陆铭 陈钊：论中国区域经济发展的两大因素和两种力量

    摘要：本文将导致中国地区间经济发展差距的根本原因归结为地理与政策两大因素，并且认为顺市场的工业集聚和逆市场的市场分割是影响区域经济发展的两种力量。
    关键词：地理、政策、工业集聚、市场分割
    这篇文章试图在众多已有的有关中国区域经济发展的研究的基础上探讨导致中国区域经济发展差距的根本因素。我们将说明，在中国区域经济发展中，有两大因素和两种力量起着根本性的作用：两大因素是地理和政策，两种力量是顺市场力量所导致的市场整合，以及逆市场力量所导致的市场分割。
    在市场化改革的过程中，地理的因素在市场力量下成为加剧区域间经济发展差距的重要因素，其直接的体现就是出现了工业集聚现象。在改革的前一阶段，政府的政策不仅没有努力去控制这种区域经济发展差距扩大的趋势，相反，还实施了一些带有地区倾向性的政策，加剧了地区间差距扩大的趋势，直到最近这些年，这种政策倾向才得到纠正。
    由于中国幅员辽阔而地区间的地理条件差异又非常之大，改革以来市场力量使得地理条件的差异成了区域经济发展差异的基本决定因素。正如我们将要指出的那样，改革以来，要素市场和商品市场都出现了整合的趋势，要素和商品的流通加剧了地区间的竞争，以及地区间分工的重新整合，具有地理优势的东部沿海地区在发展外向型的制造业方面更加具有优势，从而出现了这一地区的制造业集聚。市场的力量对于改革以前人为均等化的资源配置体制起到了纠正作用，从而导致了改革后地区间差距的扩大。正是因为看到了市场力量加大地区间差距的作用，地方政府在分权的体制下动用自己的经济和行政力量采取了一些逆市场的政策分割市场，其初衷是通过阻碍市场整合的政策来获取更多的地方利益，但其结果却是导致国内市场的分割和重复建设，不利于地区间资源配置效率的提高。就是在这样两股方向相反的力量之下，中国的区域经济发展和区域间差距得以逐步地演化。
    本文将分为四个部分：第一节总结中国区域经济发展的主要事实；第二节将讨论地理和政策两大因素是如何对中国区域经济发展产生影响的；第三节将讨论市场整合和市场分割两种力量是如何发生和发展的；第四节是结论和政策含义。
    一、中国区域经济发展：事实、问题与背景
    改革以后，中国区域经济发展呈现出很多有趣的现象，这里我们首先来看一下颇为引人注目的与中国区域经济差距有关的一些事实。
    中国区域经济差距的基本事实
    改革开放以来，中国区域经济发展的基本事实可以总结为以下几点：（1）各个省级行政区之间的收入差距在逐渐扩大，除了在1990年和1996-1998年期间有小幅度的下降以外，区域间收入的基尼（Gini）系数逐步上升，到2001年时已经达到了0.214（参见图1），城市职工平均收入和家庭人均收入的数据也显示出省之间的差距有上升趋势（Knight，Li and Zhao，2004）；（2）东部沿海地区与中、西部地区之间的收入差距在扩大，而三大经济带内部的收入差距则有“俱乐部”收敛趋势（Zhang et al.，2001；Yao and Zhang，2001）；（3）城市职工平均收入和家庭人均收入的数据表明，省内部的收入差距在上升，但省内部的收入差距在不同的省之间却有趋同趋势，这一现象在地区一级（沿海-内地）或者城市一级也存在；[①]（4）珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区由于在制造业当中所占的比重越来越大，导致这三个地区与其他地区之间的收入差距也呈现出扩大趋势（Chen，Jin and Lu ，2005）。
    
    已经有非常多的文献研究了中国区域间差距的成因，[②]从收入决定的角度来说，所有可能影响收入的因素的地区间差距都可能导致地区间收入差距。我们的一项研究利用基于回归方程的分解方法研究了一些影响收入的因素对于收入差距的贡献。在地区间收入差距的形成过程中，一个因素对于收入差距的贡献取决于两个方面，一是这个因素与收入的相关系数，二是这个因素本身的分布有多不平等。给定一个因素与收入的相关系数，这个因素本身的分布不均程度越严重，它对收入差距的贡献也越大。而给定一个因素的分布不均程度，它与收入的相关系数越大，它对收入差距的贡献也就越大。反过来说，如果一个因素的分布完全平等，或者这个因素与收入完全无关，那么，它对收入差距的贡献都为零。我们采用了Shorrocks （1999）的夏普里值过程来看收入决定过程的各个因素对收入差距的贡献。收入差距分解的结果发现（如图2所示）：（1）表示经济开放的指标（人均FDI 和贸易/GDP比率）对于地区间收入差距的贡献显著为正，并且随着时间的推移而加强；（2）资本投入（K ）是导致地区间收入差距的最为主要且日益重要的因素；（3）以非国有化为特征的经济改革对地区间收入差距有显著作用；（4）教育、地理位置、城市化和人口负担率对地区间收入差距的相对贡献在减弱（万广华、陆铭、陈钊，2005）。
    
