亚历克斯·努拉斯泰：如何使外籍劳工签证起作用

    概要：奥巴马总统和由八名两党参议员组成小组已经开始推动移民改革。众议院议长John Boehner（俄亥俄州共和党议员）同样表示他支持将移民改革作为2013年的“首要任务”。德克萨斯州共和党甚至呼吁一个扩大的、有效的外籍劳工签证计划，从而将美国雇主与高技能的和低技能的外国工人相衔接。
    政治上可行的移民改革由三部分组成：一些非法移民的合法化，边境和工作场所执法以阻止非法移民的进入和雇佣，以及增加外籍劳工和合法移民的数量。合法性、安全性以及员工验证的成本和效益已在别处详细讨论过，但是外籍劳工签证以及如何创建它们还未进行类似的探讨。
    扩大且宽松的外籍劳工签证计划是任何移民改革提案中不可或缺的组成部分。外籍劳工签证计划应该高效地将外国工人和美国雇主相连接，并且以最小的政府干预来运行。市场力量以及安全、犯罪和健康因素决定哪些工人可以获得签证。有成效的外籍劳工签证也会将大部分非法移民转移到法律体系中，缩小非正式经济，很容易实施，支持美国经济增长，以及缩小政府在移民中的角色。下面是关于完成这种改革和扩大美国目前的外籍劳工签证计划的一些建议。
    一、外籍劳工签证的历史
    外籍劳工计划并不是一项最近的政策演变。古希腊城邦雅典有一个类似的计划，工人们被称为外邦人，并且要支付一种被称为外邦人税的特别税。外邦人不允许拥有不动产或参加政治，但他们可以工作，积累财富，并且是雅典经济体的生产力成员。亚里士多德和克法洛斯是两个最著名的外邦人，苏格拉底在《理想国》的一开始拜访他们的宅邸。
    在中世纪和文艺复兴时期，外国技术工人经常被允许在欧洲主要城市的指定社区里生活和工作。外国人生活的这些区域有一定的法律保护，可以租用或拥有自己的财产，比其他臣民和公民有较少的权利和责任。例如，英格兰国王Ed ward I在伦敦授予一块区域给意大利金匠，作为他商法改革的一部分，这样他们就可以居住，拥有财产，在城市里展示他们的技能。这块区域最终变成众所周知的朗伯德街，以金匠起源的意大利区域命名，并且在今天它吸引了其他的金融机构和保险公司的进入。
    18世纪大英帝国恢复了一项被称作“外籍居民”的特殊法律名称，允许移民在成为公民之前拥有财产。在英国人定居在北美期间外籍居民是极其重要的，因为18世纪英国普通法只允许英国公民拥有房地产。为了吸引不同国家的移民到美国殖民地，英国人创造了外籍居民的法律范畴，允许移民在成为公民前拥有财产。外籍居民的权利是受限的，但他们只持续了一代人而已。与生俱来的公民权扩大到大英帝国所有的自由出身，所以外籍居民的孩子也生来是英国公民。
    从美国独立直至1882年，美国近似开放的边境政策，只有罪犯、病人以及高概率伤害美国人的人禁止入境。19世纪从爱尔兰、意大利、波兰、俄罗斯、德国、中国和日本的持续的交叠的移民浪潮抵达美国。他们的后代在文化、经济、政治同化方面没有太大困难。在同化过程的中间，1882年的排华法案禁止大部分东亚移民。渐渐地，美国国会极大的限制移民，以至于在大萧条期间几乎所有的移民都是非法的。
    当1917年美国加入第一次世界大战，来自欧洲的低技能移民停止了。再加上调动成千上万的美国人进入军队以及几乎终止所有自由墨西哥移民的1917年的移民法，一些美国产业面临着巨大的劳动力不足。1917年移民法允许劳工部长在有限的条件下（如一战引发的紧急情况）将临时外籍劳工变成合同工。该计划从1917年持续至1921年，引进了80000名墨西哥人以及少量的巴哈马人和加拿大人，种植农业甜菜、棉花田以及成为铁路工人。在Samuel Gompers领导的美国劳工联合会的压力下，在铁路工作的小部分移民在战争结束时被遣返，计划的其余部分在1921年11月终止。
    第二次世界大战的劳动力需求促使美国政府通过1942年农业劳动力供应的紧急计划，创造了现代的外籍劳工签证，俗称合法临时工计划。该计划为美国农场主雇佣的墨西哥农场工人的短工设定规则，只要他们没有代替美国工人，农场主就可以雇佣他们。
