赵俊臣 吴於松：贸易自由化对边疆民族自治县的影响值得重视

    世界自然基金会（WWF）、世界银行（WB）组织的“贸易自由化、乡村贫困与环境”项目，于2004年启动，为期三年，选择在中国、越南、印度、墨西哥、智利、马达加斯加和南非七个国家同时开展案例调研。项目旨在揭示全球经济一体化对各国各地区贫困地域的作用及其响应，改善贸易自由化对环境保护和脱贫的促进作用并减少负面影响。通过案例研究，评价与贸易自由化相关的乡村贫困和环境的变化，明确紧迫性的、关键性的主要变化，提出能在当地、国家、全球层面上应用并能改善世界自然基金会和世界银行工作等的切实可行的建议。
    中国案例调研点选择在云南省红河州屏边苗族自治县，由云南大学国际河流中心承担。2007年5月，世界自然基金会昆明办公室组织对云南大学提交的课题成果进行了评审。来自中共中央政策研究室的局长、国务院研究室农村司的司长、中国社科院农发所的教授，以及云南省的专家出席会议，就研究成果提出了诚恳的意见。此后，云南省社科院发展研究院进行了补充研究。现将研究的主要发现，报告如下：
    屏边苗族自治县地处云南省南部，红河州东南部，滇越铁路、昆河公路穿境而过，是通往东南亚各国的陆上交通要道。全县国土面积1906平方公里，居住着苗、汉、彝、壮、瑶等民族，2006年末总人口14．91万人，其中苗族人口占全县人口的41．36%，农业人口占88%，以苗族为主的少数民族人口占63%，是一个典型的集“民族、边疆、山区、贫穷”于一体的自治县。县内大围山国家级自然保护区被称为“动植物基因库”，蕴藏着3000千瓦的水电资源和一些可开采的矿物资源，境内的森林、温泉、火山口和岩洞可开发为生态旅游地。
    一、在贸易自由化即市场开放政策的大环境下，屏边县国民经济获得了超常规的发展，为环境保护和扶贫提供了经济基础。
    位于祖国西南边陲的屏边县与其它地区的县域，同步步入改革开放以来，经济、社会发展明显加快，其中一个重要原因是得益于贸易自由化即市场开放的政策。先从开放农村集贸市场，开放蔬菜等市场、生猪市场，到放开粮食流通贸易市场，到参与边贸市场交易，乃至参与大贸交易，以统购统销为特征的计划经济体制，顺利地转向了市场经济体制，农民根据市场价格和供求信息来安排家庭经营，极大地调动了种植比较优势作物的积极性。屏边县政府顺应形势，制订了“农业显特色、工业上规模、旅游抓开发”的发展思路，加快培植生物药业（大黄藤10万亩、红豆杉10万亩、金红莲和铁皮石斛）、电矿、旅游、畜牧、经济林果（经济林10万亩、林下草果10万亩、八角10万亩、肉桂5万亩）五大产业，培育新的经济增长点，结构调整加快。在农作物面积没有大的增加的情况下，产量和产值大幅度提升，经济效益增加，经济实力增强。
    一是粮食作物播种面积在逐年减少的同时，产量增加，实现了自给有余。由1981年到2003年，水稻从57278亩增加为82725亩，增加25447亩，增长44．73%；小麦从4530亩增加为20370亩，增加15840亩，增长349．67％；玉米从144054亩减少为98340亩，减少45714亩，减少31．73%。上述三种主要粮食作物播种面积净减少4424亩，但是产量却由1981年的33590吨增加到2003年的50035吨，增加6445吨，增长48．96%。2006年，粮食总产量59700吨，分别比1981年、2003年增长77．74%、19．32%；人均占有粮食402公斤，实现了粮食自给。
    二是经济作物种植面积大幅增加，收入大幅度增加。从1990年到2003年，茶叶从15993亩增加为19302亩，增加3309亩，增长20．69%；香蕉从1467亩增加为3684亩，增加2217亩，增长151．13%；菠萝从422亩增加为3312亩，增加2890亩，增长684．83%。上述三种主要经济作物播种面积净增加6420亩，收入从1990年的194．82万元，增加到2003年的1031。73万元，增长429．58%。2006年,水果种植5．1完亩，产量2．5万吨。