    注：图中各变量为人均资本投入（K ）、用于代表劳动的人口负担率（Dep ）、人均受教育的年份（Edu ）、去除了行政性支出后人均的政府用于经济建设的支出（Gov ）、人均FDI （FDI ）、贸易额/GDP的比率（Trade ）、用非国有企业职工占全部职工的比率表示的改革或非国有化（Reform）、用非农业人口比率（Urb ）表示的城市化或工业化程度、表示中部和西部省份的虚拟变量合成的地区变量（Location）。
    我们知道什么？还需要知道什么？
    经过很多研究者的努力，关于中国区域经济的差距的影响因素（或者说相关因素）已经基本清楚了，除了我们在上面已经提到的各种因素以外，交通基础设施也被认为是影响地区间差距的重要因素（D émurger，2002）。在既有的研究中，有关中国地区间差异的成因，不同的文献得到的结论并没有得到实质性的差异，只是由于所用的数据和所采取的方法不同，使得文献对同样的因素对地区差距的贡献有不同的评价。在本文中，我们希望回答的问题是：
    第一，在众多得到确认的影响收入差距的因素中，什么是更为根本的因素？“更为根本”这个词在经济学里是很难得到确切的定义的，我们使用这个词是想表达这样的含义：在各种影响收入差距的因素中，有些因素实际上从某种意义上只是区域经济发展差距的表现，它们只有通过一个收入决定过程（或者说收入决定函数）决定了收入之后，才把经济发展的差距转换为收入的差距的，这类因素包括资本、教育、工业化（或城市化）进程、政府用于支持经济建设的支出等。我们更为关心的是，在这种种差异的背后，又是什么样的因素起着更为根本性的作用呢？我们试图说明的是，地理和政策是比其他因素更为根本的因素，对此，我们将在下一节中有所阐述。
    第二，导致收入差距的影响因素是在什么样的机制下作用于收入差距的？在这一点上，既有的实证研究的理论基础是比较薄弱的。有相当多的有关中国区域经济发展的实证研究仍然以检验经济增长理论中的收敛假说为目标。但是，从最近十年以来的理论进展来看，对于经济增长理论中的收敛假说的质疑越来越多。其中，新经济地理学的兴起给区域经济发展提供了非常多的理论洞见，如果引入收益递增假说，那么区域经济发展的收敛趋势可能根本就难以实现，相反，区域间的差距却可能持续存在。此外，另一个方面的理论研究告诉我们，中国区域经济的发展与地方政府行为是非常相关的，而要考察地方政府行为，则需要考察中国地方经济发展政策的形成机制，特别是财政分权的体制对地方政府行为的影响，这些都是在理论上有待拓展的领域。
    二、中国区域经济发展：地理与政策的视角
    在既有的文献中，人们已经从多种角度讨论了区域经济发展差异的原因，其中，有这样一些因素被认为是重要的：（1）东部沿海地区由于享受到了各种优惠政策（特别是一些放松管制的政策），得以更好地融入了全球经济（D émurger，et al.，2002），并且更多地获得了国际直接投资（杨开忠，1994；魏后凯，2002；武剑，2002）；（2）乡镇企业的不均衡的发展（张平，1999；万广华，1998；Rozzelle ，1994）；（3）偏向于东部的财政转移（Raiser，1998；马拴友和于红霞，2003）；（4）不同地区基础设施条件的差异（D émurger，2001）。这些因素，连同我们在上文中提到的收入决定函数中的各种因素，大多数都是区域发展差异的表现而不是原因。与此相类似的是，制度学派在讨论增长的原因时说，要素的增长是增长本身，而不是增长的原因（North and Thomas，1973）。我们认为，导致地区间发展差异的深层次原因主要就是地理和政策两大因素，而其他的因素（如资本积累、FDI 、乡镇企业的发展、基础设施条件等）在不同程度上都与地理和政策有关，甚至是由地理和政策因素决定的。
    地理与政策对区域经济的影响及相互作用
    不管是已有的理论和实证研究，还是我们自己的思考都告诉我们，地理和制度在决定增长和区域发展的过程中所起的作用同等重要，相对来说，地理的因素更为根本。因此，我们试图在这一部分里讨论地理和政策两大因素对于区域经济发展的作用机制。在现代工业社会中，工业的发展成为决定经济发展的关键因素，除了一些具有特殊条件的小型城市经济以外，一个地方的第三产业的发展也往往是以工业的发展为基础的。在中国，区域经济的发展在很大程度上取决于工业发展的水平，因此，这一节所建立的分析框架，将仅以工业集聚为例来考察地理与政策对于区域经济发展的直接和间接影响。
    上文已经说明了，资源、地理位置、气候等地理因素（或者说传统的经济地理因素）在决定区域经济发展的过程中起着根本性的作用，而其中特别重要的则是地理位置。在图3中，经济地理对于工业集聚的直接作用用箭头（1）表示。在中国，由于自然条件比较好而导致的工业集聚的例子是存在的，例如，中国的长江三角洲和珠江三角洲之所以逐步成为工业集聚的中心，其不可比拟的优势就是距离大的港口比较近，中国长江以南地区的工业集聚可能与水资源较为丰富有关，而辽宁和山西则是依靠矿产资源成为工业中心的典型例子。
    
