马俊山：未来十年实现中国农村再次振兴的十大战略措施

    广大农村地区的发展是中国向富裕强国迈进过程中不可回避的重要议题。当人们行进在最大平原之一部分的江汉平原，对两边的景色也许已经司空见惯，但是对中国农村的未来发展却可以勾起无限的遐想。江汉平原作为中国最富饶土地之一部分，广袤大地中的耕地因为家庭承包经营而被分割成无限小的细碎之地;相邻地块有的种水稻，有的种棉花，有的种桑树，有的是鱼塘，有的是树木，种植养殖的品种繁多。作为农业现代化重要标志的规模化、专业化种植，自动化、机械化生产方式，在这里不见一丝踪影。中国农业为什么是这样的景象!农村经济和面貌虽然已经取得长足发展和改观，但相对改革开放三十余年及城市的快速发展而言，改变仍只能说是一小步。
    在国家通过多项产业发展“十二五”规划之时，中国的农业产业从县到省到国家层面，却一直没有相应的年度、中期、长期计划和规划!如今，无论你走到哪里，中国的农业呈现在人们眼前的景象都是老人农业，基本上是五十岁以上的人群在从事着农业生产。很长时间以来，农村农业的发展，无论是理论创新，还是政策创新，似乎没有了激情，给人一种自生自灭、随波逐流的感觉。
    三十余年弹指一挥间，中国农村现阶段存在的各种问题，已不可能通过小改小革、局部改革来解决。未来十年，如果要实现中国农村的再次振兴，笔者认为需要采取以下十大战略措施。
    一、 从加强基层政权建设的高度对村级组织进行改革。
    现行村民委员会制度与现代社会中的政府、经济组织、社会团体等的治理体制机制相比，显得格格不入：根本没有民主治理层次;对主任以外的不承担任何政治责任的具体办事人员进行直接选举乃中国特色，与选举重要官员和民意代表的民主选举本质相去甚远;成员的本质身份是农民，决定了其工作只能是业余性质的，绝无可能为农民提供普遍和专业化的服务等等。对于村民委员会制度存在的理论和现实问题，笔者在《论我国村级组织的性质》、《村民民主权利的实现应是农村民主化的核心》、《村干部群体的现状、影响与建议》等文章中已有详细分析和探讨。结论是：村民委员会制度必须废除。
    废除村民委员会制度后的村级组织为：村党支部、村经济联合社。按照地方各级人民政府组织法的规定，乡镇人民政府是基层行政机关。对于村级组织所履行的行政职能，可由《乡村关系法》加以调整：一种制度安排是设立村公所，另一种制度安排是由乡镇人民政府向村经济联合社授权，并相应提供物质技术条件和手段。笔者倾向后一种制度安排。
    在村经济联合社制度下，“村民代表会议”作为村经济联合社和村级社会的最高权力机构，将实现真正的民主治理：村民代表按照地域等原则要求由村民直接选举产生。年初，村民代表会议对村经济联合社的年度计划和财务预算方案进行审议，年终，则对年度计划及财务预算执行情况进行表决，并随时对重大事项进行民主决策。村经济联合社社长及其他工作人员由村民代表会议聘任，并实行村级权力机构和乡镇人民政府双重领导。村党支部作为先进性基层组织，应通过党支部书记担任村民代表会议主任来实现党的意志。
    农村改革已经三十余年，我国宣称已经基本建立起了社会主义市场经济体制，但令人遗憾的是：宪法规定以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制的另一层始终不知在何处;土地承包经营合同的甲乙双方除了承包方农民是明确的外，发包方始终不知是谁;谁拥有农村集体土地所有权仍是雾里看花，立法进程明显滞后。如果还有所谓农村发展理论的话，这样的现象是无法用理论来加以解释的。同时，长期不对农村集体土地所有权的代表者进行立法，表示宪法的规定只是一纸空文，也意谓着相关立法的随意性。