    三是居民收入大幅度增加，贫困得到缓解。1978年改革开放前，屏边全县农民全部处于不得温饱的贫困状态，即人均有粮不足？斤、农民人均纯收入？元以下。自1980年代中期大规模扶贫以来，贫困逐步缓解，到1993年已解决了29%的居民的温饱问题；到2004年，解决温饱问题的贫困人口已达到68%。2006年，全县农民人均纯收入1332元，贫困人口下降到6．69万人，贫困发生率下降为44．87％；新解决12741人和4352头大牲畜的饮水问题。位于保护区内的凹噶村，全村204户，80年代主要种植玉米、茶叶等作物，最近几年在保护区外种植八角和草果，全村的经济状况有了明显改善，每户年收入在2-3万元。
    四是建设投入增加，基础设施显著改善。全县7乡1镇34个行政村218个自然村通了汽车，自然村通达率达61.8%%；县城和一部分乡安装了程控电话。建成水电站25座，总装机容量达水电总装机容量139320千瓦,年发电量64788万千瓦时。
    五是工业从无到有，逐年发展。经过几十年的发展，县内已建成初具规模的以冶金、化工为主的地方工业。其中黄磷年生产规模10500吨，硅铁年生产规模7400吨，精锑年生产规模800吨，目前年产10000吨的硅铁厂正在筹建中。这些企业解决了相当一部分当地财政和就业问题。2006年，全县工业总产值48010万元，利润7500万元。
    六是以自然保护区保护为代表的环境保护取得实效。2001年6月，国务院正式批准建立“云南大围山国家级自然保护区”，保护区总面积46578hm2，地跨河口、屏边、个旧和蒙自四个县。保护区内野生动植物资源极其丰富，森林生态系统保存较完好，为全国、世界的环境保护作出了贡献。
    七是参加国际经济合作有了好的开端。由亚洲发展银行（ADB）发起、中国与老挝、缅甸、泰国、柬埔寨以及越南参加的大湄公河次区域经济合作项目，启动以来先后实施了100个合作项目，包括公路、铁路以及其它基础设施更新，资金达10亿美元。中国东盟自由贸易区的建立与发展，东盟＋中国＋日本＋韩国（10+3）的合作，使屏边县受益匪浅，途径屏边县内的昆（明）越（南）高速公路、铁路正在修建，零关税使县内木薯和青菜等产品大量销往越南。总的看，县内国际贸易量还不大。
    二、与贸易自由化相联系，吸引了不少的国际组织来县里从事环境保护和扶贫等活动。
    贸易自由化即市场开放政策的另一个重要成果，是使象屏边县这样地处偏远的贫困县的环境与贫困问题，受到国际社会的多边机构以及非政府组织的关注。世界银行在1998年为屏边提供了101万美元的贷款，实施“贫困地区林业发展”项目。1998年，全球环境基金（GEF）以及福特基金会共同资助了“屏边县大围山国家级自然保护区社区及自然保护区管理研究项目”。云南省社会科学院的社区发展研究中心也进行了一个由联合国开发计划署（UNDP）资助的包含屏边县在内的题为“改进政策以及加强社区参与环境管理——云南的一个案例”的研究。这些项目对屏边县的扶贫开发及环境的可持续发展，做出了不同的贡献。
    国内社会各界对屏边县的环境与扶贫，也给予了很大的扶持。香港商人投资种植了用于提炼药物的10万亩的红豆杉，他们从农户处租地，使一部分农业人员转为非农劳动力。1990年代，上海徐汇区与屏边县建立了“对口帮扶”关系，近十年来为屏边县提供1951.87万元的资助和63个帮扶项目，特别是在初级教育、农村医疗健康等方面帮助更大。屏边县生态旅游发展规划得到了中信集团瑞安思达旅游开发有限公司的高度赞同和认可，并承诺协议引资对屏边县人字桥景区和大围山景区进行打包开发。金玺矿业有限公司、建水铅锌矿业有限公司等来县内开发矿产资源。四川、贵州等地的个体老板，常年在屏边县收购当地的西瓜、菠萝、甘蔗等热带水果，运送到外地销售，既带动了当地农民种植、增加收入，又丰富了国内市场供应。