    政府规定了工资、参加工作的时间、工人年龄、移民医疗、以及美国到墨西哥农场的运输。运送到农场、住房和食物由雇主以很低的价格售卖。重要的是，合法临时工计划没有限制迁移工人的数量，只要政府的条件得到满足，使得体制相对灵活。增加的合法移民以及灵活的且巧妙地执法，使工人进入合法临时工计划，并且减少了大约90%的非法移民。
    1942年9月起步，第一批500名墨西哥短期合同工到达加利福尼亚州斯托克顿市外的农场，到1964年该计划作废，接近五百万名墨西哥人在美国合法的工作。从1955年到1960年，每年的合法入境的墨西哥短期劳工移民在400000名到450000名之间波动。到它作废的时候，增加的法规和限制使数量削减到只有168000名。那些法规增加了农场主和移民的成本，激励移民进入非正式的地下经济。移民的合法就业如此昂贵，是政府创造了非法移民。
    来自工会的压力，凯萨查维斯农场工人联合会（UFW），在1965年说服国会取消合法临时工计划。1965年伟大的葡萄罢工是凯萨查维斯农场工人联合会的第一次重要胜利，只有在取消合法临时工计划以及墨西哥工人被美国农场合法的工作机会拒绝后，这个罢工才有可能。
    取消合法临时工计划之后，外籍劳工的H-2签证成为合法的外国农业工人的来源。由于其复杂的规则，数字限制，以及进行移民工人的成本，H-2相对于合法临时工计划而言并没有被充分利用。H-2签证最初诞生是通过为了不包括合法临时工计划的“其他临时工”的952年的移民和国籍法。从1964年到1986年，大部分临时的非法墨西哥移民填补了废除合法临时工计划遗留的且H-2签证没能填补的空隙。
    1986年的移民改革和控制法将H-2签证分为对临时农业工人的H-2A和对季节性非农业工人的H-2B。随着时间的推移，劳工部对H-2A签证创造了更多的广泛的规定。H-2A签证面临很多限制，联邦法规的复杂性使得签证对于大部分农民而言太贵了。H-2B签证尽管没有那么复杂，但有许多限制。1990年移民法案为高度熟练工人创造了我们现在称为H-1签证。也有其他不经常使用的临时外籍劳工签证对于那些在科学、艺术、教育、商业、体育和娱乐方面具有卓越能力的人。
    美国外籍劳工系统根据技能和职业将移民分成签证类别。然后通过对外籍劳工的就业和数量的检查、工资控制、员工福利要求、来源国限制、工人流动性、数量配额以及许多其他限制来创建不同的监管要求。第一次世界大战以来，管控水平和配额限制不断增强，创造了一个可以使非法移民繁荣的环境。
    二、他们为什么迁移？
    移民被美国的经济机会所吸引。对于完全相同的工人的工资美国平均比墨西哥高2.53倍，对墨西哥移民提供了强大的吸引。对未来移民更重要，工资在完全相同的亚洲和美国工人之间的差异更严重。印度、越南和菲律宾三个主要的移民来源国的工人，可以预计通过移居美国他们工资分别增长6倍、6.5倍和4倍。
    不同国家显著相同的工人工资有如此大的差异是由于两个主要原因。首先，比大部分世界其他国家美国有更好的经济政策和制度。自由市场、法治、相对和平、以及许多其他因素创造了一个允许资本、教育和其他改善扩大和提高工人的生产力和工资的环境。
    第二个原因是美国移民限制阻止大部分移民到美国。本土的美国人的工资并没因增加合法的移民而减少很多，但对于仍在发展中国家的人们的工资将明显提升由于移民的汇款和其他转移。
    移民之所以能够到美国是因为美国雇主想要雇佣他们。如果终止移民，以高销售和低销售为市场目标的产业的劳动力，从农业、建筑业到科技业和工程业，都将会被损害。例如，在美国，如果没有持续的低技能工人愿意以美国人认为太低的工资工作，那么劳动密集型的农业将不存。非经济因素，例如分散风险、朋友和亲戚效果、语言和历史渊源、以及其他也影响移民决定。
    合法的永久移民几乎是不可能的，除非少数高技术工人足够幸运的找到雇主赞助，移民与美国居民或合法永久居民，限制性多元化的移民签证抽签或难民紧密相关。如上所述，通过外籍劳工签证的临时移民是相当受限的。成为合法移民或永久移民的唯一的可选方式是非法移民。
    三、移民流