    但是，正如我们在上文中已经指出的那样，传统的经济地理学不能解释两个重要的经济现象：第一，一些在纯自然条件方面并不一定非常有优势的地方却成为了工业集聚的中心；第二，两个在自然条件方面非常相近的地方却可能在工业集聚方面有非常不同的表现。在中国，我们也可以找到这样一些例子。例如，与周围省份（特别是福建）相比，浙江的自然条件并没有特别的优势，浙江与福建相比，并不属于资源丰富的省份，港口条件也没有特别的优势，但是，浙江的工业集聚趋势却比福建明显的多。广东和广西是另一对例子，这两个省份的纯自然条件并不大，但是在改革开放以来的二十多年里，广东已经成了非常重要的工业中心，广西却仍然是经济比较落后的省份，两者的差异显然不完全是自然条件的差异可以解释的。
    对于传统的经济地理学所难以解释的现象，
    新经济地理学给出了较为成功的解释。在新经济地理学里，一个地区的企业数量、人力资本、市场规模和交通运输条件被认为起着重要作用，而这些因素又在收益递增机制下自我强化，可能不断加剧工业集聚和地区间的经济发展差距。从这一视角来看，浙江的重要优势可能就是因为它地处长江三角洲，更加接近国内大市场，同时，它又拥有宁波和上海的港口条件（这在传统的经济地理学里也很重要），从而接近国际大市场。而浙江星罗棋布的小企业和专业化分工的工业区又在收益递增机制下不断地聚集更多的工业生产活动。相比之下，广东的经济地理优势则显然与靠近既是大市场、大港口，又是重要的外资来源地的香港有关。这些新经济地理因素对工业集聚的直接作用表示为箭头（2）。需要指出的是，新经济地理学的产生并不是否定了一些传统的经济地理因素的影响，事实上，一些地理因素的影响在新经济地理学的理论中变成了间接的影响，甚至我们可以把两个地区间的经济地理的差异也看作一种偶然因素，例如，浙江和广东所拥有的大市场本身就与它们的地理位置有关，这种纯经济地理因素可能导致初始的工业集聚，然后再通过新经济地理因素的收益递增影响而对工业集聚产生作用，对于这种作用机制，我们在图3中通过箭头（4）来表示。
    新经济地理学的产生和发展引发了经济学界对于地理在经济发展中的重要作用的空前关注，但是新经济地理学家们却相对比较忽视经济政策的作用，而政策因素的重要性在增长理论和区域经济理论的实证检验中已被证明是非常重要的（Barro and Xala-i-Martin ，1995）。当然，这并不是说经济地理学完全忽视了经济政策对于工业集聚的影响，确切地说，在新经济地理学中，由于非常强调如历史事件之类的偶然因素在收益递增机制的作用下对工业集聚的影响，经济政策的变化对某个具体的地区而言，就可以被视为导致其工业集聚的偶然事件。但是，这些影响并不是直接的，而是以经济地理或者新经济地理因素的作用为中间机制的。例如，经济的开放可能会导致工业在靠近国际市场的地区集聚，这时经济政策通过经济地理对工业集聚产生了影响，这一机制可以通过图3的箭头（5）表示。再如，教育和基础设施投资可以加强一个地方的人力资本和基础设施，政府放松对于经济的干预可以减少交易成本，这时，经济政策就通过新经济地理的因素对工业集聚产生了间接作用，在图3中用箭头（6）表示。在世界范围内，经济政策变化改变工业布局的例子并不罕见。例如，在北美自由贸易协定实施以后，墨西哥的工业就逐渐向与美国交界的地区集中，而墨西哥城周围的重要性则相对有所下降。Davis 和Weinstein （2002）的研究也发现，在日本历史上，对外开放也加快了具有地理优势的地区的成长和城市间规模的差距。在中国，经济政策的调整显然也是导致地区间工业布局变化的重要因素。例如，经济的开放导致珠江三角洲的工业集聚，其中一个重要的原因就是这里距离香港这个大港口、金融贸易中心以及大市场非常近，这时，经济开放这一经济政策就通过经济地理和新经济地理的因素对工业集聚产生了作用，也可以在一定程度上解释为什么改革以后广东和广西在工业集聚方面的表现出现了巨大的差异。
    但是，经济政策对工业集聚的作用并不一定要通过经济地理或新经济地理的中间变量来产生，这是新经济地理学的实证研究中存在的重要不足。一些经济政策对于工业集聚具有直接的影响，而且经济政策并不是可以任意调整的，一项政策一旦实施，就也有自己的自增强作用，从而表现出政策的路径依赖性。有些经济政策的调整甚至也可以被作为一种偶然因素（比如说由于地方政府的领导受到某种认识的影响），而经济发展过程中的偶然因素往往也具有收益递增的性质（Arthur，1989）。经济政策可以直接导致工业集聚的例子在中国也是存在的。例如，人们普遍观察到中国存在着较为严重的市场分割和地方保护主义，有时地方政府甚至直接投资于工业开发区的建设和工业项目。在这些政策之下，地方政府力图通过干预政策加快地区工业的发展，这些政策至少在短期内是对当地的工业发展有正面的推动作用的，但是从长期来看，保护主义的政策可能还是抵挡不过市场竞争的力量，不仅最终不利于当地企业竞争力的提高，而且可能加重地方经济的负担。不管政策的作用是积极的还是消极的，我们在图3中用箭头（3）表示政策对工业集聚的直接作用。
