王贤彬 聂海峰：行政区划调整与经济增长

    摘要：行政区划与区域经济发展具有内在的联系，行政区划的变动直接影响着区域经济的发展。本文利用1997年重庆从四川独立出来设立直辖市这一省级行政区划调整作为一次自然实验，采用项目评价文献中最新出现的合成控制法估计了行政区划调整对相关地区经济增长的影响。研究发现，行政区划调整对大四川地区的经济增长有一定的促进作用，主要体现在重庆地区，对新四川地区的经济增长没有影响。这种促进作用在统计上具有显著性，在时间上具有持续性。在考虑了中央的优惠政策与资金输入支持后，重庆行政区划升格的经济增长促进效应仍然存在。本文从行政分权、财政分权、地方官员政治激励与地区竞争等方面对此进行了合理解释。
    关键词：行政区划调整；经济增长；合成控制法
    *感谢语：本文的研究受到“国家自然科学基金项目（批准号：70803055）”、“中山大学2008~2009学年度川优秀青年基金博士生重要创新项目”的资助。感谢中山大学徐现祥教授的评论。当然，文中错误由作者承担。
    一、引言
    行政区划是国家根据政权建设、经济建设和行政管理的需要，遵循有关法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、文化、风俗等客观因素，按照一定的原则，将一个国家的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域，并在各级行政区域设置对应的地方国家机关，实施行政管理（刘君德等，1999）。在本质上体现为国家权力在特定地域空间基础上，以国家的政治组织结构的方式来进行地域分割或要素配置。行政区划作为国家政权建设和行政管理的重要手段，是关系国家长治久安和繁荣富强的大政（李学举，2003）。
    行政区划具有巩固基层政权、促进经济发展和加强民族团结3个方面的功能。纵观行政区划的发展历史，可以看出，行政区划的最初起因主要是国家统治的需要，是从政治方面考虑的，经济的因素只占极少的分量。但是随着生产力的发展，行政区划的划分越来越多地考虑经济发展的要求（张德江，1991）。我国作为单一的中央集权制国家，行政区划的经济功能比较突出。行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性及行政中心的设置等，影响着区域自然资源的开发、生产要素的空间流动与配置、经济活动的空间组织，从而对区域经济发展产生多方面的影响。
    因此，行政区划与区域经济发展具有内在的联系，行政区划的合理与否直接影响着区域经济的发展。行政区划变动，不仅涉及到地方市场范围调整，也影响地方政府行政和财政管理权限的调整和变动。近年来，行政区划调整在地级市层面频繁进行，譬如厦门市调整市内行政区划、天津市调整滨海新区行政区划，这些行政区划调整很大程度上出于经济发展的需要。在省级层面，我国改革开放后也出现过大的行政区划调整，除香港和澳门回归之外，1988年新增设了海南省，最近一次就是1997年设立重庆直辖市，其中的经济发展因素也是显而易见。
    既然行政区划调整带会影响经济发展因素，那么行政区划调整究竟对区域经济发展产生了怎样的影响就是一个重要的理论和实证问题。尽管如此，国内经济学者对此的研究不多，较具代表性的研究是史宇鹏、周黎安（2007）以计划单列市为样本，研究了地区放权与经济效率的关系。相对而言地理学者和行政学者对此进行了更多的研究和探讨（渠涛等，2009；陈钊，2006），但学科方法论的差异，使得大部分研究都缺乏深入严谨的实证研究。同时，大部分相关研究集中在城市（地级市）层面，而对省级行政区划调整的研究较为缺乏。省级区划作为地方一级区划，与其下各级行政区划形成有机联系，是所有其他地方层级调整的基础。目前，我国省级行政区划并非已经臻于完善，国内也屡有调整省级行政区划的呼声，但由于省级行政区划调整的重要性和复杂性，使得省级行政区划调整并不多见。因此，严谨地实证分析省级行政区划调整的经济影响，显得更加重要和必要。
    改革开放后我国大陆地区第一次省级行政区划调整为1988年，海南建省并设立经济特区。最近的一次省级行政区划调整发生在1997年，重庆成为我国的第四个直辖市。海南建省设立特区之时是在改革开放初期，我国的经济和财政体制处于探索和改革阶段，宏观经济波动频繁剧烈；重庆直辖之时我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，宏观经济发展也更加成熟平稳。海南建省的同时还设立了经济特区，因此除了行政区划调整之外还涉及了明确的“经济特区”因素；重庆直辖，升级为省级行政区之时，并未被明确赋予其他“特区”因素。因此，为了更加有效地考察行政区划调整对地区经济增长的影响，我们拟选择重庆直辖这一事件作为我们研究的案例样本。
    重庆直辖的最初设想源于邓小平同志的一段话。他在1985年初就曾提出：“四川太大，不便管理，可考虑划为两个部分，一个以成都为中心，一个以重庆为中心”。但是，由于一些方面的条件尚不成熟，在此后12年的时间里，重庆直辖的方案始终停留在论证阶段。到了1997年，出于三峡库区百万移民、中西部发展战略和长江经济带开发开放战略的三大需要，中央作出了建立重庆直辖市的决策。