    移民并不是单向的现象，也不会必然导致永久定居。在20世纪早期美国移民高峰期间，从美国的回流相当于流入的三分之一。在那段期间对西半球的所有国家，意大利的回流占流入比例的百分之五十。当国际旅行的价格相对于预期的移民收入下降，移民变得更加临时。
    在20世纪末期，国际旅行的价格相对于移民收入甚至更低。例如，低技能的墨西哥移民经常反复的旅行于本国和美国间。从1965年到1985年，大约有2670万名非法的墨西哥移民进入美国，2190万离开到墨西哥，在20年内仅仅净增加490万。在20世纪70年代和20世纪80年代，对合法移民而言，回流率较低但在20%到30%之间波动。一个全面和易于接受的外籍劳工计划将补充现代移民流的临时性特点。
    四、失败的移民政策
    美国一直政府努力实施限制性移民政策，自从其创建以来。墨西哥，自从20世纪60年代一直是合法和非法移民的最大来源国，与美国共有2000英里的国土边界。目前居住在美国的非法移民大约1150万，大约680万来自墨西哥。
    移民限制主义者声称政府仅仅需要实施移民法律来阻止非法移民。1986年的移民改革和控制法案旨在通过增加工作场所和内部实施细则完成这项工作。通过对雇用非法移民的雇主加以惩罚得以完成。有史以来的第一次，通过I-9表格（雇主用来核实雇员的身份并建立工人在美国获得职业的资格），美国雇主需要检查所有潜在员工的文件。法案授权对故意或有意雇佣非法移民的公司罚款。目的是为了使非法移民的就业更加困难，从而更少的人会在第一时间移民。
    自从移民改革和控制法以来，雇主惩罚和工作场所条例稳固的增加。1996年的非法移民改革和移民责任法（IIRIRA）建立对非法劳工更严格的惩罚以及电子就业资格认证系统的试点计划，后来成为电子身份认证系统（E-Verify）。它设计用来弥补I-9表格，雇主使用它们来检查雇员身份信息从而排除工作场所的非法移民。目前它是对少量州的所有雇主以及一些承包商来说是强制性的。一些政客促使电子身份认证系统成为国家计划，但是由于其高概率错误、成本、以及官僚化问题使它在实施雇用相关的移民法律方面不起作用。
    2009年美国移民和海关执法局（ICE）开始迅速扩大检查和审核企业主I-9记录的数量。美国移民和海关执法局能够一次性调查超过1000家企业，它们中许多地处偏僻。2011年对美国企业征收的违法移民法的管理处罚金额为10463988美元，几乎是2008年的16倍。
    联邦政府还说服地方和州执法机构来实施联邦的移民法。非法移民改革和移民责任法建立了一个称为287（g）的资源联邦培训项目使得地方执法机构可以选择适用的移民法，但是基本上是没有成效的，在最高峰也只有68个警察局合作。2008年3月创建的安全社区计划（SCOMM）是一个将被捕者指纹与政府移民和犯罪数据库连接起来的强制性计划。如果国土安全部怀疑被捕者是非法移民，就会发布一个扣押令来控制被捕者并把他/她交给美国移民和海关执法局拘留。2008年10月安全社区计划在14个警察辖区试用，但现已经增长超过3000个在美国，并且成为造成2008年驱逐出境增加的主要原因。
    1986年后边境的移民执法也持续升温。边境巡逻队的预算、工作人员以及基础设施的规模也迅速扩大。从1986年到2012年，扣除物价因素，边境巡逻队的拨款增长了几乎8倍。自从1986年在边境巡逻队的规模方面授权特殊的预算外增加以来，至少通过了4项法律。南部边境人员的数量增加超过9倍，从1980年的1975名到2011年末的18506名。
    人员和经费的增加不包括战术基础设施的建设，包括边境安全围栏、交通、通信设备以及新技术。战术基础设施拨款从1996年开始的仅2500万美元增长到2007年超过15亿美元，遵照2006年的安全防卫协议要求沿着西南边境建造一个大概700英里长围栏。边境围栏的建设在2012年初完成。
    在过去的几十年里，人员和基础设施的增加伴随着许多不同的边境执法策略。总统Bill Clinton在1993年上任后不久，其管理开始强调“威慑阻止”，边境巡逻队的安全性资产重点放在沿着美国-墨西哥边境的主要入口点。这种策略引发了地区性行动，如1993年的封锁行动，1994年的守卫和保卫行动，1997年的格兰德河行动。总统George W. Bush在2005年开始了边境安全计划（SBI）将更多的人员、基础设施和技术改进融入边境安全。Obama将边境安全计划扩大包括检测边境的空中无人飞机。