    有时，经济政策的制定并不是完全偶然的，而是本身就受到一些经济地理和新经济地理因素的影响，在中国，这种影响尤其明显。例如，在改革开放之初，经济特区和经济开放城市的设置主要是针对沿海和沿江地区的，原因就是希望这些地区在获得了特殊政策以后能够更好地发挥出经济开放政策的作用。很多研究都指出，改革之初这种经济政策的地理上的倾向性是导致后来工业在沿海地区集聚以及地区间收入差距扩大的重要原因。另一个可能对工业集聚产生重要影响的政策就是西部大开发战略，这一政策完全是因为各级政府认识到了广大的西部地区在地理条件上的不利，从而有必要采取一些政策抵消由于地理条件造成的地区间差异。所以，政策的制定和实施有时可能是与地理因素结合在一起的，对此，我们在图3中用箭头（7）来表示。除了经济地理因素以外，一些新经济地理因素也会反过来影响经济政策的制定，在中国，最明显的例子就是东北。在新中国成立以后的计划经济体制下，东北三省（特别是辽宁）得到了大量的工业投资，成了中国最为重要的工业基地，这其中就与东北地区在建国前有较好的工业发展基础和交通基础设施有关。在市场化改革以来，东北的工业地位明显下降，被东南沿海的一些省份迅速赶超。但是，由于东北人口众多，城市化水平较高，资本装备也较好，使得放弃东北的工业基础也成为成本巨大的事。在这种背景下，中国政府提出了“振兴东北老工业基地”的战略，这一政策的实施显然又是受到了东北的新经济地理因素的影响。对于类似的机制，我们在图3中用箭头（8）表示。
    总之，收益递增性在新经济地理学中居于核心地位，这种核心地位使得不论导致工业集聚的因素是什么，工业集聚都具有一定的路径依赖性，这也是为什么在新经济地理的文献中非常强调历史因素的作用的原因。
    政策的地区倾向性
    在新经济地理学的理论和实证研究中，经济地理因素是导致工业集聚和经济发展的最根本因素，同时，经济政策也对工业集聚和经济发展起着不可忽视的作用。正是由于经济政策对于区域发展有着直接和间接的影响，因此，要知道中国的区域经济差距是如何形成的，就有必要了解中国的经济政策是不是带有地区倾向性。此外，我们还需要知道，如果政策的地区倾向性的确存在的话，那么这种政策是有利于还是不利于缩小地区间差距。
    在我们所掌握的研究中国区域经济发展的文献中，D émurger等（2002）是最早将地理和政策的因素放在同等位置进行研究的文献。根据他们的研究，中国在改革的前一阶段是将那些原本就比较具有地理优势的地区作为了经济政策的试验田（参见表1），而这些经济政策（特别是经济的开放）又都是有利于经济发展的，因此，改革前一阶段的经济政策是加大了地区间差距而不是相反。
    那么，倾向于具有地理优势的地区的经济政策是如何形成的呢？我们认为，首先，这与中国领导人的指导思想有关。显然，中国在改革的前一阶段之所以将具有地理优势的地区作为了经济政策的试验田，是因为中国领导人的指导思想是将经济发展作为第一重要的目标，这时，区域间的差距没有被作为政策制定的主要目标。但是，正如我们在前面已经指出的那样，收入差距（包括区域间差距）的扩大将不利于长期的经济增长，因此，当区域经济差距不断扩大的时候，中国政府适时采取了一些旨在缩小地区间差距的政策，其中最为重大的举措就是西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略的实施。[③]其次，改革后的经济和政治体制的变化也对倾向性的经济政策的形成有一定的影响。在改革之前，中央政府在制定政策时作用非常强，而改革之后，以财政分权为标志，地方政府在制定经济政策时拥有了更大的权力。与此同时，在改革以后的相当长时期里，中国的政治体制都是以经济增长的表现作为评价政府官员表现的最主要指标的，[④]因此，获得了较好的增长业绩的地区的政府官员就获得了更多的机会进入更高的领导层，而这又进一步加强了政府政策对于增长目标的强调，因此也就不难理解，为什么各级政府都有激励去实施一些具有地区倾向性的政策来加快部分地区的发展。
    总体来看，东部沿海沿江等在地理位置上具有优势的地区在改革之后取得了更快的发展，这其中一个根本的原因就是地理对于经济发展的重要作用。如果控制地区间差距成为政府关注的政策目标的话，那么，政府政策就应该去减少市场力量拉开地区间经济发展差距的作用，但是，中国政府在很长一段时间里并没有特别强调控制地区间差距的目标。相反，中国政府的政策由于带有地区倾向性，反而成了加大地区间差距的力量。在我们看来，近年来中国政府转而强调对于地区间差距的控制，并实施大力度的平衡地区发展的相应政策，标志着中国的区域经济发展政策进入了新的阶段。
    