    三、贸易自由化刺激了农户扩大价值高的农作物种植面积和化肥、农药的施用，在一定程度上影响着环境。
    屏边县自1980年代土地实行家庭承包经营和农产品贸易自由化政策以来，逐年增长的农民人口为了生存，在没有非农就业岗位和机会的情况下，所采用的方法都值得反思：
    一是向林地“要粮”，一些原始林和次生林被转化成了非林地。全县耕地面积，1990年为397528.7亩，2004年快速增加到628126.3亩，增长58%。林地减少，农田增加，导致原有的小区域气候劣变，县内24％的农户遭受过不同程度的季节性缺水。例如，过去县城居民每年可以饮用大围山原始森林的水源水8个月，现在大围山的水量减少了，每年只能饮用6个月。
    二是增施化肥和农药，导致土壤板结、水质下降。国家推广应用的测土配方施肥和有机农药，尚需要尽快普及到该县。
    三是农户的种植业调整与保护产生的矛盾增加。县内中海拔地区的荒地和灌木地被用于种植亚热带水果香蕉和菠萝，更高海拔的地方种植八角和竹子等经济林。发展最快的是草果。草果是一种食用香料作物，市场需求量很大，但是生长需要大树遮蔽阳光，而自然保护区就是最佳的种植区。在保护区里种植，显然不利于保护区保护。位于县城与保护区之间的玉屏镇阿季伍村，村民有比较久的种植草果的历史，早在改革开放前就有少量种植，只是那时数量少，经济效益低，对保护区并没有多大影响。在20世纪80年代前期，屏边县扶贫办给予农民小额资助，鼓励他们种植草果，大约45000亩的草果在大围山原始林中种植，破坏了原生森林植被。到1995年，草果种植减少了当地饮用水供应，破坏了生物多样性。最近的研究显示，物种从130种下降至草果种植后的50种。后来，政府禁止在保护区内种植草果，并要求把种好的铲除。主种区之一的玉屏镇阿季伍村，村民对禁种想不通，不断到县政府上访，直至政策执行有所松动、调整。目前，村里草果总面积为2000多亩，其中保护区内占1/3左右。
    四、如何适应农产品贸易国际化的挑战，是摆在各级干部和广大农民面前的一个待解的课题。
    中国于2001年加入世界贸易组织后，不少地方农民至今还没有按照国际标准进行生产，更不会按照国际惯例进行经营。这一问题在屏边县就更为突出：
    一是农产品质量有待提高。屏边县的绝大多数农产品，尚没有建立与国际接轨的、严格的质量标准体系、检测体系和管理体系，许多农民乃至于农村干部对于农产品的质量，对于国内外市场的质量需求，都是说不清楚，更不用说提高质量了。例如，该县乃至于云南省绝大多数地方出产的香蕉，皮上都有病变的黑斑，在国际市场上并不受欢迎，但是当地人称其为“芝麻蕉”、愚昧无知地认为“好吃”。
    二是农产品价格已经没有了上涨空间。改革开放以来，屏边县在国家粮食流通体制改革的政策作用下，粮食价格变化较大。1979年国家提高粮食的统购价格，稻谷每百市斤由原来的9.5元提高为11.55元，销价不变。1985年改收购价为比例收购价（即60%为国家价格，40%为合同订购价格）。稻谷每百市斤由原来的11.55元提高到16.11元，提高幅度为40%。油料平均提高30%，包谷提高35%，黄豆提高50%。近几年来，县内稻谷等农副产品价格又有上升。从目前我国主要农产品价格与国际市场价格的差异来看，除大米外，小麦、大豆、玉米、油菜籽等粮食作物的国内批发市场价格均高于国际市场价格，已经不具有竞争优势，属主要进口农产品。而畜产品、蔬菜和水果则具有很大的竞争优势，是我国主要的出口农产品。根据李嘉图的比较优势理论，贸易能使贸易双方均获利。我国入世之后，贸易壁垒已被打破，大量廉价的外国小麦、棉花、大豆、油菜籽等农产品将会涌入我国市场，从而促使这些产品价格的降低。占我国人口 2/3的农村居民，其收入大部分来源于销售自种的农作物。当大量价廉物美的外国农产品进入中国市场之后，他们本来已很低的收入水平将会更加降低。