    2006年来美国军队在边境执法中扮演配角。从2006年到2008年启动行动的进程中，由于亚利桑那州、加利福尼亚州，新墨西哥和德克萨斯州州长的援助请求，超过30000名国民警卫队员部署在南部边境。2010年对类似请求的回应，Obama总统宣称他正派遣1200名国民警卫队员前往南部边境作为“通过立法实施其他改革之前保卫边境的基本步骤”。
    近年来，像坐牢、禁止合法入境、驱逐等更加严厉的惩罚也不断升级。线性操作计划是一个特别部分的执法策略，对在繁忙地区逮捕的非法移民适用更严厉的惩罚。由布什政府于2005年开始于德克萨斯州德尔里奥市部分的边境，已经扩展并使用巨大的司法资源来起诉初次移民罪犯，取代仅仅将他们遣返回墨西哥。
    自从2006年来到美国的非法移民已经减少了，这主要是由于缓慢的经济。由于安全社区计划和一些非法移民自愿返回以及增加的驱逐出境使人口稳定在大约1150万左右。但是即使与墨西哥的领土边境是完全安全的，但一旦经济复苏非法移民会找到其他方式进入。最近的预测表明31%到57%之间的非法移民是签证过期，意味着他们进入时合法但现在非法居留。没有签证横越南部边境并不是非法居住的唯一方式。
    20世纪50年代早期，许多非法移民和墨西哥短期合同工一起工作，主要在德克萨斯州。政府以现在声名狼藉的非法入境农业劳工行动回应，在1953年和1954年转移了几乎200万非法墨西哥人。与今天的转移和驱逐不同，移民仅需跨过边境进入墨西哥然后退一步依法注册合法入境的墨西哥短期劳工计划。结果，1995年迁移的数量仅仅是前一年数量的3%，以前会非法进入的人反而签约成为短期劳工，这就是非法入境农业劳工行动的目的。政府不能接受非法进入，但移民很容易得到外籍劳工签证，并利用边境巡逻队使得非法移民和潜在的非法移民进入法律体系。
    非法移民的真正的长期的解决方案需要较少的法律实施，取而代之是对在美国临时工作的外国工人提供一个合法的、便宜的且开放的外籍劳工签证。当临时雇佣的合法选项对绝大部分想要成为非法移民的人开放，非正规经济将只会消退。那么这些移民将最终可以加入一个更大、更丰富且更透明的法律市场。
    五、成功的外籍劳工签证和改革选项的组成
    一个成功的外籍劳工签证计划必须完成几件事情，它必须是灵活的并且满足美国公司的工人需求，这意味着消除非法移民；必须为低技能移民提供一个合法的临时性移民选择，并且，现实中，它必须包含一些保护主义措施来同时满足那些怀疑外籍劳工受益的政治选民。下面的分析是应该纳入任何成功的外籍劳工签证的移民改革的关键组成部分。
    1. 数量限额
    临时农业工人的H-2签证没有限额，但只有2%的农业工作人口使用这种签证，因为检查，费用，文书，雇主求职需求以及最低工资使得它对于大部分农场主来说过于昂贵。更简便和负担得起的H-2B签证对季节性非农业工人有66000名的年度限额。对私营企业而言，H-1B签证对高技能工人每年限于85000名，其中的65000名必须来自国外，20000名是给从美国大学毕业有高级学位的外国人。
    较低数额的H-1B签证限额在它存在的每一年都达到。2008年在开始签证申请程序的第一天限额数就达到了。在经济困境时期，签证需求需几个月来完成，但是它都是成功达到限额数。从2001年到2003年，限额增长到195000名/年，但这几年没有完成限额数。这与高度成功的第一次世界大战外籍劳工和合法临时工计划形成鲜明对比，他们并没有对申请的数量施加管理配额。因此，美国农民可以依据市场行情来扩大和签订外籍劳工就业合同。
    国会或一个委员会每年猜测雇主需要多少签证来改变配额，这种徒劳应该被取代，应该由市场决定数量。政府不应该限制它发放的外籍劳工签证的数量。一个不受限的系统允许根据市场的起伏增加签证的数量和合约。外籍劳工需受限于市场需求，比任何数量限制更有约束力和现实性。
