宋健坤：中国城镇化的历史使命

    中国的城镇化建设，其承载的含义远远超越经济领域，绝非仅限于满足社会需求的生产力范畴，已经全面触摸到整个社会的结构性变革，它撬动具有进步意义的生产关系的同步再调整，是推动中国走向第三次社会变革的历史性跨越。消除“二元结构”社会、建立“新型土地”制度、实施“社会改造”工程，这是历史所赋予它的三大核心使命。
    消除“二元结构”社会
    消除“二元结构”社会，这是中国城镇化建设最具标志性意义的战略目标。完成这一历史任务，方能使中国现代化建设，补齐失缺度，具有完整性；方能使中国小康社会建设，解决均衡度，具有充实性。从目前看，要实现消除“二元结构”社会，必须发挥“孵化”，“消纳”，“反哺”这三大功能作用。
    所谓城镇化建设的“孵化功能”，是指在城镇化建设过程中，必须立足于在农村领域推进小城镇建设的同时，要积极推动产业向中西部广大农村转移，实现以产业发展来“孵化”城镇化的建设。目前在全球范围看，发展中国家的城市化建设没有一个是被公认成功的,其城镇化建设失败的主要原因，均在于缺少以产业作动能的支持。
    所谓“产业动能”是指在资源和空间要素的直接作用下所产生的推动国家或地区社会和经济进步的动力及其贡献率。据新华网2012年12月24日发布的《中国资源空间价值评估(2012年)报告》显示，2011年中国省域经济的经济驱动力评估排名：江苏、广东、山东、上海、辽宁、浙江、河南、湖南、四川、福建位列前十。目前，产业动能对涵盖农村经济在内的区域整体经济的拉动日益明显。
    李克强最近承认，“中国发展最大的差距是城乡差距和区域差距，这也是现代化建设最大的难题。从城乡看，6亿多农民与6亿多城镇人口的收入差距超过6倍；从区域看，东部人均国内生产总值平均超过8000美元，中西部最低的地方只有1000多美元。缩小城乡差距，要靠城镇化，发展现代农业，推进城乡一体化。”从发展趋势看，今后相当长的时期内，产业发展都将成为驱动中国城镇化建设的主要动力。实现缩小城乡差距的重任，在很大程度上将落在大力推动农业现代化的实施上。
    中国农业现代化已经由传统意义上的生产现代化，发展到现代意义上的生产、流通、消费三位一体的现代化。实现中国农业现代化，既可以盘活农村经济，同时还能实现提振内需的目的。目前看，若要实现中国农业现代化，必须以实现产业升级来拉动。这就要求今后经济发展，在客观上要符合空间结构与资源特征，注重产出的效率与质量，在路径上要从空间结构优化入手，带动从资源配置到产业升级的全链条的优化与升级。
    所以，尽快实现农业现代化，并以此作为产业动能来“孵化”城镇化的建设发展，这将成为推进中国城镇化建设所要坚持的第一项基本原则。
    所谓城镇化建设的“消纳功能”，是指在城镇化建设过程中，首先要客观地评估现有的城镇化发展的“承载力”水平，其后要对城镇化未来发展的目标期设定一个“安全阀值”，这样方可在预知的合理发展空间内，让现有城镇做到积极有序地接纳“新成员”。
    不可否认，今天的“城镇门槛”，已经成为城里人——既得利益的守护者与城外人——欲求分享的跨入者间的一道生死线！为攫取存入城镇账户的待分配或按人头可获取的公共红利，双方的博弈已经展现出群发性特征。
    提出城镇化建设的“消纳功能”，就是要尽快提高城市化的管理效率。这要求城市的管理者们，要加强对落后的城市基础设施改造，完善对城市市民的福利待遇。据麦肯锡全球研究院（MGI）分析，“城市化进程的蓬勃发展将带来大规模的建设和基础设施需求，从而会为全球经济提供支持”。
    中国城镇化率目前高达50%多,但是其中有超过10%的流动人口是不享受市民待遇的,这是现今中国城镇化建设的“缺憾”。如何以包容的心态和开放的制度安排，吸纳农民工“进城”，让进城的农民工在医疗、教育、户籍等方面逐步享受到“城里人”的平等待遇，这对城里人，尤其是城市管理者而言，面临实质性考验。改变农民的身份，进而削平中国本不该长期存在的社会结构的差异性，对此，城镇化毫无疑问是一个在推动社会进步的巨大工程。