    三是分散的小农户没有市场谈判能力。与云南省乃至于全国的绝大多数地方的农民一样，屏边县的农民至今尚没有建立属于自己的、维护自己权益的组织。在贸易自由化的市场经济环境中，面对销售市场的变化，面对势力强大的跨国公司、外国政府的贸易壁垒，已经出现了许多的不利于农户权益的案例。
    虽然中央决策层早已出台农民专业经济组织的政策，全国人大也立了法，但是至今并无大进展。不但没有全国性的农民组织，就是一个县、一个产量大的农产品，也没有以维护生产者权益的组织。
    五、屏边大围山国家自然保护区与当地农民的矛盾，在全国具有普遍性，到了该解决的时候了。
    2001年6月16日国务院正式批准建立“云南大围山国家级自然保护区”，保护区总面积46578hm2，地跨河口、屏边、个旧和蒙自四个县。区内野生动植物资源极其丰富，森林生态系统保存较完好。主要保护对象有：热带山地常绿阔叶林的自然景观及生物气候垂直带景观；生物多样性及其生态环境，包括现存的热带雨林和亚热带常绿阔叶林生态系统；以望天树、东京龙脑香、毛坡垒，佰乐树、马尾树和显脉金花茶等为代表的珍稀濒危植物种类和以蜂猴、黑冠长臂猿、灰叶猴、云豹、孔雀雉等为代表的珍稀濒危动物；有很高科学研究价值的古老植物种类，如：桫椤、苏铁、福建柏、长叶竹柏、鸡毛松、长蕊木兰、云南拟单性木兰等。
    屏边大围山国家自然保护区与当地农民的矛盾，还表现在保护区建立时无偿征占村民林地的问题，这在全国具有普遍性，到了该解决的时候了。据有关部门调查，在全国1699个林业部门建立与管理的总面积1．2亿公顷的陆地自然保护区中，原为村民集体林的占70%。在没被划入保护区时，村民可以合理采伐木材，捡拾野生菌，割猪草等，收入虽然不高，但也可勉强维持。而被划入保护区后，保护区官员按照“一草一木都不准动”来执法，从而和村民处于严重对立状态。
    （一）设立自然保护区时基本上没有周边村民意见。自然保护区的界定多数情况是由有关工程技术人员在地图上圈划，有时也进行实地考察，但主要是听取县、乡、村干部的意见，很少做深入的调查研究和征询周边村民意见，不仅不能反映村民意见，不少的保护区还把村民的集体林、自留山、责任山、甚至耕地划入保护区。
    （二）自然保护区基本上没有与村民办理土地林地征用手续。自然保护区在组建过程中，基本上没有与村民办理土地、林地征用手续。在他们看来，政府建立自然保护区，是为了全体人民的利益，村民应该“牺牲小家为大家”。
    （三）自然保护区基本上没有给占用村民土地林地以任何补偿。中华人民共和国农村土地承包法（2002年8月29日）第十六条第二款规定：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。但是，在政府特别是自然保护区看来，建立自然保护区是为了全体人民的利益，村民应该“牺牲小家为大家”，不应该再要经济补偿。因此，自然保护区基本上没有给占用村民土地林地以任何补偿。
    （四）设立自然保护区后，当地村民无法利用自然保护区内资源。不能随便动用保护区内的一草一木的规定，影响了村民的生产和活动。村民们祖祖辈辈以来，便在当地森林中收集牲畜饲料、捡拾野生菌、采集中草药材、砍伐薪材等。设立自然保护区后，当地村民无法利用自然保护区内资源。侵犯了当地村民的利益，村民对这种侵犯自己利益的保护区，普遍产生了一种抵触情绪和逆反心理。
    （五）现行的把村民当成防范对象的保护理念，是引发冲突的根本原因。现行的、传统意义上自然保护区管理，是以官方（政府林业局、保护区）为单一的主导和主体，为此设立了庞大的林业局、保护局等机构，配备了大量的人员与警车、警棍、枪支弹药等设备。林业和保护部门主观上把村民作为破坏社区资源的主体，甚至将村民视为破坏森林资源的洪水猛兽，对违规者进行骂、打、罚。因而，管理效果十分低下，许多地方经常发生政府部门官员与当地社区村民之间的矛盾、冲突。
