李伟：中国未来能源发展战略探析

    能源问题是影响我国经济社会发展的全局性、战略性问题，必须系统谋划和长远考虑，形成明确的能源战略及实施举措。近两年，国务院发展研究中心组织壳牌公司、哈佛大学、清华大学等中外多家机构的70余位专家，开展了中国中长期能源发展战略研究。重点对全球和中国能源的供求形势，未来中国能源发展的目标、原则和战略途径，煤化工、核电、电动汽车等有争议的能源技术，城市化、交通等重点用能领域，能源安全以及重大能源政策进行研究。形成以下基本观点：
    一、能源领域处在大调整、大变革时期，能源技术、能源市场和能源地缘政治正发生重大变化
    一是能源技术革命快速演进。全球能源技术创新进入高度活跃期，呈现多点突破、加速应用、影响深远等特点。供给侧的可再生能源、非常规油气已进入大规模应用阶段，需求侧的电动汽车和转化环节的智能电网处在市场导入期，可燃冰开发、碳捕获封存等技术有望取得新突破。主要国家根据其资源禀赋、技术能力、需求潜力等条件，突出重点，加力推进。能源技术革命已经引发了产业革命，将对能源供应结构、生产和利用方式、产业组织、地区格局产生深远影响，并将引领全球进入新一轮工业革命。
    二是全球能源供求格局出现重大变化。非常规油气资源的勘探开发带动石油储量增长，石油峰值理论引起的短缺恐慌已基本消失。目前全球已出现油气消费重心东移，生产重心西移的新趋势。2010—2030年，中国和印度新增石油需求将占全球新增石油需求的一半以上。预计在2020年前后，美洲将成为新的石油生产中心，美国也在谋求成为石油天然气的定价中心。石油供应地区格局呈现出传统产油地区、美洲甚至北极等多极发展的新格局。
    三是能源地缘政治日趋复杂。美国能源独立取得实质性进展，使得全球能源地缘政治更趋复杂和多变。美国不会放弃在中东地区的石油利益，但在推进中东民主进程时将不再受石油问题的牵制而更加强硬和激进，国际能源市场将更加不稳定。全球能源运输通道安全风险上升，对一直在搭国际“能源运输安全便车”的我国带来新挑战，我国将直接地暴露在周边地区、中东和非洲地区的地缘政治风险之中。随着页岩油气的成功开发，美国将成为天然气的潜在出口大国，我周边地区的能源角力将此消彼长，能源地缘政治将更为复杂。另外，页岩气革命导致欧洲市场上液化天然气和来自美国的低价煤炭供应增加，俄罗斯天然气所占份额和影响力下降，俄罗斯的天然气需要向东亚出口，这将对欧亚大陆的地缘政治产生深远的影响。
    二、未来20年是我国实现能源生产和利用革命的窗口机遇期
    一是全球能源需求将持续增长，供求偏紧的局面并没有根本改变。即使全球付出巨大努力推动绿色转型，根据模型分析，2020年和2030年的全球一次能源需求将分别达到159亿吨标油和177亿吨标油，比2010年增长20.4%和34.1%。新兴经济体是推动国际能源需求增长的主要力量，2010—2030年中国和印度新增能源需求分别占同期全球新增能源需求的33%和29%。尽管北美由于非常规油气开发使得地区能源供给状况有所改善，但从全球的角度来看，随着南亚、东盟、中东等地区加快步入工业化进程，能源需求持续增长，全球能源供求偏紧的局面没有根本改变。
    二是在我国经济将由高速增长向中高速增长转换的阶段，能源需求增速有可能明显下降。未来20年，如果采取正确的能源战略和政策，加快经济结构调整和产业升级，发展低碳交通和绿色建筑等，可将2020年和2030年的能源需求分别控制在50亿吨标煤左右和60亿吨标煤左右。2010—2020年我国能源需求年均增长4.8%，2020—2030年年均增长1.5%，明显低于2000—2010年年均8.4%的增长速度。
