贺雪峰：当前三农政策的重点——新三农辩论·系列评论之六

    当前中国三农政策的重点应该在哪里？我们以为，当前中央应当以小农经济还将长期存在并且小农经济还要发挥重要作用作为前提来制定三农政策，调整三农政策的方向。三农政策必须服务于小农经济。
    一、
    未来30年，中国农业一定是多主体参与经营的，其中规模最大、起到基础作用的将长期是小农经济。此外，无论是家庭农场、合作经济、种植大户以及资本农业，都可能有进一步的发展。现在的问题有二，一是国家不能想当然地以为规模农业就一定比小农经济更有效率，更不能通过政策支持规模农业与小农经济竞争，以打败小农经济；二是国家在为规模经营服务的同时，千万不能忽视小农经济的需求，尤其不能将服务于小农的政策、财政、组织体系碎片化，从而使小农经济陷于困境。
    当前三农政策存在的最大问题恰恰是国家试图通过扶持所谓新型农业经营主体打败小农，比如规定国家新增惠农资金主要用于支持新型农业经营主体，各种支农项目大量投入到规模经营项目，或规模经营项目获得了远比小农经济大得多的财政和项目支持强度。而地方政策更是存在用行政手段来推动农民土地流转，以形成农业规模经营的普遍情况。成都市规定，土地流转规模越大，政府所补费用越多，超过1000亩的经营规模，政府已经补到1000元/亩，苏州常熟每亩补到800元，这样大量的财政补贴给规模经营户，很奇怪，也很可怕。
    二、
    以小农经济仍将长期存在并且仍将是中国农业经营的主体，小农经济仍然具有极为重要功能为认识前提，来讨论当前三农政策，我以为，大致可以从两个方面对当前三农政策的重点进行讨论，一是进一步坚持和完善现行农业基本经营制度，二是结合国家财政支农资金下乡，要针对小农经济中存在的主要问题，为小农经济正常健康发展提供有效保障。
    坚持和完善现行农业基本经营制度，其中坚持就是要继续给农民长期而有保障的土地使用权。当前中国农村以村社为单位分田到户形成的承包经营制度还有强大活力，这种活力一是表现在以“老人农业+中农”为典型的小农经济可以适应当前经济发展的需要。二是正是农民有自己的承包地，农民进城失败，他们仍然可以返回农村来。这样，农民这个中国现代化中人数最多的弱势群体就因为有了承包地这个“社会保险”，而可以在城乡之间进退自如。
    同时，我们也应看到，当前农村出现了普遍的人地分离，且取消农业税之后，村社组织越来越没有能力为单家独户小农提供公共服务，农民在产中环节有越来越多“不好办和办不好”的共同事务，成为小农经济健康发展的巨大障碍。尤其是种水稻的南方丘陵地区，在分田到户时，因为土地的肥沃程度、灌溉条件等等差异，农户所分土地往往是按肥瘦和远近搭配，每个农户土地面积不大，土地块数很多。
    而当前农民大量外出务工土地流转频繁，农户经营土地的细碎化程度越来越严重，因此，如何让农民耕种土地可以连片，就成为能否极大释放农业生产力的一项关键制度。当前国家一再强调的是扩大农民的土地承包权，并且将这个承包权与承包地块（具体承包关系）的长久不变联系在一起，这样就使村社集体无法为了农民耕种方便而调整土地以连片经营。给农民更大的土地权利，反而严重损害了小农利益。这也是南方山丘地区农民抛荒的一个重要原因。
    在当前人地分离的情况下，之前确权确地的农业基本经营制度完全可以确权不确地，给村社集体一定的调整土地的权力，这样对于耕者很重要。
    三、
    当前三农政策究竟是要服务于谁，会对进一步三农发展产生重要后续影响。小农经济最大的不足是经营规模太小，需要有社会化服务与之配套。其中最为重要的配套组织是具有一定统一功能的村社集体，这正是宪法所讲农业基本经营制度中“以家庭承包为基础的，统分结合、双层经营的农业制度”。现在双层经营是不大可能了，但村社集体为小农生产提供服务的统一功能十分重要。