    2. 签证的有效期
    外籍劳工签证被设计是临时性的。移民局不希望大多数外籍劳工成为合法的永久居民。季节性或短期工作只需要临时移民来满足需求。例如，许多农场工人只在收割和种植时需要，在其他时间需要很少。对于其他部门，像H-1B签证临时用于提供技术工人为公司扩张或是在足够多的美国人受教育前满足空白。根据联邦政府，移民应该从事临时的、特殊的和预先核准的工作，然后离开。
    新外籍劳工签证可以限制移民在美国的就业时间，而不需对雇主或移民征收过多的费用。改革严格的签证开始和结束时间就是一个好的开始。工人和企业应该能够在他们进入美国之前申请签证。直到工人穿过边境，签证的时间限制才应该开始计算。外籍劳工签证的日期应该有灵活的结束时间。
    严格的开始和结束时间可能对商业引起诸多经济损害和麻烦。H-2A签证有严格的开始和结束时间，但是大自然并不遵守官员和立法者的规定。收割迟延或是种植季节必须提前开始，到头来造成官员麻烦和经济损失。2012年的干旱引起美国中西部谷物和玉米的提早收获，但幸运的是这些农作物是机械收割，因此官僚政治的延迟没有造成很大的损失。开始和结束时间的灵活性可以防止类似的提早收获影响手工收割作物的收割。
    改革的第二个方面是外籍劳工签证的持续时间。例如，H-1B签证三年有效，可以延长一次，总共六年。许多新的H-1B签证工人被雇佣代替那些H-1B签证到期需要离开的工人，所以新的改革将会延长工作签证的期限并且减少反复，将会实际上增加可用的签证数量。当前的H-1B,H-2A,和H-2B签证也可以临时延长，但过程是困难的并受限于繁重的限制。公司通过支付一定的费用应该能够轻松的延长签证续的时间。
    这些延长有良好的经济意义。移民在工作中累积公司和国家的特殊知识，且这些知识会随着时间变的更有成效。美国公司应该能够利用这些生产力。延长签证的长度，允许美国公民和移民都能从移民学习美国技能中得到收益。当外籍劳动的签证到期时，雇佣外籍劳工的公司必须雇佣别的外籍劳工做替代。延长签证期间将会减轻这些公司替换当前外籍劳工的负担，保持更加同化的和经验丰富的外籍劳工。
    试图确保工人回到他们母国的措施也应该被改革。这些措施包含了三种机制。首先是要求移民在入境时向美国政府支付保证金，当出境的时候这笔保证金将会返还。签证期限结束（或之后的合理期间）后，如果移民没有离开，那么它的保证金就会被没收。其次提议的措施是雇佣移民的雇主对保证他们移民雇员返回负有责任。例如，目前H-2A移民的雇主必须支付移民在母国和农场之间的运输费用。第三个选择时扣除移民收入的一部分变成一个有息账户，当离境时才能得到。第三种方法在一战期间取得一些成效。
    移民执法当局监测每一个外籍劳工的离境是不现实的。在外籍劳工拥有外籍劳工签证的任何时候，金钱激励离境将是最有效的阻止他们潜逃进入非正式经济的方法。工人支付的小额预先保证金加上被扣除的收入，都放入一个有息账户，在移民工作期间是拿不到的，如果他逃到非正式劳工市场将会被没收，这将会提供一个违反签证限制的极好的威慑。扣除必须足够大以阻止非法进入劳动市场，也要足够小以便他的税后工资明显比他在母国的多。保证金以及扣除可能都是必须的，以确保广泛分布的移民遵守，所以在工人们积累足够的扣除工资来抑制逃匿，在雇佣期间他们不会逃跑。
    只要外籍劳工遵守法律并在签证结束时离开，政府即可保证外籍劳工每个季节都可以回到美国。这能激励遵守外籍劳工签证规则，结合保证金和扣减工资的要求则会更稳固。从1965年到1985年，因为边境相对无防备，墨西哥移民往返十分频繁。移民可以在美国短期工作并且无虑的回到他们的家庭，因为他们知道如果墨西哥的经济恶化，他们将来可以返回。1986年后，由于IRCA实施的增强的边境安保使得多次跨境活动更加困难，家庭移民和永久移民重新升温。
    如果对潜逃外籍劳工签证的惩罚是没收保证金和累积扣除的工人工资，以及获得重新回到美国的签证能力，那么非正式经济的工资就要足够高来吸引非法移民承担这种惩罚。目前通过对非法移民的服务提供低于市场的工资，非法移民说服美国雇主雇佣他们，从而承担法律风险。在这样一个正如上面提到的系统中，当移民可以选择在合法经济中工作，他们将没有动力在非正式经济下工作。