    三是我国能源自给率总体上保持在较高水平，但石油天然气对外依存度持续上升，能源开发利用带来的环境压力持续加大。如果不控制石油消耗快速增长，2020年我国石油消耗将超过6亿吨，2030年将超过8亿吨，2030年石油进口依存度将达到75%左右，天然气对外依存度也将快速上升，能源安全面临严峻挑战。能源开发利用带来的环境压力增大，二氧化碳排放持续上升，如果不采取控制措施，将对我国经济社会发展带来重大挑战，有损中国人民及世界人民福祉。另外，化石能源使用是PM2.5、氮氧化物和二氧化硫等大气污染物的主要排放源，如果不控制化石能源的消耗并降低排放强度，按照目前的趋势发展下去，大气质量将达到难以承受的程度。
    三、以推动能源发展方式转型为主线，构建安全、绿色、高效的能源系统
    在全球能源领域大调整、大变革，以及我国加快推进转变经济发展方式的时代背景下，我国的能源战略应以推动能源发展方式转型为主线，到2020年应初步构建并在2030年基本形成“安全、绿色、高效”的能源系统。实现上述战略目标的途径包括保障安全、节能优先、结构优化、绿色低碳、技术引领、体制创新等六个方面：
    （一）保障安全。一是坚持立足国内的方针，加大新能源和天然气的开发力度，避免能源自给率的快速下降。石油应保持一定的储采比，稳定国内产量，适度发展煤制油和煤化工。二是安全、有效利用国际资源。明确提出控制石油、天然气进口依赖度的战略目标。加快推进石油进口多元化，降低石油进口对中东和运输通道对马六甲海峡的依赖程度，保障油气通道安全。鼓励产油国石油公司和跨国石油公司来华投资中下游业务，鼓励企业走出去投资上游业务及炼化等中游业务。三是提高储备和应急能力，健全国家、商业、社会多层次的石油储备体系，鼓励各类企业参与石油储备，加快石油期货交易中心建设。提高天然气储气率，保障电力系统和运输通道的安全稳定运行。
    （二）节能优先。一是实施针对煤炭、石油等主要化石能源的消费总量控制。力争到2020年煤炭消费总量达到峰值，不突破30亿吨标煤（约折合45亿吨原煤）。同时将2020年石油消费量控制在5.5亿吨，2030年控制在6.5亿吨左右。二是继续制定节能约束性目标，进一步提高能源效率，到2015年、2020年、2030年分别实现能效追赶、接近、同步国际先进水平的目标。力争实现2020年单位GDP能耗比2010年下降35%，2030年单位GDP能耗比2020年再下降30%。三是必须走绿色低碳的工业化、城镇化道路，实施较激进的可持续交通发展战略。
    （三）结构优化。优化能源生产、转化、利用结构，推动能源供应体系变革。一是大幅度优化能源供应结构。大力发展非化石能源，确保实现2020年非化石能源占能源消费总量15%的目标。2030年，非化石能源比重进一步提高到25%左右。加大非常规天然气勘探开发力度，提高天然气在能源生产和消费中的比重。力争到2020年天然气消费量达到3500亿立方米左右，到2030年天然气消费量达到6500亿立方米左右，占能源消费的比重达到10%和15%左右。显著降低煤炭消费比例，2020年下降到60%左右，2030年进一步下降到50%以下。到2030年初步形成煤、油、气、核、可再生五足鼎立多元化的能源供应结构。二是优化能源使用结构。统筹考虑能源和化工两个领域，石油应主要用于生产交通燃料，煤炭优先用于发电，促进煤炭高效清洁利用；煤化工主要走多联产的技术路线，适度发展煤制油、煤制气等项目。三是优化能源转化结构。要明确“大电大网”与分布式电力系统并重的发展思路，形成安全可靠、经济高效、绿色智能的电力系统。一方面积极建设大型煤电、核电、水电可再生能源基地；明确“输电输煤并举，当前加快发展输电”的方针，优化能源输送方式；在保证安全可靠的前提下积极发展特高压输电，提高输电经济性。建设结构清晰、功能明确、匹配合理的智能电网，以提高电网对可再生能源的吸纳能力、实现用户侧响应和提高电网利用率。另一方面，提高对发展分布式能源系统重要性的认识，加快发展分布式风电、太阳能发电，发展天然气电热冷多联产能源系统。
