贺雪峰：海南征地模式？

    读《中国土地政策蓝皮书·2011年卷》（中国大地出版社2012年版）。刘守英等人所写“海南陵水、三亚征地创新调查”，以对海南陵水、三亚征地创新的调查为基础，提出了改变现行征地模式的建议，因此建议事关重大，特述评如下：
    一
    据刘守英等人的调研，海南陵水县的大墩村是一个半渔半农的农村，1993年县政府未经村民同意，便以开发国际旅游城的名义，将全村6000多亩土地予以征收，每亩地补偿700元，人均分得征地补偿款仅650元。2002—2004年，因征地问题和土地权属纠纷，尤其是当地政府在处理未开发地和退耕还林款方面做法不当，激起农民强烈不满，引起农民上访；月川社区是三亚市最大的“城中村”，原住民3660人，居留人口6万多人。1979年至今，地方政府在原月川村的地盘上先后通过27批次征地，农民集体土地被征走7028.7亩，目前只剩下村民宅基地约900亩。政府低价征地，而农民集体的土地在征收出让后产生的巨额级差收益与他们无关，引起村民不满。最近几年，月川居委会在短短几年内抢建的违章建筑达到355栋，15万平方米，按2200元/m2的拆迁成本估算，该村因违章建筑增加的拆迁成本不下于3亿元。
    2010年，陵水县大墩村农民主动与政府配合，仅用15天就完成了11670亩土地、涉及8个村民组及826户农户的征地拆迁。2009年，月川社区仅用54天就将旧村拆除。其中奥妙在哪里呢？
    大墩村征地是要建陵水海洋主题公园。征地时，陵水县对大墩村按海南省最高征地补偿标准进行补偿，其中集体农用地补偿5.7983万元/亩，原属国有农用地使用权的按60%补偿；地上附着物补偿以每亩2万元，每个坟墓4200元的标准包干给村集体实施。另外，地方政府允许村委会在旧村改造时，将节余的389亩集体建设用地直接进行公开“招拍挂”，拍卖价158万元/亩，共获得6.1亿元土地收入。陵水县由农民集体直接将集体建设用地“招拍挂”出让的办法在国内尚属首例。它让农民直接分享到了土地级差收益，实现了集体土地与国有土地的同地、同价、同权。大墩村还从县政府征收的3108.56亩建海洋主题公园的土地中获得8%的留用地248.68亩，这些土地处在海洋主题公园项目中地理位置最优越并在建设规划中确定为商业、住宅一体的地块，村委会拟用该地块与知名企业联合兴建五星级酒店。陵水县将海洋主题公园建设中的建筑、土地、园林绿化等工程交由村公司承建；鼓励被征地的农村集体组织将集约用地后腾出来的集体土地为附近项目建员工村、员工俱乐部、出租铺面等，以为农民提供可靠收入。陵水县将征地、土地平整、公墓建设等配套服务交由村股份公司进行，农民集体从中赚到了几千万元的利润；将40辆出租车的运营交村办企业经营，解决了80人的就业；将项目建设中需要的混凝土、节能环保砖交村委会经营，其中混凝土搅拌站和节能环保砖厂每年可创利润3500万元，全村3480人，每人每年可分到利润1万元。
    月川社区则按照集体建设用地与国有建设用地同权同价的补偿原则，先以政府指导价按被征土地和拆迁房屋面积对被拆迁人予以足额货币补偿和过渡安置，其后由农民自主拆迁腾地，政府再进行土地“招拍挂”出让，将土地出让收益计提各项税费后，扣除20%作为政府前期规划和基础设施投入经费，剩余部分全额返还农民。三亚市25度阳光社区（商品房）征收月川社区26亩土地，返还土地出让收益3200万元，平均每亩123万元，是土地补偿款的38倍，月川社区五一组一块13亩的土地，返还土地出让收益1120万元，是土地补偿款的350倍。月川社区这次实施的拆迁改造，不仅极大地改善了原住民的居住条件，还让他们拥有了价值更高，作为重要收入来源的出租房和铺面，每户2—3套房，月租金在8000元以上。政府还给月川居委会留用地127.7亩，居委会已在这块地上盖起了酒店、市场等。目前，月川居委会每年集体收入达1000多万元，2010年村民人均收入13000元，人均固定资产达70多万元。