    三、中国的市场整合与市场分割
    在上一节中，我们总结了地理和政策两大因素是如何影响区域经济发展的。事实上，由于地理条件的差异而导致的地区间发展的差异是顺应市场化改革的趋势的，这一点非常好理解。举例来说，外资在进入中国的时候，出于寻利动机，当然会选址在地区条件优越的地方，而这一起点的差异就会在收益递增机制下导致工业的进一步集聚，而这又表现为资金、人才、技术等生产要素的集聚，从而导致地区间差距。从这一意义上来说，我们把由地理因素导致的工业集聚作为影响地区间经济发展格局的“顺市场力量”。这种“顺市场力量”是理解中国改革开放以来区域经济发展差距的最为重要的线索。但是，仅从这一线索来理解中国区域经济发展就只能了解整个故事的一个部分，但并不是全部。我们想说的是，改革开放以后，中国的地方政府所拥有的权力被加强，地方政府由分权体制得到了发展地方经济的激励，同时也产生了分割市场的动机，地方政府（主要是省一级政府）往往认为，分割市场有利于本地产业的成长，可以通过保护当地的企业和封闭当地的市场来增加当地居民就业和保证政府税收，还可以加快地方弱势产业的成长。显然，地区间市场分割和地方保护主义是一种“逆市场力量”，它是影响中国地区间经济发展格局的一股不可忽视的力量，也越来越被近年来的研究所重视。在这里，我们试图以财政联邦体制（federalism）的形成为线索来探讨导致中国地区市场分割的“逆市场力量”的体制背景。
    保持市场化的财政分权体制
    从中国的经验来看，我们已经知道的是，以地方财政支出占全部财政支出的比重来看，中国的这一指标非常高，显示出中国是非常分权的（Jin ，Qian ，and Weingast，2001），而在工业化国家和发展中国家该比重分别为34%和22％（World Bank，1996）。图4考察了1953至2001年间地方财政收入和支出在总财政收入和支出中的比重。从中不难发现，自1960年代直到1980年代中期，地方财政收入和支出并没有明显的变化模式，较为清楚的一个特征是，地方在财政支出中所占的比重远远低于在财政收入中的比重。地方财政支出比较相对较低可能造成地方政府激励不足，也可能是导致地方财政收入的比重在1970年代后期开始持续下降的原因。改革开放以后，中国展开了第三次财政分权改革，[⑤]1983、1984年在全国实行“利改税”改革，1986年配合企业的承包制改革，“利改税”转变为税利分流。之后，地方政府支出在全部支出中的比重总体上呈现了上升的趋势。而从收入方面来看，除了1994年分税制改革导致地方财政收入锐减而造成的地方财政收入的比重下降外，
    地方财政在全部财政收入中的比重也呈现出上升的趋势。这些都显示出，如果不考虑象1994年分税制改革这样剧烈的政策调整，地方财政在公共经济中的地位在改革以来总体上是得到了加强的，尽管这种趋势在1994年之后并不明显。
    
    数据来源：1999年之前的数据取自《中国统计年鉴2000》；2000和2001年的数据取自《中国统计年鉴2002》。
    中央财力的弱化与地方政府支出的迅速膨胀存在着紧密的联系。Wong对过去20年财政预算外资金的总量进行了重新的估计，认为“经济转轨时期政府总财力（预算内＋预算外）其实一直保持在GDP 的28%至35％的水平。更确切地说，下降的仅仅是预算资金，也就是由财政部管理的那部分资金。”这个论点从胡书东的计量检验中得到了支持。根据Brenna和Buchanan（1977）提出的“怪兽”（leviathan）模型，财政分权使地方政府间互相竞争，从而限制了政府这个“怪兽”的课税权力以防止过多的资源流向公共部门。所以，政府规模应该与财政分权程度呈反向变化的关系。但是，对中国1985年前的公共部门和1985年后的公共部门的检验却显示，中国政府规模和财政分权呈显著的正相关关系（胡书东，2001）。分权程度的加大带来政府规模的扩张，预算外资金的规模大幅度上升，而大多数的预算外活动实际上存在于地方政府，换言之，分权改革后的地方政府更多地介入了地方的经济活动。
    财政分权和地方政府权力的扩大，使得中国形成了类似于西方国家的财政联邦体制（fiscal federalism ）。经济学家们认为，财政分权体制具有很多好处。第一代的联邦分权理论认为，分权的好处本质上在于地方政府的信息优势，由于地方政府和消费者对地方的情况和偏好有更加完备的信息，因此，他们可以做出更好的决策（Hayek ，1945）。同时政府间的竞争有利于居民根据自己的偏好选择居住区，这样可以提高福利水平（Tiebout ，1956）。钱颖一等人（Qianet al.，1997）借助新厂商理论打开了政府这个“黑箱”，从而构建了第二代的联邦分权理论。他们认为，传统分权理论没有充分说明分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设是有问题的。