    （四）绿色低碳。一是逐步实现二氧化碳排放强度削减到排放总量控制的过渡，建议分三步实施，即：2015年努力完成单位GDP二氧化碳排放量比2010年降低17%的目标； 2015年之后，设定与能源总量控制相对应的二氧化碳排放总量目标，实行二氧化碳排放总量控制；2030年前后二氧化碳排放总量达到峰值，实现排放总量减排。二是加快发展低碳能源和低碳技术，显著提高碳生产率。力争到2030年我国因能源使用排放的二氧化碳大体上在100亿吨左右，人均排放量为7吨，和欧洲届时的人均排放水平大体相当。三是减少污染排放。通过末端工程治理、发展循环经济、源头预防和加强监管等措施，减少废气、废水和废渣排放。
    （五）技术引领。实施“追赶”与“跨越”并重的能源技术战略。一是制订符合中国国情和全球能源技术发展方向的能源技术路线图。实施国家能源科技创新战略，由目前需求拉动的“跟随”式创新，逐步向需求拉动与技术推动的双重作用转变，发挥技术引领作用。二是加大对能源战略性前沿技术和重大应用技术的研发支持力度，供给侧重点支持非常规油气勘探开发技术、煤制油等石油替代技术、煤气化整体联合循环等新一代火力发电技术、风力发电、光伏发电、生物能源技术、第三代和第四代核能技术；需求侧重点支持电动汽车、分布式能源系统、热电联产系统技术；输送转换环节重点支持智能电网、储能技术和氢能技术以及碳捕获及封存技术。三是创新组织形式，建设公共研究开发平台，支持和引导组建基于市场机制的产业创新联盟，构建创新链，形成利益共享、风险分担的联盟机制，推进协同创新。
    （六）体制创新。充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，放开竞争性业务的市场准入限制和价格管制；更好地发挥好政府作用，强化对自然垄断业务和市场秩序的监管，加大节能环保和科技创新的投入力度。
    四、积极应对城镇化进程中的能源挑战，走绿色低碳的城镇化道路
    城市化消耗大量能源，2010年全球能源消费的66%被城市所消耗。2030年我国的城镇化率将有望达到65%，大约再有3亿人（占全球城市新增人口的20%）进入城市。我国城市人均能源消费约为农村的3倍，每增加1%的城镇化率，相应需要新增6000万吨标煤的能源消费。亟待寻求适合中国国情可持续、绿色低碳的城镇化发展道路，紧凑型城市形态、建筑节能、高效能源系统和可持续交通是绿色低碳城镇化的主要支柱。
    一是塑造紧凑型城市形态。分析表明，推行紧凑型城镇化，与蔓延型城镇化相比，可以节约土地73350平方公里，减少10%的能源消耗，并使人均GDP提高20%，综合效益十分明显。为此，在城镇化规划中要明确城市边界，防止城镇化蔓延。发展高速轨道交通，形成城市群和城市网络。推广低碳城区规划，细化城市布局，增加土地混合利用。
    二是控制人均建筑面积，大力发展绿色节能建筑。中国目前的城镇人均建筑面积为31.6平方米，美国人均面积为61.8平方米，德国和日本人均面积分别为42.9平方米和36.6平方米，中国不可能走美国的住房消费模式，只能走欧洲日本的住房消费模式，在城市化的过程中，应将人均建筑面积控制在40平方米左右。在一二线城市推广节能率为75%的建筑节能标准，并逐步扩大推广范围，大力发展绿色建筑。强化建筑节能监督管理，对新建建筑实行强制性建筑能效标识制度。
    三是优化城市能源系统。发展分布式天然气电热冷多联产系统，就近利用太阳能、风能和地热能，
        