    征地拆迁后，陵水县大墩村过去两年娶进50多位媳妇，其中一位53岁的光棍汉娶进从城里嫁来的年仅36岁的媳妇。一位李姓村民征地前住在一间小平房里，家庭年收入仅2000多元，征地后住进一套别墅，夫妇从村企业每月得到工资2700元，还不算投资的分红。曾经以命相博抵抗征地的大墩村实现了“零上访”，长期信访、冲突不断的月川村悄然息访。刘守英等人在这两个村访谈时，农民眼含热泪地喊出“共产党万岁！社会主义好！”
    而陵水县和三亚市地方政府也认为，要“变‘与民争地’为‘为民谋利’，将肥水流到农民自己的腰包里去”。拆迁工作要“把发展的成果惠及广大百姓，真正做到‘让利于民’。旧村、旧城改造的目的就是“通过改造为广大群众谋取更大的利益”。他们遵循“群众利益高于一切”的理念。他们表示“百姓富地方才富，群众强地方实力才更强”。
    刘守英通过以上调研，提出如下政策建议：在征地制度改革和《土地管理法》修改中，第一，政府征收集体建设用地（使用权）不能按照农用地价格的标准补偿，必须按非农用地的市场价格进行补偿。第二，不管城市圈内还是城市圈外，都允许集体建设用地存在，集体建设用地可以同国有土地一样出让其使用权。
    二
    应该说，作为天下第一难的征地拆迁，海南陵水县和三亚市通过新的征地模式，将之前征地拆迁老大难的大墩村和月川社区的征地拆迁问题顺利解决，从而消除了社会稳定的隐患，是相当不容易的。征地拆迁不仅涉及到农民切身利益，而且所涉及利益极其巨大。利益巨大，征地拆迁中就容易积累巨大的利益博弈能量，形成严重的冲突。在自上而下的维稳要求下面，地方政府面对征地拆迁的天下第一难事，压力极大，简直动辄得咎。如何处理好征地拆迁中的矛盾，对任何一个地方政府都是两难。陵水县和三亚市在个案处理大墩村和月川社区征地拆迁中的做法是可以理解的。
    现在的问题恰是，大墩村和月川社区可以用几乎没有冲突的办法来解决天下第一难的征地拆迁，之前是以命相博，拼死抵抗，现在却零上访，高呼“共产党万岁”，原因何在？刘守英等人以海南两地调查为基础，提出将两地征地拆迁经验上升到国家法律制度层面，其含义是什么？
    三
    我们来看海南两地征地拆迁中的几个关键词。
    征地拆迁后农民的状况。
    可以最典型表现征地拆迁后大墩村农民状况的，从调查报告来看，有以下一些：“一个53岁的老汉娶进从城里嫁来的年仅36岁的媳妇”；李姓村民征地前住在一间小平房，征地后住进别墅；每年仅从村办企业分得利润即超过1万元；大墩村民3000多人，仅征地所获补偿即超过10亿，人均30多万元，另外自建别墅户均一套。月川社区，人均固定资产70多万元，每户仅月租金即在8000元以上。
    显然，征地拆迁后，大墩村和月川社区农民的经济收入有了极大的提高，尤其是月川社区，经过此轮拆迁，村中几乎每户都是百万富翁，甚至有相当部分（1/3）户成为千万以上资产户。在此轮拆迁之前，月川社区农民已经是三亚市最为有钱的“特殊公民”，不仅一般农民无法与月川社区农民比，而且三亚市民也无法与月川社区农民比。经过此轮拆迁，月川社区的农民可以说每户每人都是一夜暴富，成了地地道道的食利阶层了。