和企业经理人相类似，政府官员们只要缺乏约束就会有寻租的行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。在市场化问题上，政府应该用某种承诺来提供“正的”和“负的”激励，前者用来防止政府的掠夺性行为，后者则惩罚预算软约束。在分权的状态下，放弃事后的信息使用权、减少底层决策者与高层领导过度的信息传递、以及对上层权威的限制，将对地方政府产生正的激励。比如，中国的中央政府允许地方政府拥有预算外账户，而它对这笔资金有限的知识实际上调动了地方政府发展经济的热情。另一方面，权力的分散也有助于地方预算的硬化。在“保持市场化的联邦主义”（market-preserving federalism）下，银行控制着信贷而地方政府却无权干预，因此政府不能通过无限度地借钱来保护落后企业，从而约束了软预算的行为。钱颖一等人（1997）认为，政府间的竞争还对地方政府随意干预市场构成了约束。根据新厂商理论，经理人市场能有效传递经营者能力的信号，制约后者的行为符合企业股东的利益。同样，区域政府间的竞争也限制了官员的掠夺性行为，因为要素（特别是外资）可以用流动的方式来躲避地方政府的过度管制；另外，要素的流动还增大了地方政府补贴落后企业的机会成本，从而促使后者预算逐渐硬化。[⑥]
    具体到中国的经济转型问题上来，钱颖一等人认为，分权以及地方政府由此所获得的发展地方经济的激励是导致中国经济改革成功的重要原因。Montinola 、钱颖一和Weingast在1995年的一篇论文中提出了一个非常有趣的问题：中国在改革中的政治基础和西方市场经济国家有很大的不同，比如，中央政府保持着相当的可以使改革扭转的权力，以及缺乏正式制度来保护私有产权等，但是，就是在这种与传统政治经济学的理念相矛盾的背景下，中国的市场化进程取得了令人吃惊的成功，如何来理解这个现象呢？他们认为，中国的分权改革使不同级别政府间形成了一个十分类似于西方联邦主义（federalism）的政治结构，正是这个结构确保了市场化的顺利进行，他们由此提出了“保持市场化的联邦主义”的概念。值得注意的是，虽然“财政分权”一般来说是“分权”的核心，但是，正如Montinola、钱颖一和Weingast（1995）所指出的，至少在中央向地方的分权过程中，地方政府所获得的以及后来行使的权力在很多方面超出了财政的范畴[⑦].在钱颖一等人看来，中国的改革之所以成功，其中一个重要的原因就是，中国改革伴随着中央向地方的分权，而这个分权的结果是产生了一些机制保持了中国的市场化改革得以推进。
    钱颖一等人（Montinola ，Qian and Weingast，1995；Qian and Weingast，1996）为“保持市场化的联邦主义”的效率提供了一个解释。简单地说，标准的“保持市场化的联邦主义”下的政治制度基础包含了5个条件，缺一不可：（1）存在着一个政府体系，其中每一级的政府在各自的权力范围内享有自主权；（2）地方政府对其辖区的经济活动拥有基本的权威；（3）中央政府有权监督区域共同市场的运行，从而确保商品和要素在各地方之间自由流动；（4）政府间的收入分享被明确规定，同时政府借贷也受到约束；（5）中央和地方之间的权责划分以制度的形式固定下来，它们既不能被中央政府单方面随意改动，也不会因地方政府自下而上的压力而动摇。通过用中国市场化改革的历程（如财政分权、地方市场培育和乡镇企业等实例）来检验以上5个条件，他们认为，中国的分权模式基本满足条件1和2，并且部分符合条件3，4和5[⑧]，所以只是不完全的“保持市场化的联邦主义”。但是，即便如此，中国的分权模式的经济意义也是非常显著的：政府间对资本的竞争和硬预算约束激励地方政府改善投资环境、加大对公共品的投资；此外，分权使得各地区开展各种“制度创新试验”，同时许多成功的做法被广泛模仿[⑨]；最后也是最重要的一点，“保持市场化的联邦主义”为市场化提供了政治上的承诺，有效地限制了政府对市场机制的扭曲。
    财政分权体制的效果
    不难发现，在哈耶克为代表的第一代分权理论和钱颖一等人为代表的第二代分权理论都认为，分权的政治结构能够让地方政府更好地发挥其信息优势，并且为地方政府提供发展地方经济的激励。如果真的是这样，那么我们就应该看到分权导致经济增长的结果，但是实证研究的结果却没有为此提供确定的支持。Ma（1997）发现财政分权与中国的经济发展是正相关的，这与他本人关于分税制是效率改进的理论分析是一致的。但Zou 和Zhang （1998）却得出了相反的结论，他们的解释是，财政分权后中央政府在具有公共外部性的基础设施（如铁道、公路、通讯、能源等）上投资减少了，从而导致经济增长缺少了公共投资的支持。Lin 和Liu （2000）认为，以上两个研究结论迥异与它们选择衡量分权程度的指标不同直接相关，而且无论是Ma或Zou 用的指标都是不恰当的。