关于推进海南自由贸易试验区建设的政策建议

    我国改革开放进入了新阶段，海南开放发展迎来重大机遇。十八大报告提出“全面提高开放型经济水平”，要适应经济全球化新形势，实行更加积极主动的开放战略。十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定强调，要加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市，经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。推进丝绸之路经济、加快海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。在推进现有自由贸易试验区试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。
    海南自由贸易试验区建设的重要意义
    2009年12月31日，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》明确了海南国际旅游岛的战略定位。海南自由贸易试验区是国际旅游岛发展的基础和前提，是海南作为旅游业改革创新试验区，先行探索“以开放促改革，以改革促发展”新型增长模式的必经之路。建设海南自由贸易试验区有以下几方面的重要意义：
    一是为推进特殊经济区域改革创新积累经验。海南作为中国最大的经济特区，既有广大的农村，又有现代化水平较高的城市，岛屿经济特征又赋予了海南易于风险管控的优越条件。在海南进行改革先行先试，同其城市型自由贸易区相比，既能较好地控制风险，又能够为推动中国整体改革、建设全面开放型经济积累更加全面的经验。
    二是促进海上丝绸之路建设的必要举措。海南岛毗邻深、港、澳，与菲律宾、文莱、马来西亚和越南隔海相望，连接亚洲、大洋洲、太平洋和印度洋，是我国大西南地区走向世界的前沿，打造中国—东盟自由贸易区升级版和共同建设 “2l世纪海上丝绸之路”的桥头堡。此外，海南与我国台湾岛地理位置相近，自然和气候条件类似，先行先试深化与台湾经贸合作也具备较为优越的条件。
    三是培育海南经济的新增长点。海南总体上仍属于欠发达地区，经济开放度还不够高。2012年利用外资占全国的1．5％，进出口额占全国的比重不到0．4％。通过自由贸易试验区建设，可以探索充分利用国外资金、技术和经验，加速提升发展质量。
    四是有利于促进我国海洋经济的健康发展。海南省是全国唯一享有海洋管辖权的省份，管辖的海域面积约占全国海域面积的2倍。将海南自由贸易试验区的建设与海洋渔业、滨海旅游业、海洋交通运输业、海洋油气业等产业有机结合起来，可加快我国海洋经济的发展。
    建设海南自由贸易试验区具有优越的条件
    海南建设综合型自由贸易试验区具有得天独厚的优势：
    一是区位优势优越。海南是我国第二大岛，为独立的地理单元，便于实施特殊管理措施。同时又和我国经济比较发达、开放度较高的深圳、香港以及广州相毗邻，与菲律宾、文莱、马来西亚和越南隔海相望，是我国推进“21世纪海上丝绸之路”建设的海上战略支撑点。
    二是旅游资源丰富。作为我国惟一的热带岛屿，生态环境极佳，旅游资源不可替代。海南拥有大面积的原始林区，含氧量高于次生林80％，中部霸王岭负氧离子浓度是世界卫生组织界定的清新空气的10倍。已建立博螯亚洲论坛、海口观澜湖度假区等世界品牌。
    三是开放基础较好。海南1988年设省建立经济特区，为中国六个（海葡、深圳、厦门、珠海、汕头、喀什）经济特区之一，也是唯一的省级经济特区。海南在海关特殊监管区发展方面积累一定经验，2007年和2008年分别设立了洋浦保税港区和海口综合保税区。在政策先行先试方面也取得了明显进展，比如海南是国内唯一实行全球游客落地签证制度的省，海南对外已开放了第三、四、五种航空运输业务权，具备了目的地下客权、上客权和延运权等经营权力；享有离境退税政策和离岛免税政策优惠，设立了博螯乐成医疗旅游先行试验区，被列入跨境贸易人民币结算试点等。
    四是国际化条件优越。博鳌亚洲论坛成为中国定期加强与世界各国尤其是亚洲国家、地区经贸交流往来的重要平台，提升了海南在国际上的品牌、知名度和美誉度；海南有数百万的侨民分布在东盟各国，便于海南与东盟各国开展经贸合作。