    对公共建筑提出可再生能源利用比例要求。北方城镇推广先进热电联产机组，提高集中供热效率与管网输送能力，推行供热分户计量；长江流域不宜采用集中供热，应发展高效、节能、舒适的分散式住宅采暖和空调技术。要制定城市综合能源规划，实现多种能源形式统筹优化。
    四是实施更为激进的交通能源战略。交通能源战略对于保障石油安全和保护城市环境具有决定性的影响。分析表明，从运输结构优化、技术进步和加强管理三个方面推进交通节能，到2020年和2030年交通能耗与基准情景相比将下降20.5%和39.3%。其中，大力发展公共交通，控制私人轿车使用，使城市客运油耗下降17.9%；提高燃油经济性、发展替代燃料、实施电动化和柴油化，可使私人轿车油耗下降57%；通过优化货运交通方式、发展第三方物流、优化管理和提高信息化水平等手段，货运能耗可降低16%。
    五、通过加快能源体制改革来推动能源转型
    能源战略的实施、能源发展方式的转型关键在改革。要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，并发挥好政府在市场监管、节能环保等方面的作用，推动能源的生产和消费革命。
    一是放宽市场准入，促进公平竞争。首先，放开准入限制，在油气领域，鼓励各种所有制企业进入非常规油气资源的勘探开发，将页岩油作为独立矿种进行矿权登记管理；放宽油气储运（主要是支线管网）、加工、销售的市场准入；取消对进口原油、成品油、天然气的限制。在电力领域，推行大用户直购电，在发电侧和售电侧形成多买方、多卖方的市场竞争，打破电网企业单一买方和单一卖方的市场格局。在放开准入限制的同时，要加强产品和服务质量的监管，让竞争主体在同样的标准和水平上竞争。其次，要逐步实现可竞争环节与自然垄断环节的分离，放开竞争性业务，加强对自然垄断环节的监管。深入研究油气管网的有效管理体制和运营模式，探索电网输配分开的必要性和机制。
    二是改革能源价格形成机制。价格改革的核心内容是价格形成机制的改革，而不仅仅是价格水平的调整。上网电价逐步由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定；输配电价实行政府管制，形成直接反映电网企业成本和效率的独立的输配电价，并尽快建立能够反映电网企业真实成本的成本规则；居民和中小工商业销售电价仍实行政府指导价，引入峰谷电价和实时电价。改革成品油价格形成机制，政府有关部门不再直接规定成品油价格，改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。推进天然气定价机制改革，政府对输送成本加强监管，井口价格和销售价格逐步由市场定价。
    三是完善矿权和资源税费政策。适度提高勘探基金的征收标准，鼓励风险勘探。将资源税从价定率征收逐步由油气扩展到煤炭等领域，同时探索建立天然气和煤炭特别收益金制度，将资源溢价收归国有。合理确定资源所有者与开发主体、中央和地方资源收益比例，协调理顺相关主体利益关系。
    四是注重建立节能长效机制。加快形成由市场定价的价格形成机制，健全差别电价、差别气价等政策，在全国范围内推行峰谷电价。逐步形成以环境税、消费税（如成品油消费税）等为主体的绿色税收体系。健全固定资产投资项目节能评估和审核制度，大幅度修订和提高产品能效标准，加快落实“领跑者”能效标准制度。制定重点行业节能目标，落实行业责任。加强对中小企业的节能指导与服务。落实可再生能源配额制，督促发电企业和电网企业完成规定任务。
    五是健全碳排放政策。当前重点推行基于市场定价的碳交易制度，在对实施效果进行评估的基础上，研究实行碳税的必要性、方式及征收范围。
    （作者为国务院发展研究中心主任、研究员）
    来源:人民日报