    现行宪法第八条规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。无论是1982年宪法，还是上溯到1975年宪法，均确认了农村村级集体经营层次的合法性。对于宪法的至高无上性，作为一个法治国家，作为依法行政的政府，作为守法公民，要有一颗敬畏之心，应该不折不扣地落实宪法之规定。但是，自改革开放以来，对村级集体经营层次实际采取了否定的政策。这就产生了一个严肃的政治问题：是继续执行宪法规定，落实好村级集体经营层次各项制度，还是对宪法进行重新修订，正式否定村级集体经营层次!二者必选其一。
    二、 完善和深化改革农村土地制度。
    对于农村土地制度，改革开放以来，一直存在究竟是实行公有制还是私有制的激烈争论。未来的农村土地制度应坚定不移地继续维护现行宪法的规定，实行农村土地的集体所有制，并将宪法规定具体化。
    1、实现国有土地所有权和农村集体土地所有权的真正平等。既然宪法规定我国存在国有土地所有权和农村集体土地所有权两种土地所有制形式，那么在法律政策上就必须平等对待这两种所有权。农村集体土地所有权反映在土地使用权上，除了农用、林用、牧用、渔用土地使用权外，对于建设用地使用权，应响亮地明确其法律地位，而不能强行将集体土地建设用地使用权转变为国有土地使用权，这样才能真正确保农村集体土地所有权代表者——村经济联合社的利益。
    长期以来，城市周边大量发生的小产权房问题的核心症结，在于国家政策对农村集体土地建设用地使用权的歧视和否定。小产权房问题在否定农村集体土地建设用地使用权的政策下，根本就不可能得到解决，因为现行政策无视宪法规定国有土地所有权和农村集体土地所有权的平等性，从法理上讲不通，在执行上必然是法不责众。
    随着我国城市化进程的加快，如何处理城市周边的农村集体土地，应从推动相关立法上加以解决。一旦城市总体规划和土地利用规划通过相应的法律程序，那就应该明确宣布规划区内的集体土地为国有土地，其土地上的人口也相应转变为城市人口，不能允许出现“城中村”问题。对于城市规划区以外的农村集体土地，国家必须赋予集体土地建设用地使用权与国有土地建设用地使用权平等的法律地位，不能再和村经济联合社争利了，而要切实保障其利益。
    2、实行对农村集体土地的统一管理。农用、林用、牧用、渔用土地使用权的现行管理，分别由经营管理部门、林业部门、牧业部门、渔业部门负责，从土地管理理论上无法得到解释，从实际管理效果上则更差强人意。土地管理部门对集体农用、林用、牧用、渔用土地要实行集中统一管理，由其颁发农用土地使用证、林用土地使用证、牧用土地使用证、渔用土地使用证。只有这样，耕地的流转，四种不同使用性质土地的转换和流转，才有管理的基础。
    3、加强农村土地登记工作。土地管理部门向集体土地使用权人颁发使用证书，必须以技术手段为保证的土地登记资料为依据，这就需要制定集体土地登记年度、中期、长期计划和规划，通过十年甚至更长时期的努力，完成全国集体土地的登记工作。
    4、集体土地使用的有偿性。土地作为极其重要的自然资源，其使用毫无疑问具有有偿性。在各级政府的土地财政备受质疑之时，集体土地的无偿性是导致土地被闲置抛荒等问题的主要原因之一。
    5、确保农村农业发展的非农用地需求。在确立集体土地建设用地使用权与国有土地建设用地使用权平等法律地位的情况下，现行基本农田保护规划所划定的基本农田比例过高，有的山区乡镇甚至达到90%以上，根本满足不了农村农业发展对非农用地的需要。
    三、建立健全农业内部各产业公共服务体制。