    3. 本地工资和就业保护
    自从19世纪以来，移民降低了美国人的工资。“移民获得了美国人的工作”的抱怨在反对移民的声音中占统治地位。从任职于美国美国经济协会的会长Francis A. Walker，到堪萨斯州州政府秘书长Kris Kobach，保护美国人的工资和就业机会一直是移民和外籍劳工签证辩论的中心。因此，大部分外籍劳工签证的规则产生的动机是考虑到保持美国人的工资不受影响和美国人在移民进入之前的工作机会。然而，这完全是没有必要的。
    第一次世界大战时的外籍劳工计划要求雇主“对雇佣外国人的社区中的类似劳动力支付工资的现行兑换率”。合法入境的墨西哥短期劳工计划要求最初被墨西哥和美国政府忽视的类似工资水平，来批评美国政府通过设定价格实行“社会主义”政策。最终工资控制要求“支付该地区的普遍工资”，试图防止本地工资下降。
    证明外籍劳工不会影响当地人的劳工市场收入的过程是复杂且官僚性的。劳工情况申请表（LCA）或是普遍工资决定必须分别由通过H-1B和H-2B签证雇佣外来劳工的雇主提交。对于H-1B签证，劳工情况申请表要求公司证明其支付至少是该地区就业的普遍工资水平或是工作地点的实际工资，以较高者为准，工作、工资、工作时间和工作的地理外置不影响美国人在那个行业的雇佣。
    直到最近，公司可以对他们所有的员工提交一个单独的劳工情况申请，但是新规则限制每个劳工情况申请只有十个H-1B的申请。更新的规则要求申请人更多的信息，例如之前移民申请参考数字，更精确的H-1B工资监控。但是监控工资是没有必要的，因为公司只有当它们扩张以及整个行业需要增加工人数量才会申请H-1B，而不是在经济或公司紧缩期间需求更低的工资时申请，因为他们需要支付非常高的费用获得签证。（参见下一节）
    劳工情况申请存在很多问题。首先是确定当地现行工资和实际工资水平。它们的地域差异非常大，并且导致严格的官僚性的规则来及时衡量一个很不固定的经济进程。
    第二个问题是很难将雇佣外籍劳工的职位描述与最少的法律要求相匹配。根据波士顿移民律师Danielle Huntley所言，其过程“就像把一个方形的桩打进一个圆孔”。劳动力市场是灵活的且适合新形势，然而劳工情况申请并不能这么快的适应。整个劳工情况申请过程非常繁琐、昂贵、容易欺诈，且对不断变化的市场情况没有响应。
    也就是说，劳工情况申请似乎没有很明显的欺诈或错误的问题。美国公民及移民服务局声称13.4%的H-1B申请具有欺骗性，也就是说存在有意的虚报，伪造或遗漏重要事实。那个比例是不可信的，因为存在一些意外像H-1B工人在得到老板的许可下提前离开工作，他可以在家里进行电话会议。由于工人的工作地址没有被正确记录，他违反了劳工情况申请。其他最近研究报告的欺诈率略高于0%。美国公民和移民服务局的欺诈估计可能是大规模的夸大了。
    H-2A签证受制于一组不同的规定。不同于复杂的劳工情况申请必须由每个雇主提交，劳工部创建了根据州而变化的最低工资制度。对于H-2A来说，官僚化的复杂性被集中管理的工资控制所替代。
    感觉上尽管外籍劳工取代本地工人且降低美国人的工资，一个政治上成功的外籍劳工计划可能不得不在不引起经济适当的损害下解决这些担忧。
    如果我们必须走这条路，那么可以通过雇主为雇佣外来劳工支付一定的费用，
    来代替现在的官僚机构和规章而取得成功。雇主需要在每一支付周期支付额外的费用来雇佣外籍劳工，从而激励优先雇佣美国人。例如，雇佣外籍劳工的美国农民需支付50美金。费用的影响或许会分离外籍劳工和雇主，但会激励优先雇佣美国人。费用很便宜执行，很容易监管，且相比于复杂的规定更容易遵守。
    对于移民会从美国人手中得到工作的担心基于经济学家所谓的“劳动合成谬误”，该观点认为在不考虑其他因素的情况下，需要做的工作总量是固定的。对美国工人没有固定数量的工作岗位。迫使移民离开一个工作并不自动使得一个本地工人得到它，并且仅仅因为雇佣一个移民并不意味着他把一个美国人推出劳动力市场。是变化着的经济因素，而不是某种外生需求，决定一个经济体工作的数量和类型。因此，经济体的就业人数不断变化。除了做有价值的工作，移民同时也是就业和生产的来源，因为需要由本地人和其他移民生产的商品和劳务。