    1997年2月27日，李鹏总理代表国务院向全国人民代表大会提出了《关于提请审议设立重庆直辖市的议案》，议案指出：“为了充分发挥重庆市作为特大经济中心城市的作用，进一步推动川东地区以至西南地区和长江上游地区的经济和社会发展，并且有利于三峡工程建设和库区移民的统一规划、安排、管理，同时解决四川省由于人口过多和所辖行政区域过大、不便管理的问题”，决定设立重庆直辖市。1997年3月14日，第八届全国人民代表大会第五次会议审议了国务院关于提请审议设立重庆直辖市的议案，决定批准设立重庆直辖市。这个决定使得重庆成为中国继北京、天津、上海之后的第四个直辖市，也使得大四川一分为二，成为今天的四川省和重庆市②。从官方文件描述可以看出，这次行政区划调整带有很强的经济发展因素。那么自然而然的一个问题就是，这次行政区划调整对相关地区的经济增长产生了怎样的影响？
    由于大四川行政区划调整具有外生性，我们可以将大四川行政区划调整以及由此带来的相关经济活动看作是对大四川地区经济增长的一次实验。
    本文采用项目评价（Program Evaluation）文献中最新出现的合成控制法（Synthetic Control Methods ）估计了大四川行政区划调整对大四川地区经济增长的影响。我们的研究表明，行政区划调整对大四川地区的经济增长有一定的促进作用，这一促进作用主要体现在重庆地区，而对新四川地区的经济增长没有影响。这种促进作用在统计上具有显著性，在时间上具有持续性。在考虑了中央的优惠政策与资金输入支持后，重庆行政区划升格的经济增长促进效应仍然存在。本文从行政分权、财政分权、地方官员政治激励与地区竞争等方面对此进行了合理解释。
    本文的研究与以下一系列经济学文献紧密相关。首先，行政区划变动涉及到地区行政和财政权力的变化，分权一直被认为是地区增长的动力之一（Qian andRoland，1998；Qian and Weingast ，1997），但是分权也会产生一系列的问题（沈立人、戴园晨，1990；吴敬琏，2003）。史宇鹏、周黎安（2007）利用“计划单列”的制度变革，分析了经济管理权限变动对城市经济的影响。行政区划调整必然改变相关地方政府的权力范围以及地方政府间竞争格局，从而影响经济增长。其次，许多学者强调了地方官员激励对地区经济增长的影响（周黎安，2004；张军，2005；周黎安，2007；徐现祥等，2007），行政区划调整也会改变相关地方官员的所面临的激励和约束，从而影响到地区经济增长。再次，行政区划调整与市场范围大小有密切联系，正如国际贸易理论和新经济地理学所强调的，市场可得范围（market access ）对于一个地区的经济增长具有举足轻重的作用。最近，Redding 和Sturm（2008）以东西德分裂和重新合并为样本为我们提供了一个精彩的案例研究。最后，行政区划的数量和面积是一个重要的政治和经济问题，是政治经济学的一个研究分支。Alesina 和Spolaore（1997）、Alesina 等（2000）从理论和实证两个方面考察了国家数量和面积的决定。他们认为，国家面积的大小具有正负两个方面的作用，国家面积较大使得国家内部市场范围较大，从而更加有利于国家经济增长，但国家面积较大可能带来不同群族之间的观念冲突和公共品需求的差异。国家需要在这两个方面取得均衡，随着国际经济一体化程度的加深，第一个经济因素的影响会逐渐减弱，世界上国家的数目会趋向于不断增加。Bolton和Roland（1997）从新政治经济学的角度探讨了国家分裂和统一的决定因素：当地区之间收入分配存在差异和从统一中获得的效率提升很小时分裂会发生；当经济生产要素在地区之间完全流动时分裂不会发生。
    本文其他部分组织如下，第二节是研究方法的介绍，第三节是主要结果和稳健性检验，第四节是对所得结果的分析和解释，最后是结论性评述。
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    五、结论性评述
    近年来，行政区划调整在地级市层面频繁进行，关于在省级层面调整行政区划的思路也屡有理论探讨，省级层面也出现了少量行政区划调整。行政区划调整会影响许多经济发展的因素和格局，因而行政区划调整究竟对区域经济发展产生怎样的影响是一个重要的理论和实证问题。利用重庆直辖的案例，我们第一次实证分析了省级层面行政区划调整对地区经济增长的影响。
    本文将大四川行政区划调整以及由此带来的相关经济活动看作是对相关地区经济增长的一次实验，首次采用项目评价（Program Evaluation）文献中最新出现的合成控制法（Synthetic Control Methods ）估计了大四川行政区划调整对相关地区经济增长的影响。研究表明，行政区划调整对大四川地区的经济增长有一定的促进作用，这一促进作用主要体现在重庆地区，而对新四川地区的经济增长没有影响。这种促进作用在统计上具有显著性，在时间上具有持续性。在考虑了中央的优惠政策与资金输入支持后，重庆行政区划升格的经济增长促进效应仍然存在。本文从行政分权、财政分权、地方官员政治激励与地区竞争等方面对此进行了合理解释。
    上述发现为我们带来一系列的启示：省级行政区划调整，既有收益也有成本。将一个省区一分为二，需要协调两个新省区之间的经济利益，平衡两地的经济实力，甚至要考虑到对其他地区的外部影响。行政区划调整需要与行政、财政体制改革以及干部人事体制改革有机结合起来。我国的地方经济增长竞争往往带来重复建设和市场分割等问题，设立新的省级行政单位需要重视这方面的问题。设立新的省级行政单位，中央也需要给予其一系列的扶持政策和试验机会，中央和地方都应该着眼于长远和大局，合理赋予和运用这些政策和机会。这些启示，也部分阐析了为何过去20年间只有重庆成为新的省级行政单位。总之，行政区划调整的经济影响是复杂的，应该深入论证和慎重执行。
    （作者单位：中山大学岭南学院）
    
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