    农业产业门类众多，为从事相关产业的农民提供专业化的服务，没有公共服务机构是不可能真正为农民服好务的。
    在村级，针于农民所从事的大宗产业，可在村经济联合社的基础上，成立相应的村产业合作社。村经济联合社和村产业合作社由于权力机构组成人员的重叠性和具体工作人员的公共性，工作完全可以做到并行不悖。
    在乡镇，将相应涉农事业单位直接转制为乡镇产业合作社，除了人员身份转变为产业合作社人员外，原有经费供给渠道不变，为农民服务的工作性质不变。
    在县级、市级、省级及国家层面，也要将相应涉农事业单位转制为各自层级的产业合作社，除人员身份转变外，经费渠道、工作性质均保持不变。这样，就把农业产业公共服务体制的基本架构搭建起来了。通过农业产业公共服务体制的构建和不断完善，不仅把从计划经济时期延续至今的涉农事业单位纳入正轨，而且使各级政府的职能职责及与各级产业合作社之间的关系更加明确。
    国家通过制定公共农业产业合作社法，并采取财政、税收、信贷、教育培训等政策措施予以强力扶持，不仅可以使公共农业产业服务机构得到大力发展，而且可以切实为农民提供产业生产种子、技术等方方面面的服务。
    到目前为止，我国没有公共粮油合作社、柑桔合作社、苹果合作社、烟叶合作社、蔬菜合作社等系统组织，是与农业大国的国情极不相适应的。
    四、实现农村农业公共服务的专业化和专家化。
    在村级社会，现行村民委员会制度本身就决定了它不可能为农民提供专业化的公共行政服务和农业产业服务，因为这些所谓的村干部本质上就是农民。只要是农民，首要任务是把自己承包的土地经营好，一方面是季节不等人，另一方面是村干部如果自己的地都种不好，那有资格指导其他村民。同时，三年一轮换制的村干部根本就没有心思和精力去学习专业技术知识。
    一旦废除村民委员会制度，确立村经济联合社制度，那么其工作人员将实行经村民代表会议聘任、评议的制度而长期任职，他们从两个方向将得到专业知识的培训：一是乡镇政府进行的行政管理培训，二是乡镇产业合作社进行的技术培训。村经济联合社的工作人员通过较长时期的锻炼，不仅可以为农民提供专业化的服务，而且可以为乡镇政府及乡镇产业合作社提供人才。
    通过建立村经济联合社制度，加强工作人员的专业培训，以及村级组织办公住宿经营条件的改善，完全可以把村级组织打造成新时期知识青年上山下乡和人才输出的强大阵地。
    在农业产业合作社系统，工作人员通过逐级培训和到系统所办培训机构学习，不仅可以更好地为农民提供专业化服务，而且产业合作社的活力将逐渐显现出来。
    五、制订并实施全国及各个层级的农业产业发展规划。
    在国务院常务会议屡次三番讨论通过工业、商贸产业发展“十二五”规划及中长期规划之时，却始终不见农业产业发展规划。在网络十分发达的时代，几乎搜索不到某个乡镇、县、市、省及全国农业产业规划，这是农业大国之农业的悲哀。
    制订并实施全国及各个层级的农业产业发展规划，有一个长期错误却被视为正确的观念必须得到纠正：即农民想种什么就种什么。诚然，农民想种什么就应该种什么，任何个人和组织不能干涉，不能强行要求农民种这个种那个。但是，如果有了产业合作社系统，并且制订了各个层级的产业发展规划，国家在种子、农机、化肥、产品收购等方面的扶持政策全部通过合作社系统实施，农民只有种植得到政策支持的产业，才能获得更高的收益，则完全有可能是另一番景象。
    正是因为我国没有农业产业规划、产业组织及相应的支持政策，才导致现实农业小而全、效率效益低下的现象发生，“农民想种什么就种什么”实际上是各级政府无所作为的托词。