    以城镇化发展的“承载力”水平，来设定未来城镇化发展的“安全阀值”，这是以科学方式来推进中国城镇化建设必须坚持的第二项基本原则。
    所谓城镇化建设的“反哺功能”，是指在城镇化建设过程中，中央政府要加大对农村经济与社会发展中的一次财政支持力度与对农民的二次财政转移的支付力度。这样，方可有效地推动农村经济的快速发展，大幅度缩小城乡居民的消费差距，使农民尽快分享到国家高速发展的红利。从政策实施的效果看，仅靠对产出效益之比甚差的农产品进行有限度的直补，无法从根本上消除城乡居民的差距，更无法解决农民最盼望解决的现实困难。
    农村是城市的养育之源。但是，由于历史的积久推延，农村的发展始终处于滞后状态；因落后的生产方式和处于产业结构末端的叠加效应，农民的收入还处在与城市居民收入在不断拉大距离的困难窘境。研究表明，2011年中国农村农民与城镇居民的消费实际差据为10457.435元，预测表明，城乡居民的消费差距还将继续扩大，如不采取措施调整，预计在2045年，城乡居民的消费实际差据将拉大到73057元。
    “缺钱少地”是目前中国农村面临的真实现状。从目前中国各个社会群体的情况来看，最需要养老保险和其他社会保险的，就是农村的农民群体。从城里寄回乡下的打工钱，成为农村“空巢老人”们期盼的救命钱。“养儿防老”的“生物规律”还在延续，它已经成为拉紧与城里打工的年轻一代农民之间的“红丝带”。老一代农民所面临的养老困境正在一步步逼近，他们现在最大的心愿，就是能跟城里人一样，就近领到养老金。如果不解决他们的养老问题，必将给未来中国的发展和稳定带来影响。
    破解农民老难题，已经成为推进城镇化建设的关键。解决农村农民的老问题，最根本的办法，是要提高中国社会保险的统筹层次。目前看，有必要对当前的公共财政体制进行重大改革：或集中财力用于社会福利体系建设，或大幅增加地方政府能够调配的资源。2011年人力社保事业发展统计公报显示，在广大农民群体中仅占小部分的农民工人参加养老保险的数仅为4140万人。
    因此，农村的农民社保、医保等各类保险问题，已经成为事关农民切身利益的头等大事。它不但映衬出“反哺功能”的重要意义，更成为事关中国经济未来可持续发展的战略性问题。
    中国幅员辽阔，城乡差别巨大，其中贫困地区差距尤其显著，有三个明显特征：一是具有边界性。省域之间产业互补性差，“老死不相往来”，导致省域边界出现大量贫困地区。以北京为例，在北京周边与河北接壤的100多公里的周边半径范围，就形成了一个“环首都贫困带”。二是具有地理性。在数省交界的山区地带，形成包括六盘山区、秦巴山区等11个区域的连片特困地区。三是兼具地理与文化性。例如，一些地处偏僻地区的少数民族聚集区，外出打工应该是脱贫的有效方式之一，但因为许多少数民族聚居区域，他们不擅讲汉语，这种脱贫方式就没办法应用。
    这说明，中国要消除“二元结构”社会，实现城乡一体化的发展目标，还要走相当长的路。“孵化功能”、“消纳功能”、“反哺功能”成为消除中国社会现有“二元结构”的三大基本功能。这三大功能的发挥，可以有效缩减目前的城乡差异，缓解中国广大农村挤压已久的矛盾，是现阶段解决“二元结构”差异化的积极手段。
    建立“新型土地”制度
    建立“新型土地”制度，这是中国城镇化建设最为艰巨的历史重任。土地问题，历来是中国经济与社会发展所聚焦的最为敏感问题。中国城镇化建设过程所环绕的主题，实质就是土地的制度设计问题。任何想绕过此问题或试图肢解开此问题，以求破解城镇化的努力都将是徒劳的。