    纵上所述，现行这种以侵占、牺牲村民利益的自然保护区建立理念和行为，是导致村民贫困的重要原因。在《物权法》已经通过实施、“以人为本”、建立和谐社会的新环境下，妥善解决自然保护区占用社区农民林地等资源问题，既是完全必要的，也具备了成熟条件。
    六、退耕还林还草政策有待继续坚持与完善
    1999年国家实施退耕还林还草政策，屏边县在2001年开始实施，退耕总面积为4200公顷，到场006年兑现政策补助1274万元。由于粮食和现金的补偿政策执行较好，参与项目实施的农户很满意。但是，由于受指标限制，县内尚有一些25度以上坡耕地不能退耕。从宏观方面看，云南省国土面积中，25度以上需要退耕还林还草的有1200万多亩，而1999年上报国务院需要退耕还林还草的仅900万多亩，其中缺口300万多亩；再加上每年国家林业局安排的计划又是一个远远满足不了群众实际需要的定数。也就是说，国家下达的退耕还林还草的面积，远远满足不了云南省各地的实际需求。从实际出发是我们党和政府的一贯原则。如果实事求是的分析，一方面，从现实的情况看，位于大江大河上游的云南省各地，水土流失非常严重，早已直接危及下游，特别是象屏边这样的国际河流上游地区，更需要退耕；另一方面，中央政府己于1998、1999年向全世界宣示和承诺，通过天然林保护和退耕还林还草等，把中国的江河湖海治理好，如果云南省内需要退耕还林还草的相当一部分都没有退，岂不是使中央的承诺和宣示变成了空话？！再一方面，当地农民已从近几年退耕还林还草政策的实施中，尝到了甜头，退耕还林还草积极性很高，我们应该尊重、保护与引导这种积极性，而不能置之不理。
    调查中还发现，本来国家退耕政策包括了还林和还草两大方面，而且还林和还草具有同等重要的意义，但是实际执行中却忘记、忽视和排斥了还草，变成了仅仅的还林，从而使只适应还草的地方也大举还林，其结果是林造不出来，反而把土地表层因挖坑种树而被破坏，造成了违背自然规律的问题。这一问题，在沙漠化、荒漠化地区更为严重。
    七、森林生态效益补偿基金政策的执行需要作大调整
    早在1987年国家《森林法》就提出了森林生态效益补偿制度，直到2003年国家才正式实施。近3年来，国家共下达云南省重点公益林补偿基金4．45亿多元，将保山、德宏、文山、红河等10个州市60个县非“天然林保护区”的2800多万亩森林资源纳入补偿范围，由国家对森权所有者和管护单位给予每亩5元的经济补偿。
    森林生态效益补偿基金政策的初衷，是让林农养山增收，调动了林权所有者保护森林生态的积极性。但是实际执行中出现了以下情况：一是补偿标准太低。每亩5元的补偿，扣除政府有关部门的管理费，真正落实到基层的钱太少；二是大多数补偿落到了政府林业部门、自然保护区、水源林保护区的保护任务上，真正落实到林区农民集体林头上的少，因而没有真正实现林农养山增收，调动了林权所有者保护森林生态的积极性。
    就一些地方的情况看，森林生态效益补偿基金的一部分用于了以国家重点公益林为核心的管护区森林防火、林业有害生物防治、森林资源监测和档案管理等基础设施。这些支出当然是应该得到改善的，但是却与森林生态效益补偿基金的初衷是补偿林农有出入，因为这些开支应该有另外的财政支出科目，实际上确实有另外的财政支出科目，而且数量也并不少。
    八、扶贫的任务仍然很艰巨
    自1980年代大规模扶贫以来，屏边县的扶贫取得了很大成绩，但是扶贫的任务仍然很艰巨。2006年，屏边县农民人均纯收入1332元，增长6．05%；但是比红河州2210元低878元，比云南省2250．5元低918．5元，比全国3587元低2255元，仅相当于全国平均水平的37。13%。可见，屏边农民人均纯收入不但起点低，而且增长率低于全国、全省、全州的平均水平。