    六、继续加大农村基础设施建设力度。
    通过最近十年的努力，农村基础设施状况有了很大改善。村村通公路、村村公路硬化、广播电视村村通、农村电网改造升级等工程，大大改善了农民的生产生活条件。未来十年，应从以下方面继续加强农村基础设施建设。
    一是村经济联合社办公住宿经营设施的建设。这要从加强基层政权建设的高度来认识。在有了为农民提供专业服务的人员之后，要切实通过相关设施的建设，为他们创造良好的工作条件和生活环境。在湖北，虽然到处都有“党员群众服务中心”，但现在的问题是没有实实在在的人来为农民服务。一旦有了人，就会产生现有设施不足不能满足需要的矛盾。二是加强乡镇以上各级农业产业合作社的办公住宿经营设施建设。包括办公住宿设施，产业发展所需的各类市场、冷库、仓储中心等。三是继续加大水电路公共设施建设力度。公路要通到并硬化到自然村，如果财力允许，尽可能通到并硬化到村民小组。对于农村电网，要持续不断地进行改造升级，满足农民不断增加的用电需求。在信息时代，尤其要高度重视农村互联网建设，确保为农民提供快捷高效的信息服务。
    七、加大对农村农业公共服务机构的财政支持力度。
    现行财政支农政策支持的方向及方式有待纠正和改进。一是村级组织工作经费及人员待遇问题。在农村税费制度改革以前，村级组织工作经费及人员待遇是通过农民上交“三提”经费来解决的。
    现行制度下，村干部的大量工作精力实际是在帮助乡镇政府从事行政管理工作，而村级组织从其职能本身来讲，是不存在这些职能的，因此，工作经费及人员待遇理所当然地应由公共财政负担，在税费制度改革以后这一问题从理论和实践两方面已经得到了解决。现在的问题是财政转移支付的力度小了，离村级组织人员工作专职化的要求显然有较大差距。二是财政支农资金平均发放，发挥不了政策的激励导向作用。如粮食直补资金、种子补贴资金等，大笔资金并没有发挥应有的功效。三是农业产业化支持资金、专业合作社支持资金等，只支持了极少数人，这些人通过公开合法渠道将公共财政资金装进了自己的腰包。如公开资料显示，大多数专业合作社都是虚假的，本应是多数人所有的合作社其实就是某些个人的合作社。又如全国绝大多数农业产业化龙头企业都是私营企业，大量的公共财政资金摇身一变成了私人的财富。
    财政支农资金支持的方向就是要大力加强以村经济联合社为重心的基层政权建设，把各级农业产业合作社打造成为农民提供全方位专业化服务的强大经济组织。通过公共农业产业合作社投放财政支农资金，将使各级产业合作社越来越强大，各类全国农业产业合作总社更具国内外影响力。
    八、加大农村环境建设及整治力度。
    以实现小康社会为目标的新农村建设，加强生态环境建设是题中应有之义。目前存在的主要问题：一是农村生活垃圾问题突出;二是城市化、工业化带来的空气污染，河道水质恶化，地下水不足或沉陷;三是农业生产衍生的化肥和农药的过量使用，废弃的大量农膜，畜禽养殖污染，恶化了农村生态环境。
    未来的农村环境建设，包括增强全社会的农村环境建设理念;科学规划，统筹安排;制定支持政策，建立治理机制等。总的要求就是要以生态农业和生态农村为建设目标，建成经济持续发展，生态环境优美，人与自然和谐共生的新型农村社区。
    九、充分保障农民在农村农业发展中对自身事务的决策权。
    改革开放之后农村民主化长期存在的主要认识误区是把直接选举当作了民主化的全部。如此长时间地盛行这样的错误观念，确实令人费解。因为道理十分简单，民主选举是一天的事，而民主治理是一年又一年的事，孰轻孰重一目了然。民主治理才是农村民主化的核心，而民主治理的目标则是村民民主权利(知情权、决策权、管理权、监督权)的实现。民主选举只是实现民主治理目标的手段之一。