在他们的模型中，Lin 和Liu 采用各省预算内收入的边际留成（因为研究时段是在分税制以前）来衡量分权程度，通过对1970到1993年各省截面数据的处理，他们得出的结论是财政分权显著地推动了中国的经济增长。邹薇（2002）、胡书东（2001）和D émurger（2001）进一步从不同角度考察了财政支出对经济发展的影响。邹薇（2002）发现，从1980年到1999年，尽管政府公共支出对GDP 增长率具有显著的正相关关系，但是其中地方控制的预算外支出量、预算外支出占GDP 的比重都对经济增长具有显著的负效应。她的理解是，地方政府对中央公共支出的争夺（或争取有更多的地方公共支出的权力，客观上表现为地方预算外支出量的增大），使得围绕公共支出的调整成本增大了，不利于经济增长。胡书东（2001）的实证检验也表明，只有财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著的正相关关系，一般的财政分权程度的扩大并不一定就能够促进国民经济的增长。D émurger（2001）指出，分权后的地方政府把过多的资金作为生产性投资而忽视了地方公共物品的建设，从而导致了区域经济的不平衡发展。
    尽管在财政分权是否导致经济增长这一问题上经济学家并没有取得统一的意见，但是，有关中国财政分权的实践及其效果的研究至少提醒我们，财政分权给经济增长带来的影响绝不是单方面的，可能存在一些机制使得财政分权不利于经济增长。虽然分权可以为地方政府提供发展地方经济的激励，但地方经济的发展却并不一定与全社会的经济发展目标相一致，中央政府也难以通过监督的方式保证地方政府的行为不偏离全社会的最优目标。在经济改革开始以前，中国的中央财政转移基本上采取了均等化原则，但是在改革以后的财政体制安排之下却是富裕的地区获得了更多的财政转移支付，并且成为导致区域间经济发展差距扩大的重要原因（Raiser，1998；马拴友、于红霞，2003）。同时，正如前文所论述的那样，市场化改革又使具有地理优势的地区获得了更快的增长。在这种背景下，地方政府出于发展地方经济的考虑，就有激励对本地市场和企业进行保护，并且逆比较优势地发展本地的战略性产业，从而导致重复建设和地区经济的非专业化倾向。地方政府的战略性行为不利于区域经济的分工，造成了大量的重复建设和资源浪费，又进一步地对较落后地区的发展产生了不利影响（陆铭、陈钊、严冀，2004）。尽管从总体上来说，中国的国内市场正呈现出日益整合的趋势（Naughton，1999；Xu ，2002），但不可否则的是，中国的分权结构和地方政府的地方保护主义行为是导致地区间市场分割、重复建设和大量资源误配置的重要原因（Young，2000；Poncet ，2002；郑毓盛和李崇高，2003；Bai et al.，2002）。
    针对地方保护主义的问题，钱颖一和Weingast（1996）指出，地方贸易保护在美国联邦体系发育的过程中也一度十分严重，用制度来规范政府的行为和地方政府间充分的谈判被证明是比较有效的解决途径。就中国问题而言，大量的地方保护主义政策和重复建设的产生有两个基本的条件：首先，经济较落后地区在区域间分工中所获得的收益较低；其次，在分权的结构和投资体制下，地方政府有能力制定地方的所谓“发展战略”，并且有能力进行相关的产业投资。因此，要纠正地方政府的保护主义和分割市场的行为，就需要采取“双管齐下”的对策：一方面，中央财政转移应该更多地考虑地区间的均等化目标，促使较落后地区放弃逆市场的发展战略和地方保护主义行为；另一方面，中央政府应下决心改革投资体制，使地方政府从产业投资中退出来，将产业投资让位于私人部门和市场。对于一些私人部门无法进行的大规模产业投资，则应该通过中央政府来规划和安排。从这一意义上来说，联邦主义必须以一定程度的集权为效率的保证。[⑩]
    尽管财政分权从理论上来说有利于激励地方政府发展地方经济，其初衷是想在公共经济领域也引入市场机制，但是，实施财政分权体制的结果却可能产生了一把“双刃剑”，一方面，地方政府的确获得了发展地方经济的激励，另一方面，地方政府也获得了分割市场和采取地方保护主义政策的激励。特别是在改革开放以后，市场的力量导致地区之间经济发展的不平衡有所加剧，地方政府便更加有激励来分割市场和保护本地的弱势企业，以期获得更多的本地利益。但是，分割市场的“逆市场力量”却并不一定对地方经济发展有利。郑毓盛和李崇高（2003）的研究将中国宏观技术效率分解为省内的技术效率、产出结构的配置效率及省际要素配置效率，他们发现，自改革以来省内技术效率已经有所提高，
    而产出结构的配置效率和省际要素配置效率却有所恶化，这项研究为地方市场分割的负面影响提供了证据。不管怎样，地方政府分割市场的“逆市场力量”是我们理解中国区域经济发展中一些低效率现象的非常重要的线索。在本书中，我们并不想讨论中国的财政分权体制到底对经济增长有利还是不利。正如我们在一篇短文里所指出的那样（陆铭、陈钊，2002），财政分权体制对经济增长的影响只是净效应的问题，即使总体上来说财政分权对于经济增长的效应是积极的，也并不一定能够否认存在某些机制使得财政分权对于经济增长产生负效应。也正因此，我们所关注的焦点将集中于从理论上探讨地方市场分割的成因，并从实证上研究哪些因素与市场整合（或者市场分割）有关。