    五是基础设施水平加快提升。过去5年，海南新增公路通车里程6484公里，新增高铁308公里、空中航线120条，万吨以上港口泊位4个，初步形成北有海口港、南有三亚港、西有洋浦港和八所港、东有清澜港的“四方五港”格局，构建了海陆相连、空地一体、衔接良好的立体交通网络。
    六是有发展潜力巨大的海洋经济作为依托。海南省管辖的海域面积约200万平方公里，海洋产值已占全省的1／4。海南海洋经济发展尚有较大空间，2010年海南的海岸线海洋经济密度为0．29亿元／公里，约是广东省的1／8，上海市的1／94。
    海南自由贸易试验区的目标与功能定位
    海南省自由贸易试验区的建设应服务于国际旅游岛发展目标，依靠内陆超大市场容量，以经济特区为依托，扩大“离岛免税”和“离境退税”适用范围，提高上限额度，实施启运港退税政策；有机整合海关特殊监管区、免税购物中心，建设石油石化等大宗商品交易中心，协调推进服务业进一步开放，与东盟国家开展“以水为边”边民互市贸易，提升贸易和投资便利化水平，增强海南对旅游资源的吸引力；探索建立与自由贸易试验区相适应的管理体制，逐步建成开放程度高、特色突出的高水平自由贸易园区，使之成为推进国际旅游岛建设的重要着力点和突破口。
    因此，在功能定位上，海南自由贸易试验区应发挥以下几方面的作用：
    一是综合型自由贸易园区建设的试验平台。围绕国际旅游岛发展需要，依据海南与内陆物理隔离的独特条件，先行先试自由贸易试验区建设和区外开放的互动发展。创新自由贸易试验园区管理体制，采取相对灵活的自贸区边界和选点模式，适当将海关特殊监管区政策向服务功能区延伸，实现自由贸易园区和国际旅游岛开发“嵌入”和“融合发展”。
    二是21世纪丝绸之路建设的海上支撑腹地。海南开放发展面临“打造东盟自由贸易区升级版”和“共建21世纪海上丝绸之路”的双重战略机遇。目前与东盟国家呈现改善趋势，可充分利用海南紧邻粤、港、澳发达经济区，与东盟国家“以水为边”的特殊地理条件，以试验区为框架，整合现有海关特殊监管区，大力发展边境小额贸易，拓展边民互市贸易，探讨推进与周边国家相邻地区更为紧密的跨海经济合作关系，使之成为我国建设21世纪海上丝绸之路的海上支撑腹地。
    三是海洋经济发展的先导区。基于海南是唯一拥有海域管辖权省份的有利条件，且管理的海域面积广阔、发展潜力巨大。可依托洋浦保税港区和海口综合保税区，大力发展海上物流运输，滨海旅游，建设石油、橡胶等大宗商品储备和交易中心，构建集海洋渔业、旅游服务、海洋运输、油气资源开发、海洋国际经济合作为一体的海洋经济发展先导区。
    四是金融开放创新政策的先行先试窗口。2012年，赴海南旅游的外国人达51．97万人次。在海南进行金融开放试验，既有利于服务海南国际旅游岛的建设，又有助于提升人民币的国际影响力。海南开展金融先行试验已奠定坚实基础，可在海南自由贸易试验区框架内，设立金融业开放功能试验区，进一步推进金融服务业开放。
    海南自由贸易试验区的基本架构建议采取“两区加多点”模式，以确保海南自由贸易试验区对海南国际旅游岛建设的全方位支撑。“两区”即洋浦保税港区和海口综保区两个特殊监管区，重点发展加工制造、仓储展销、维修租赁、货物贸易。“多点”即在现有海关特殊监管区外，根据服务旅游发展需要，设立免税店、服务业开放试验点、金融开放试验点、边民贸易试验点等，将海关特殊监管区的部分政策适当延伸。
     
    推进海南自由贸易试验区建设的政策建议
    目前海南优越的区位优势尚未得到充分发挥，可依托和呼应国际旅游岛建设的战略定位，加快提升海南在我国西南方向的区域国际物流和贸易地位，将海南建设为面相东南亚、背靠华南腹地的航运枢纽、加工装配基地和物流商贸中心。
    一是允许海南尝试采取相对灵活的自由贸易园区建设模式。可采取“固定＋可变”建设模式，洋浦保税港区和海口综合保税区“两区”的边界可相对固定，对于“多点”，在规划框架内（规定条件或限制总量），海南可根据国际旅游岛和自由贸易试验区发展需要，灵活设点，并赋予根据设定条件终止运营不良试验点的权利。