    担心移民降低美国人的工资也是过于夸大。相比于本地人，移民有不同的技能、经验和比较优势，所以他们是弥补而不是和当地人竞争。由于他们不同的技能，本地人和移民都可以获得更高的收入因为他们可以从事不同的工作。那种专业化程度如果没有移民创造的深化的劳动力市场是不可能的。如果移民从劳动力市场消失，完全不会提高美国人的工资，而会减少，因为美国人不再专业化生产。
    移民影响本地人的工资的最悲观的专业性解释来自哈佛的经济学家George Borjas。他声称20世纪80年代和90年代的移民降低了没受过高中教育的美国工人工资的8.9%，其他教育群体的工资基本上不受影响。换个角度来看，大约11.8%的美国成年劳动力没有接受高中教育。最近的研究发现，从1990年到21世纪最初的几年中，由于大量涌入的低技能的外国工人，本地人工资稍微增加。无论如何，本地人工资的金额上升或下降在两个方向都是很小程度的。具有讽刺意味的是，工资最容易受到新来的、技能低的移民的影响的群体是早先的移民，因为他们的技能最相似。
    不论移民真正的经济影响，许多决策者似乎确信移民和外籍劳工会对本地人的工资产生消极影响。如果我们必须容纳外籍劳工对本地人的工资只有很小的影响，那么像上面描述那样的一个简单易用的规章制度会缓解很多决策者的忧虑。
    4. 费用和非金钱报酬
    费用是任何一个外籍劳工签证系统中的一个复杂部分。费用既可以征收用来弥补管理成本也可以用作贸易保护。低技能的H-2A和H-2B的外籍劳工签证的费用旨在弥补管理成本。
    H-1B签证基础的申请费是325美元，旨在弥补签证过程中的管理成本。另外的5175美元的费用可以用于需要雇佣很多签证工人的公司来进行快速的H-1B申请。这些高额费用惩罚了在美国雇佣大量H-1B工人的印度公司，来保护美国工人，并且向将由费用增加的钱传送给增强的边境执法。除了政府费用之外，公司通常还要在申请过程中支付1000美元到3000美元的法律费用。在支付所有的政府和法律费用之后，仍然不能保证工人成功的获得签证。签证费用很高。某些公司例如印度信息技术咨询公司印孚瑟斯在2012年第一季度H-1B签证的分包成本翻了一倍，达到收益的3%。当这些公司雇佣熟练工人的成本增加，他们将会雇佣更少的美国工人并且缩减其他领域的生产，来弥补高额的官僚成本。
    在未来任何的外籍劳工计划中，简单地签证手续费应该与对外籍劳工签证征收的保护主义费用分离开来。签证手续费应该通过限制官僚监管来减少，但是费用依然应该由移民或赞助移民的公司负担，因为他们处在合法的临时工计划之下。
    对外籍劳工的非金钱报酬是美国的和外国的客工签证的重要部分，尤其是对低技能的工人。在第一次世界大战和合法临时工计划期间，住房和医疗都是移民必需的。在合法临时工计划中，雇主需要提供运输。然而在途中墨西哥短期劳工被恶劣对待，而且不能选择他们想走的特定路线，因此有时花比他们预期要长几个星期的时间到达工地。墨西哥短期合同工本应能够选择如何进入美国，但需要自己支付费用，未来同样位置的工人也应如此。
    H-2A签证下的雇主要求是类似的。雇主必须提供到他们农场以及合同履行后到另一个工作地点的运输；通过联邦政府检查的适当居所，用餐，和/或准备他们准备自己食物的设施；以及工人的工伤保险。雇主不需要提供这些非金钱形式的报酬给H-2B签证的外籍劳工。
    改革后的外籍劳工签证计划应能较好的消除所有签证的非金钱性报酬的要求，至少尽可能的限制它们。在没有政府指导和监督的情况下，外籍劳工和雇主可以协商或拒绝福利。公民工人通常和雇主协商金钱性和非金钱的报酬，在没有政府干涉的情况下双方都得到更有益的结果。外籍劳工应该自由协商，选择福利，而不是让政府为他们选择特殊的非金钱性的报酬。
    5. 雇主赞助，官僚主义和移民流动