    计划经济时期农业生产队的体制虽然存在效率低下等问题，但人们却有较强的人身归属感和安全感。一旦实行一家一户的承包经营体制，也就意谓着在激发农民生产积极性的同时，社会矛盾的爆炸点成百上千地增加了。加之村民委员会制度不仅不能为农民提供专业化服务，而且当地权势人物往往只是维护了小团体的利益，几十年累积起来的社会矛盾不断加深，给各级政府的执政带来许多不稳定的因素。同时，我国真正意义上的民间社会团体的发展十分滞后，人们没有被归属到不同兴趣和利益团体，致使各级政府维护社会稳定疲于应对。
    充分保障农民在农村农业发展中对自身事务的决策权，就是要高度重视村级社会的民主治理，由村民代表会议讨论决定村域内的重大问题。对各级政府管得太多太宽的问题，要予以纠正：如“一事一议”每人每年不得超过15元的规定，政府既不能为农民提供更多的公共产品和服务，又限制农民自己决策的权力，显然是不合适宜的;对于村级社会的土地经营方式，家庭经营与集体统一经营应有怎样的构成和方式，决策权显然也在村民代表会议，而不在各级政府。对集体土地的使用，是有偿还是无偿，使用费用的收取方式和标准，主要决策权也在村民代表会议。各级政府要做的事，是研究切实措施，防止村级社会民主的失效和违法。对于如何加强村级社会的民主治理，笔者已在《村民民主权利的实现应是农村民主化的核心》一文中进行了分析探讨。
    充分保障农民在农村农业发展中对自身事务的决策权，就是要高度重视各级农业产业合作社的民主治理，由各级社员代表大会讨论决定生产经营中的重大问题。由于各级农业产业合作社的民主治理是全新课题，因此，各级政府将有更多的工作要做。
    各级政府习惯于为农民作不应该作的主，一是不相信农民的智慧;二是始终没有把民主治理上升到农村民主化核心的高度;三是对于自己在农村民主化进程中的职责和定位把握不准。
    十、以积极主动的姿态应对未来面临的各种挑战。
    态度决定一切。对于全国各地普遍存在的老人农业问题，要做到未雨绸缪。解决这一问题，只有通过建设强大的村经济联合社和各级农业产业合作社，实现农村农工商各业的全面协调发展，使农村年轻人在农村发展和在城市发展之间多一个选择，并能确实留得下来。留得住年轻人和人才，才是农村发展的希望之所在。
    对于农村核心问题之一的土地，尤其平原地区的耕地被抛荒，是极不正常的社会现象。在实施土地管理部门对各类集体土地的集中统一管理，建立健全土地流转机制，使耕地向种植大户流转的渠道畅通之后，如果因为比较效益低等原因仍然导致耕地被抛荒，就必须由村经济联合社集体出面进行经营，而国家在农业机械、财政、税收、信贷等多方面应给予大力扶持，这将使村经济联合社越来越强大。
    城市化不是中国发展的唯一选择。一个农村人要在就业、住房、户籍、子女教育、社会保障等方面，真正实现向城市人的华丽转身谈何容易!由于我国人口众多，无论到何时，都会有大量人口只能把农村当作自己的家园。农村村庄集中居住地、乡镇集镇、县城无疑是这部分人的主要居住区，加强这些地方的科学规划，创建良好的人居环境，同样可以为他们创造一个美好的未来。
    以上所述十大战略措施，其核心思想是通过体制机制的再造，把农村各项工作真正纳入到以经济建设为中心的轨道上来，推动经济社会文化的持续健康发展，从而实现中国农村的再次振兴。在向现代化目标迈进的过程中，理论准备和理论创新是支撑农村不断发展的前提条件。农村农业发展理论不仅要体现在村级组织、产业组织、乡村关系、民主治理、土地制度等分支，而且各分支之间要能够相互支持并构成一个体系。