    过去穷得连媳妇都娶不上的大墩村，借此次建海洋主题公园的征地机会，一下子也是暴富起来，大墩村民的经济条件大为改善，以至于53岁的老光棍也可以娶进城里36岁的年轻媳妇，可见大墩村经过此轮征地，已经不只是比一般村庄的村民情况好，而且也已比一般城里人的情况要好得多。
    大墩村和月川社区在此轮征地拆迁中，之所以可以获得巨大利益，就是将之前本来是由地方政府用“土地财政”形式取得的收入，让利给到了大墩村和月川社区的农民。而无论是陵水县还是三亚市，都并非经济特别发达，政府财政富得流油的地方政府。
    大墩村和月川社区都只有2000—3000人，规模并不大，而从地方政府让利的规模来看，仅仅这两个村，每个村的让利规模都达到了10亿元左右。10亿元，几乎是一个中西地区县级财政收入的二到三倍！
    一旦缺少土地财政，陵水县和三亚市的城市建设，对全区域农民的转移支付等等，就一定会出现能力不足。因为没有无缘无故的财富出来。陵水县和三亚市在征地拆迁时，讲要“将肥水流入到农民自己的腰包里面去”，这样政府就没有了可以流入的肥水。注意，这里政府并不是指政府官员，而是用于公共事业的由全民共享的资源。地方政府“让利于民”，这里的肥水流入农民自己的腰包，和让利于民的“农民”，“民”，都只是指大墩村和月川社区为数极少的农民，而不是指陵水县和三亚市的全体城乡居民。一旦肥水都流到了极少数土地正好处在特殊位置的农民，则陵水县和三亚市要“将发展的成果惠及广大百姓”，要让旧村、旧城改造“为广大群众谋利更大的利益”，就是不可能的事情，所谓“以群众为主体，多方共赢”，就只能是处在特殊位置的农民一夜暴富，而其他地区的农民以至于全民，完全无法从中获取“土地财政”所应该为全地区人民进行公共事业和基础设施建设所带来的利益。
    四
    也就是说，海南两地特殊的征地拆迁方式，将因为城市工商业发展所带来农地非农使用的增值收益，全都留给土地恰好在特殊区位的极少数的农民，这些农民一夜暴富，成为了土地食利者阶层。而无论是地方政府还是占95%以上的其他农民和市民，都无法获得土地增值的好处。而事实上，土地增值收益来自工商业发展，与特定区位农民的劳动无关。特定区位的农民通过如此征地拆迁方式无偿占用了本应“涨价归公”的全民财富。
    五
    这里尤其要注意的有三点：
    第一，海南以上征地拆迁模式，不可能为广大农民谋利益得实惠，而只是让极小数特殊农民一夜暴富，变成食利者。
    第二，中国现行土地制度安排是要防止出现土地食利阶层，而要让土地增值收益在全民中分享（通过“土地财政”的形式），这既是中国土地制度中的宪法秩序，又是中国取得快速经济发展的最大秘密。
    第三，因为征地拆迁涉及利益巨大，征地拆迁在任何国家都是第一难事，在美国、日本也是。试图将海南特殊条件下的征地拆迁安排上升到国家制度层面，从而消灭征地拆迁的冲突，这是不现实的。尤其是中国当前正处在快速城市化阶段，征地拆迁必然会工作量大，矛盾多。有矛盾有冲突很正常。无矛盾无冲突才是不正常的，也是不可能的。即使目前大墩村按5万元/亩征地，今后农民也会提出要按10万、20万每亩征地的诉求。现在按8%的留地发展，将来就会提出10%、20%的留地发展要求。矛盾是绝对的，这是马克思主义的基本观点。
    六
    新中国已经将土地食利者阶层作为一个阶层消灭掉了。现行土地制度是中国新民主主义革命和社会主义革命的成果。我们要保卫这一革命的成果。
    2012年9月17日上午