    中国经济发展到今天，客观上已经受到传统发展路径制约：从模式看，出口后劲乏力，投资产生了严重的经济低效率与脆弱性的问题，内需在短时间内无法起到拉动全局的作用；从周期看，面临新的高折旧提取周期，前期的基础性建设项目又要进入追加投资期，这对企业效益与宏观效益的增收，都将同步产生严重影响；从矛盾看，解决就业是当前也是今后长期的主要任务，解决方法只有一个，继续保持高速发展，离开高速度发展，诸多矛盾都将聚集，很难寻求解决机会。
    从规律看，要实现经济可持续高速发展，办法只有两个：一是依靠适度通胀；二是依靠资产增值。中国4万亿刺激措施的出台，从对比效益看，中国经济增长速度是美国3倍，但是它在世界500强企业名单中的份额从9.3%降到了6.6%，快速增长速度并没有得到回报，自2009年年底以来，中国企业的总市值下跌了9%，而美国表现最好的股票上涨了31%。这说明中国实际上已经透支了第一个方法。选择速度是中国经济发展的无奈之举，但是即便如此，目前也只能被迫放弃前者，去选择“资产增值”方法来继续推动经济的高速增长。
    可以预见，在被动性实施“资产增值”方法来保持经济高速增长的同时，“土地资源”的经济效益将会迭创新高，其绝对值将远高于其他产业GDP的平均值。由此将进一步调整人们追逐“土地资源”的偏好，这无疑将会推动土地资源大步走向“过度集中”。
    站在明天回看今天，可以发现：这种聚集风险的“过度集中”，“恰好”是今天的制度设计者们正在积极铺设，甚至动用舆论工具在刻意提倡的——“土地配置市场化”与“土地流转规模化”已经成为下轮改革的主题。
    不可否认，促进“土地配置市场化”与“土地流转规模化”，是中国实现农业现代化、城镇化发展乃至搞活农村经济等诸多宏伟目标的基础性条件。但是盘活土地资源必然触及“土地确权”问题，也就是说，土地制度的调整，将必然导致中国未来农村出现向三个不同方向演变的结果：
    一是现农民通过“维系性命的土地要素”来交换并得到在未来城镇生活的所需，即赢得“滋补未来新生活的全过程”，农民以“土地换身份”，实现了与城市人的“同富贵”，政府通过“资源换空间”，实现了城镇化的良性发展；
    二是现农民通过“土地要素”的交换，以失去“地权”为条件，换得农民就地“上楼”，农民仅获得小康生活的“标签”，而交换的另一方则赢取含有“地权”的“土地要素”，成为因整合土地而成巨富的利益集团。之后，农民将无奈的再次“沦为”利益集团所雇佣的具有现代意义的“雇农”；
    三是现农民在“土地要素”的交易方式、定价原则、交换结果皆为被动的情形之下，被动将自己的“命根子”交给利益方，换得名义上的城镇身份，但最终落得房屋买不起、工作无着落的“城镇游民”。
    实际上，理论工作者们早已将后面两种农民的身份转换定位为：是实现城镇化过程中不幸落入的“中等陷阱”。但是，当我们有足够的时间和充足的理由，站在历史的远郊来聚焦到今天的镜头，我们不得不深感疑惑：为什么从理论准备到制度设计，不去做争取第一种结果的努力呢？没错，改革允许出现差错，摸着石头过河也允许支付成本。但是，在将土地资源的转换利益究竟让位于贫困一方，还是利益一方的核心性原则上，秤砣终究是要做出选择的。
    放眼望去，在土地资源日益紧张的今天，利益集团攫取出的高尔夫球场、开发区，比比皆是；在地权紧张的时下，地方土地财政膨胀出的鬼城、小产权，无处不在。土地资源的价值，在中国只有通过管理者手中控制，才能由“指标”、“价格”、“规模”、“土地性质转换”等不同层级的权限，实现价值的增值。
    土地制度如何设计，是将土地从农民手中“赎买”后再全面实施土地资源的市场化（私有化）配置；还是有条件的将集体土地的“使用权”全面国有化；再是在国有体系下继续实施土地“使用权”的“市场化配置”；管理权的选择方式，是向在现有地权拥有方倾斜，还是向索取地权的利益放倾斜，亦或是增加自己的“权利地租效益”。