    大多数外籍劳工计划要求雇主赞助每个签证。在第一次世界大战和合法临时工计划期间，雇主必须向美国就业服务局提供书面证据限制本地供应不足，然后赞助个人劳动者。
    现代的外籍劳工签证使得移民转换工作更困难，并且对雇主造成官僚性烦恼。第一次世界大战计划中，转换工作相对简单，因为新的雇主须被授权来雇佣外籍劳工，雇主只需在转换之后通知移民服务局即可。目前的H-1B签证的员工向美国公民和移民服务局提交移转来改变雇主。如果工人失去了工作并找到一个新雇主，雇主需要向政府提交I-129表格来转换雇主。I-129表格被核准之后，工人需要离开美国来获得新的签证。
    将外籍劳工与合法雇主联系起来可能会导致虐待。在一个自由的劳动力市场，经历或害怕虐待的雇员可能离开他们的雇主，在其他地方寻找工作。但是由于官僚性障碍和驱逐出美国的威胁，一些工人仍留在坏老板那。这个问题完全是由限制工人流动的外籍劳工计划引起的。一个宽松的外籍劳工签证并可以解决这个问题。
    虐待并不限于公司。一些对外籍劳工最严重的虐待出自公务员之手。在合法临时工计划期间，劳工部（DOL）的检查员经常掌掴、斥责、咒骂墨西哥短期合同工的方式来问问题。据一个目击者称：“没有人有耐心。移民局、公共卫生、劳工部都是一样的。每个人都咒骂墨西哥短期合同工，并猛推他们。”政府检查员和官僚的暴力和虐待是普遍存在的。墨西哥短期劳工经常被羞辱，据一个观察者回忆说，“移民通常只是站在那接受虐待——他们可以做什么呢——他们对此感到相当糟糕。我见过许多以这种方式接受谈话后的劳工流泪。”
    随着时间的推移，政府官员的虐待已经减少或变成隐形的，但是通过合同外包、许可，或者仅仅依靠私营企业采取检查、招聘、健康检查以及其他方式，这个问题可以被根除掉。签证的可移植性使得这样一种情形可以发生：只要工人在雇主虐待员工后通知政府，外籍劳工并能以最少的文件来转换工作，这就鼓励雇主有良好的行为，市场充当执法机制来惩罚不同于竞争企业对待员工的方式。签证的可移植性允许员工调节自己的工作环境或是随意改变它。
    六、结论
    作为移民改革的一部分，国会需要考虑如何创建一个新的外籍劳工计划。这个政策分析集中于提供一个有效的外籍劳工签证的改革思路。
    过去的外籍劳工签证计划，例如第一世界大战和合法临时工计划期间使用的，提供了一些运行良好计划的例子。它们监管较少，需要较少的法律措施来雇佣外籍劳工，对移民设置较低的负担，但却更加高效。将现代外籍劳工计划扩展到非农业工作以及更高的技能水平的劳工计划，需要为移民提供可选择的移民途径，否则他们就会考虑非法入境。目前由于昂贵的规则、严格的法律以及冷漠的官僚机构的阻碍，外籍劳工签证系统对希望与外籍劳工一起工作的大部分美国雇主和雇员来说是不可行的。
    具体来说，国会应该将这些特性引入新的外籍劳工计划：
    · 取消临时外籍工人签证的数值配额。
    · 延长外籍劳工签证的持续时间。
    · 在没有法律处罚的情况下，允许外籍工人转换雇主。
    · 引入灵活的签证开始和结束时间。
    · 去除或简化复杂的官僚调节外籍工人的工资和工作环境，如劳动条件申请，支持基于收费的方式增加签证的可移植性。
    · 去除给外籍劳工提供住房、交通和其他非金钱报酬的要求。允许外籍劳工和其他工人一样与雇主协商福利。
    · 通过保证金或退还命令性累积的外籍劳工扣除额，来鼓励外籍劳工在签证到期时回到母国。
    · 如果有需求，允许同一个工人每年回来。仅仅禁止罪犯、恐怖分子、或有严重传染性疾病的工人。
    1986年移民改革和控制法赦免了大约300万非法移民，但它的失误之处在于没有创建一个多数的、灵活的外籍劳工计划。结果，在那以后的27年，非法移民持续入境。只有一个适时的、便宜的、合法的入境和在美国工作的手段才会终止非法移民并拉动经济增长。
    原文选自2013年1月31日 No.719 Policy Analysis。作者亚历克斯·努拉斯泰（Alex Nowrasteh）是加图研究所全球自由和繁荣中心的移民政策分析师。译者是上海金融与法律研究院研究助理王美娜。