    小农经济技术创新能力一般不足，尤其是老人农业，虽然也都是精耕细作，却不愿意采用新型农业技术。人民公社时期建立至今仍在全国具有完整组织体系的农业技术、水利技术等等服务体系，到底何去何从？
    取消农业税后，有些省市试图以市场化改革来替换这一技术服务体系，但从小农立场上看，小农需要有公益性的技术服务体系的服务，且这个自上而下的公益事业性技术服务体系必须延伸到村组，乡镇事业单位与村社干部的结合，是最有能力为小农提供服务的组织形式。指望依靠农户自发学习新型农业技术，以及指望农民通过市场来购买农业技术，在农户规模如此之小的情况下，都一定会因为交易成本过高而无法持续。
    相对来讲，规模经营的新型农业经营主体在新技术使用的积极性与能力上远强于小农经济。当前国家推动农业规模经营的一个重要原因就是发现国家与小农打交道的成本太高，不仅向农民收钱难，就是给农民分钱也很不容易分到位。但是，如果国家因此放弃为小农提供服务体系，而是围绕规模经营来建立更多市场（也许会更有效率）的技术推广体系，这即使对规模经营有益，却恰恰会反过来使目前虽然不完善但至少还存有的技术服务体系更为破碎，小农也就更难获得技术服务。
    在当前国家有越来越多财政支农资金的情况下，这些支农资金不应该主要用于为规模经营主体服务，而应当用于建设服务于小农经济的基层组织和社会化服务体系。国家资源的下乡要与农村基层组织服务农民能力的增强相挂钩。乡村两级正是自上而下的国家资源与农民自下而上的公共品需求偏好可以对接的平台，这个平台建设，关乎中国小农经济的前途。
    四、
    小农经济绝对不是中国农业的全部。从某种意义上讲，小农经济最合适的领域是从事大宗农产品的种植。
    大宗农产品的好处是其标准化程度很高，比如粮食，全国一个价，品质上基本没有差异，而生产大宗农产品所需生产要素也都是标准化程度很高的农资，大宗农产品一般耐储存，价格稳定。因此，生产大宗农产品一般不存在与市场的对接，也不需要大量资金投入，也不存在大的生产风险。当然，其收益也不高。
    正是这个大宗农产品生产领域尤其是粮食生产领域不存在与市场对接的问题，风险比较小，又要占到中国耕地接近70%的种植面积，就使得这个领域尤其适合小农经营。当前全国各地推动粮食种植的规模经营，发育种粮的新型农业经营主体，尤其不应该。
    大宗农产品以外的农业领域，尤其是高风险高收益的经济作物，养殖业和农产品加工运输储存销售，小农缺少经营能力，资本进入是自然而然的事情。若农户借贷投资风险农业，这个时候，农户就已不再是我们所说的小农了。
    高风险高收益，这是资本趋利天性决定的。农业有收益，资本愿意进入，那是资本的事情，千万不要借口从事农业就应当获得国家扶持。有能力就进入，赚了钱归自己，亏了本也由自己承担。资本不能一方面要赚钱，一方面又好象是在做农业慈善。尤其是最近几年，在大中城市郊区发展的所谓观光农业、设施农业、休闲农业，本质上这些农业是资本与城市后现代的中产阶级的合谋，却得到了国家大量财政支持，但这些农业与农民有什么关系？与粮食安全有什么关系？国家为什么要去支持呢？
    也就是说，在小农经济以外，资本进入到农业领域也并非不可以，但国家通过财政支持资本进入就不应该了。而国家财政支持资本进入农业，破坏了之前本来就很脆弱的为小农提供社会化服务的组织体系、话语体系，那就更糟糕了。
    五、
    当前国家应当清理三农政策，应当以小农经济将长期存在并仍将发挥基础性作用为认识前提来完善当前的三农政策。
    2014年4月11日下午