    目前，屏边县尚未解决温饱问题的贫困人口和低收入人口，主要居住在高海拔山区、自然保护区及其周边地区、生态脆弱区，生产生活条件很差。由于基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不强，农牧业发展后劲不足，返贫现象突出；科技教育投入不足，科技培训面小，劳动者素质偏低，实用技术推广难度大；农村产业结构单一，财力匮乏，入不敷出，农民增收困难，自我积累和自我发展能力弱，摆脱困境的难度很大。目前屏边尚有20%的村收看不到电视节目，25%的村没有通电话。医疗卫生事业发展严重滞后，设备落后，技术力量不足，服务水平差。位于高海拔地区的白云村，农户504户，人口2368人，劳动人口885人，由于交通不变，资源条件限制，主要种植乔子、玉米、稻谷等粮食作物，年人均收入在1169元，低于全县平均水平，收入高者达到4-5千元/年，而最贫困的年收入仅200-300元，全村贫困人口达40%。
    要解决这些人口的问题，必须出台特殊干预措施。专家组建议，一是将一部分农民群众划为生态保护民，协助保护区作好保护区保护；二是下决心把一部分农民群众搬迁出来，让他们到环境条件相对较好的地区，从事非农产业；三是通过技能培训，把一部分人输送到农业龙头企业做工，变成工人。
    九、县域发展遭遇到国家宏观控制投资和环境保护的双重影响
    早在1980年代，国家鼓励、扶持县域经济特别是工业的发展，但是诸如屏边县这样的边疆民族特困县当时尚不具备发展的条件，到了新世纪，虽然开放了投资领域，放宽了市场准入，形成投资主体多元化，各地区都有了一定的发展工业的条件，国家却出现了宏观控制投资规模和加强环境保护的大环境，已经不利于县域中小型工业的发展。这一点，在屏边县表现的更为突出。
    首先是小水电的开发。屏边目前已建成的电站有25余座，计划中的还有10余座。一方面，屏边小水电的发展，由于受国家宏观政策的限制，发出的电上不了网，且电价低。在这样的情况下，县人民政府结合本地实际，提出了小水电就地消耗，走电矿结合的路子。另一方面，无节制的开发导致众多河流原有生态环境被破坏，河床干涸，河道坍塌，甚至引发泥石流和滑坡等地质灾害，
    屏边小水电开发具有普遍性。在高额利润的驱动下，一些地区的小水电开发商开始盲目的开发建设，对地区水电事业的良性发展构成直接威胁。近年来西南地区（云、贵、川等省区）持续兴起的中小水电开发热便是典型。云南省2003年中小水电在建规模216万千瓦，其中新开工工程装机总容量达185万千瓦，创下了这个省历史之最。这些小水电站基本都是引水式发电，水被大量引走后，地表水已基本断流，河床大面积干涸，部分河段相连的山体已开始滑坡。由于缺乏有效的行政协商机制，上下游左右岸和地区间利益关系难协调，引起众多的水事纠纷。
    矿业的开发，面临着国家宏观调控、“小企业”被关闭的难题。经过几十年的发展，屏边已建成初具规模的以冶金、化工为主的地方工业。其中黄磷年生产规模10500吨，硅铁年生产规模7400吨，精锑年生产规模800吨，目前年产10000吨的硅铁厂正在筹建中。虽然这些企业解决了相当一部分当地财政和就业问题，但这类高消耗企业对屏边环境的潜在压力将会随着规模的扩大而日益突出。
    参考文献
    1．何大明等：贸易自由化、乡村贫困与环境 ———云南省屏边县案例研究，打印稿
    2．郑宝华：关于民族地区自然保护区政策制定与实施的思考——以云南省屏边大围山国家级自然保护区为例，云南社会科学2006年第五期。
    3．谢超、赖庆奎：浅论屏边大围山自然保护区草果种植引发的思考，转型期云南森林资源管理，云南科技出版社2002年5月版。
    4．赖庆奎、曹广侠、范自强：屏边大围山自然保护区资源冲突管理研究，西南林学院学报2000年第四期。
    5．马跃光（中共屏边县委书记）：对屏边构建和谐社会的思考，屏边党建网2007年8月29日。
    6．红河州方志办编：红河州年鉴．屏边苗族自治县，云南大学出版社2007年9月版。