    四、结论和政策含义
    在改革以来，市场的力量使得国内的商品市场趋于整合。同时，在市场化改革中，市场的力量逐步使得区域间的地理和自然条件差异转化成了区域间经济发展和收入的差异。但是，由于对于经济增长目标的强调和对于区域间经济发展差距重视不足，中国在改革开放以后所采取的政策更多地使地理条件相对优越的地区受惠，产生了加大区域间差距的作用。与此同时，改革中的中国实施了财政分权体制，这一体制在使地方政府获得发展地方经济的激励的同时，也产生了促使地方政府分割市场，保护或扶持当地弱势产业的激励。地方政府分割市场的政策作为一种逆市场的力量影响了省际和省内的资源配置以及区域经济发展的布局。
    根据上述发现，我们将影响中国区域经济发展的因素归结为地理和政策两大方面，并认为，要理解中国区域经济发展过程中的复杂现象，就需要把握住这些现象背后的两种基本力量，即：市场化将地理自然条件差距转化为区域间经济发展差距的“顺市场”力量，以及地方政府试图通过分割市场保护当地弱势产业的“逆市场”力量。
    在区域经济发展中，地方政府的政策往往带有逆市场的性质，但从长远来看，市场力量的成长将产生一种打破区域间市场分割的力量，这种力量从趋势上来看将成为中国区域经济发展的主导力量。但是，在协调区域经济发展方面，中央政府的政策仍然非常重要。一方面，市场的力量有扩大区域间经济发展差距的作用，而区域间经济发展和收入的差距可能会对经济发展产生负面影响，因此，如何消除政策的倾向性，实施适度的平衡区域经济发展的政策是中央政府面临的重大挑战。另一方面，由于地方政府分割市场的主观动机往往是为了抵消市场力量扩大地区间收入差距的影响，因此，通过实施平衡地区间经济发展的政策就可能既缩小区域间的差距，又促进区域间分工，提高区域间资源配置效率，有利于实现经济的长期增长。
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    *陆铭，复旦大学经济学系、就业与社会保障研究中心和中国社会主义市场经济研究中心，上海，200433；电话：021-65642064；E-mail：minglu73@263.net.陈钊：复旦大学中国社会主义市场经济研究中心，上海，200433；电话：021-65643054；E-mail：zhaochen@fudan.edu.cn.此研究得到了国家自然科学基金资助（项目编号：70403004）以及教育给予优秀博士论文作者的研究资助。
    [①]他们使用的是1978-97年间省级的人均GDP 数据。
    [②]对于相关研究的更为全面的总结性评述，请参阅张吉鹏、吴桂英（2004）。
    [③]有意思的是，中国政府采取的这些新的政策似乎更多的是基于政治智慧，而没有很强的经济学研究的基础。甚至在西部大开发政策实施的初期，经济学界还有过一些基于“新古典教条”的对于此类平衡地区间发展的政策的异议。
    [④]在中共“十六大”提出“科学发展观”之前，经济增长一直都是各级政府追求的首要目标。即使是在“十六大”之后，虽然有趋势表明政府正在建立更为多元的评价体系，但经济增长仍然是最为重要的政府目标和官员业绩评价指标。
    [⑤]前两次财政分权出现在“一五”计划以后和1969年后，参见胡书东（2001）。
    [⑥]钱颖一和Roland（1998）对这些思想进行了模型化。
    [⑦]一个最直接的例子是80年代末不少地方政府直接参与了本地的价格自由化。
    [⑧]地方市场还没有实现一体化（不满足条件3）；地方政府对地方国有企业和乡镇企业普遍存在软预算（不满足条件4）；中央和地方的关系缺乏正式制度的约束（不满足条件5）
    [⑨]Qian，Roland and Xu（1999）曾采用M-型结构与U-型结构的对比来解释中国中央－地方政府模式在信息传递和节约“学习成本”方面的优势。他们认为，在中国，各级行政单位都拥有相对独立的经济体系，因而形成了块状经济结构，这就使得市场化改革以来，中国的各级政府有积极发展当地经济的激励。相比之下，在改革以前的苏联，权力高度集中在中央政府，改革以后地方政府并没有获得发展地方经济的动力。
    [⑩]Blanchard 和Shleifer（2000）也认为一定程度的集权可以防止地方政府采取一些保护地方利益的政策，但他们所指的集权主要是指政治方面的集权。他们认为，中国的经济转型保持了较强的中央政府权力可能是导致中国经济绩效好于俄罗斯的原因。我们认为，中国的中央和地方政府之间的权力安排可能只是比俄罗斯成功一些，但也没有做到最大限制地防止地方保护主义的产生。