    土地问题是聚集中国所有问题的核心，由它衍生出的地租，就目前农民个体而言，其全部意义包含农民生存的全部成本：房屋、生活费用、工作。在这轮事关土地制度的改革的设计中，任何先抛开对农民手中土地进行确权，而图其利的做法，都将产生事与愿违的结局。
    今天看，土地制度的设计与管理权的选择方式，无论行将做出何种选择，都将深深刺痛各方的利益。与其说改革是发展的巨大红利，还不如说，此次城镇化建设将是各利益方攫取中国国家公共红利的最后一次晚宴！
    实施“社会改造”工程
    实施“社会改造”工程，
    这将是贯穿中国城镇化建设始终，推进中国社会进步的浩瀚改造工程。也许有人追问：城镇化建设是硬件工程，原本就与文化不搭界，而且至今聚焦城镇化议题者，皆远离文化主题，今天何故将两者强牵于一起？要知道，物质文明的发达与落后间存在的巨大差异，这已构成中国地域文化的又一独特特征。要想改变这一落后的社会现状，必须在推动中国物质文明建设的同时，加快实施社会结构的改造工程。
    “文化革命”的喧嚣声早已远离中国，当今天的人们抛开政治的思维惯式，尝试着用冷静客观的方式去舔舐它时，腾然间却发现了历史新意。对于经受当年“文革”洗礼的“知青们”，即便是今天去让他们自己评价那段刻骨铭心的阅历，也往往多冠之以“磨难”、“坎坷”等之类加以形容，很少有人将“功绩”佩戴在他们胸前。然而今天，历史将不得不重新审视他们，看待他们此生曾经付出的、并且已经为历史所镌刻的伟大的功绩——那就是他们曾经自觉地、毫无怨言地推动了上世纪中国广大农村的落后社会结构的升级。
    在那场倡导于上世纪50年代、全面推开于60年代、轰轰烈烈历时25年的“上山下乡”运动中，总数超过2000万人的知识青年，参加了那场震惊世界的、也是亘古未有的、推动历史进步的社会改造的巨大实践活动。他们到农村去，带着消灭“三大差别”的政治理想，却真正实践了“改造社会”的诺言。
    从鲁迅笔下剪去辫子的“阿Q”、到巴金笔下投河的“鸣凤”、再到李准笔下的“李双双”，各位主人公沿着辛亥革命、“五四”运动、土地革命的脉络，展示农村社会结构的演进。但是客观讲，所有来自推动农村变化的实践，均未有“文化革命”时期广大“知青们”所带动的社会变革更猛烈、更具有进步意义。中国新一代领导集体中的习近平、李克强，都曾经亲历这场深入社会底层的实践运动，更深知社会改造工程的意义与艰巨性。
    当历史走进二十一世纪的中国农村，今天所能看到的，仍然是探露着凹陷与差距的社会现状。农村因文化建设乏力，导致价值引力丧失；因教育培训存在盲区，出现社会恶旧之习倒流；因社会管理效率低下，致使社会基层结构稳定性差。改进“三大不足”，已经就成为中国城镇化建设的所必须担负的社会改造的重任。
    这“三大不足”正在导致中国农村出现一个巨大的危险：断层和沉降。农民工，为追求“城镇化”生活，他们由最初的在外打工挣钱、返乡娶妻生子，逐步演变为“携妻带子”在城市打工求生，这其中有很大部分新生代农民工，已经明确拒绝返乡务农。目前城乡间的联系，所能够看到的是，过年期间的“携家返乡”，再过一段时间，给乡下家人“汇款”将成为一种“联系方式”。拒绝返乡和拒绝务农，已经成为中国农村正在出现的巨大危机，它犹如社会结构出现断层和沉降，已经成为“二元结构”社会长期被固化、沉积，以至于被反报复所形成的一种趋势。
    今天的城镇化，已经名符其实的带来“中国第三次社会变革”。无论你承认与否，它都将以磅礴之势，扫荡旧的沉渣，剔除落后的羁绊，推动历史的前行。对于今天的中国来讲，它好比是一个经历惯暖冬的人们，习惯与惰性无时不再提醒人们：再拖沓一步就是春天。但是，严酷现实将会以极其残酷的方式教训明天的人们：严寒才刚刚开始。
    （注：本文仅代表作者本人观点。作者介绍：管理学博士、经济学博士后，长期从事国家战略和空间规划的研究。著有《区域经济发展的龙形战略》、《资源空间论》等著作，建立《资源空间学》。）