    二是支持海南自由贸易试验区进行贸易领域监管模式创新。以“一线高度放开，二线有效管住”为目标，将海关抽查与试验区管理及企业自律有机结合起来，在有效监管的前提下，简化海关监管环节，对入境货物实施“舱单预申报”，代替进出境备案清单。分离检验、检疫，对境外入区货物只检疫不检验，货物进入国内市场时再进行质量检验。加快信息化平台建设，实施“单一窗口”管理模式，充分利用物联网等先进信息技术，实现自动查验和无纸通关。先行对“址点”企业试行电子围网管理取代物理围网，以海关对企业的电子账册联网监管为基础，结合智能卡口控制、物联网监控及智能视频巡查监控，通过电子手段完成对整个试验区的合网监控。
    三是允许采取启运港退税等便利货物中转措施。允许国内港口经海南港口中转至境外的出口货物，确认离开启运港口即可视同出口办理退税。试行允许外籍船舶从事试验区港口与国内其他沿海港口之间的货物捎带业务，允许专门从事试验区港口与国内其他沿海港口之间的外贸集装箱运输业务的内籍船舶使用免税燃油。将原来的“国内货物、国外中转”变为“国内货物、海南中转”，提升海南区域性航运枢纽港的地位，吸引航运公司在海南新开海运航线。
    四是支持建设大宗商品交易中心。依靠海洋油气资源开发、洋浦保税港区优惠政策，围绕能源、农产品等大宗商品的国际贸易，建立和完善期货保税交割试点和扩大运营范围，拓展仓单质押融资等功能，建立服务国内外期货市场和大宗商品现货交易的保税交割仓储服务体系。前期可重点建设洋浦石油石化产品交易中心，并逐步由现货交易向期货交易延伸；围绕国内外知名品牌产品，建立保税展示、电子商务、仓储配迭、金融保险、质检认证等现代服务业，形成以洋浦保税港区为中心、洋浦经济开发区为主体的产业链长、带动能力强、产品附加值高的现代产业体系。
    五是提升旅游签证及购物便利化水平。规范免税店设立条件，适当放松免税店数量限制，以扩大免税店地理覆盖；进一步放宽签证要求，将北京、上海的入境优惠政策延伸到海南，对享受海南26国免签证政策国家的旅客允许其在北京、上海机场与海南之间往返无需办理签证，允许已到香港、澳门特别行政区持普通护照的建交国家的外国人可组团进入海南进行旅游，商务活动。完善退税、物流配套服务，提升外籍游客购物和跨境退税便利化。
    六是允许海南试行边民互市贸易政策。海南省作为唯一有海域管辖权的省份，已获批开展边境小额贸易。为充分发挥海南地缘优势，加快沿海沿边开放，可在此基础上，允许海南进一步试行发展 “以水为边”的边民互市贸易。建议由国家发展改革委和商务部牵头，组织相关职能部门人员和专家，对海南“以水为边”开展互市贸易的条件进行评估论证，尽快制定出科学、合理和可操作的试点工作方案。同时以共建“21世纪海上丝绸之路”为契机，加强跨海经济合作，探索向具备综合开放功能的跨海经济合作区整合升级的新途径，着力打造海上丝绸之路的岸上“桥头堡”，全面提升沿海欠发达地区对外开放水平。
    七是深化和扩大金融保险等服务业开放。在海南自由贸易试验区内开放人民币资本项目，试行资本项目自由汇兑，逐步实施利率市场化，鼓励开展离岸金融业务；允许境外邮轮公司在海南注册设立经营性机构，开展经批准的国际航线邮轮服务业务，简化试验区船藉登记程序和国际船舶运输经营许可流程；拓展船舶交易与融资租赁，在加快完善航运经纪人制度等相关政策的基础上，积极吸引国际航运经纪企业进入，并促进海事仲裁、保险评估、航运咨询等国际航运专业服务机构进入和集聚；将外资国民待遇延伸到准入前，大幅降低或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等投资门槛和限制措施，对确需保留的限制措施进行公开透明化管理。
    八是实施税收优惠政策。赋予海关特殊监管区内企业保税加工商品进口提供选择性缴税便利，针对鼓励发展的产业实施税收优惠政策，比如对处于试验区内监管区外医院进口的易监控大型医疗保健设备、用于研发目的测试仪器设备、用于短期生产服务目的大型或昂贵维修设备或工具、符合旅游岛低碳绿色发展的交通工具、设备等可实施类似的免税、保税政策。海南仍属我国欠发达地区，为加快海南发展，可对区内运营企业实施15％或更低的所得税税率，并准许分期缴纳，形成税收洼地。
    （作者单位：国务院发展研究中心“深化改革开放，加快推进国际旅游岛建设”课题组）
    来源:中国经济时报