马俊山：论我国村级组织的性质

    村级社会是我国国家治理结构中的最小单元。虽然在村级组织之下还有“村民小组”，但社会发展到今天，它已经不是一个严格意义上的“组织”。对于我国村级组织的性质这一重要问题，长久以来，并没有得到人们的足够重视，甚至是被忽视的。
    一、村级组织的演进历程
    关于村级组织的演进历程，这里仅追溯到1978年。
    1978年党的十一届三中全会召开以后，我国农村开始探索实行多种形式的农业生产责任制。在农业生产包干到户的情况下，生产大队不再管理农业经营事务，生产队也已瘫痪，但是，土地争议、邻里纠纷、水渠堰塘维修、公路养护等公共事务需要有人办理，于是在广西宜州市屏南乡合寨村产生了全国第一个村民委员会。在全国其他一些地区，也出现了类似“村民委员会”的村级组织。
    1982年宪法规定建立村民委员会制度。1983年10月，中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村民委员会也提出了明确要求。在这个文件的指导下，建立村民委员会的工作在全国迅速展开，到1984年底，共建立了92万多个村民委员会。
    1986年9月，中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，对如何搞好村民委员会建设作了较为详细的规定，要求充分发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用。
    1987年11月，全国人大常委会通过并颁布《村民委员会组织法（试行）》，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等作了比较具体的规定，以法律的形式确立了村民委员会制度。
    1998年11月，全国人大常委会审议通过的《村民委员会组织法》，以及其后各省相继制定新的村委会选举办法，使村民委员会制度更加完善。
    在村级组织的演进过程中，一个非常重要的因素是：二十世纪八十年代，当时的国家决策层认为，集体土地经营事务只剩下发包土地这一件事，有村民自治组织就能完成此项工作（杜润生语），因此，最终确立了“村民委员会”制度。
    关于村民委员会的组织性质，《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
    二、村级组织的职能分析
    一个组织的性质是由其职能决定的。村级组织作为中国农村社会的一个独立管理层次，它通过职责的履行已经实现了哪些职能和应当实现哪些职能呢？职能是组织机构存在的前提，通过对村级组织的职能分析，可以使人们对它的本来面目有更清晰的认识。
    （一）村级组织的行政职能
    按照地方各级人民政府组织法的规定，乡镇人民政府是基层行政机关，其行政职责理应不再经过其它环节直接履行，但是我国的国情是人多、国土面积大，一般的村级组织管辖人口都在1500人以上，一个乡镇管辖人口达到了2万人以上，甚至20万人，因此国家的行政管理事务仍然需要村级组织来分担。
    村级组织的行政职能包括：1、计划生育管理。这是一项对村级组织要求很高的行政管理的专项工作。按照湖北省的要求，对村级计划生育工作的考核指标及内容多达50多项，村级组织安排一名素质较高的人员，脱产化地从事计划生育工作并达到考核要求相当不易，仍然需要其它村组干部协助。2、土地管理。按照要求，村土地管理员在宅基地管理的各个环节必须协助乡镇土地管理部门工作；如果土地管理部门对土地（耕地、林地、草地、水面）实行统一管理，那么村级的责任更大。3、社会治安综合治理。稳定是压倒一切的工作，对村级社会的矛盾纠纷排查及化解，各级组织都提出了很高的工作要求。4、防汛工作。包括防汛人员的组织,防汛措施的落实。5、地质灾害防治工作。6、其它工作：包括五年一次的县乡人大代表选举；统计及抽样调查工作；人口普查、农业普查、工业普查、第三产业普查；畜禽防疫；合作医疗；退耕还林工作；民政工作；地方病防治；国家改水改电工作；征兵工作；等等。行政职能是村级组织的重要工作职能。
    （二）村级组织的经济职能
    如果宪法、法律仍然确认农村土地属于农民集体所有，那么对集体土地的经营就是村级组织的首要职能。也就是有什么样的农村土地制度，就有什么样的农村经济制度和社会政治制度。对集体土地的经营应当成为村级组织的主要工作职能，也就是村级组织的本职工作。不进行集体土地的经营或没有搞好对集体土地的经营，这样的村级组织是不称职的。
    村级组织的经济职能并不是只有发包土地这一件事，其职责包括：1、制定土地经营方案，并经村民大会或代表大会表决通过后实施；2、组织水利设施建设，搞好农田灌溉；3、组织农田植保；4、组织农业的专业化生产，提升农业生产技术整体水平；5、围绕农业的产前产中产后服务，进行生产生活资料的经营，搞好农产品的初深加工；6、结合当地资源特色发展其它工商项目，开拓新兴领域；7、以出资者身份，管理好村办企业，实现集体资产的保值增值。
    （三）村级组织的社会职能
    村级组织的社会职能包括：1、饮水设施建设，使人畜有干净卫生的饮用水；2、公路建设及维护；3、协助进行电网改造及信息传输设施建设；4、调解民间纠纷；5、敬老爱幼设施及环境建设。
    （四）村级组织的职能关系
    在村级组织的行政、经济及社会职能中，经济职能是基本职能，依据有三点：一是只要继续实行农村土地的集体所有制，村级组织就应当是农村集体土地的所有权人，就必须搞好对集体土地的经营；二是从农业生产发展的大趋势看，组织合作化生产、专业化生产是村级组织的重要职责；三是发展村级集体经济的需要。没有集体经济的发展，消灭城乡差别，消除两级分化，实现共同富裕只能是一句空话。因此，村级组织的本来面目应当是一个经济组织。
    村级组织行使的行政职能应当由法律来加以界定。既然乡镇人民政府是基层行政机关，那么正确的界定是：对于村级的行政管理事务，村级组织与乡镇人民政府之间是一种委托与被委托的关系，村级组织在委托权限范围内履行行政管理职责，同时乡镇人民政府要为其履行职责提供必要的物质技术条件。村级组织没有义务从经营收入中列支行政管理费用。在农村税费改革以后，村级组织的正常运转主要靠财政转移支付资金支持，也证明了这种关系，只是还没有通过法律来加以界定。
    村级组织的社会职能实际在任何一个大中型企业中都存在，尽管存在逐渐被分离的趋势。村级组织的社会职能，完全可以在村级经济组织的框架内得到实现。
    简而言之，村级组织的自身职能是经济职能，其行政职能源于接受乡镇人民政府的委托，它的社会职能可以在村级经济组织的框架内得到实现。
    三、村级组织与农村土地制度的关系
    农村土地制度直接决定着村级组织的性质。同时，无论是实行农村土地集体所有制，还是实行农村土地私有制，均不能改变村级组织的经济组织性质：实行农村土地集体所有制，村级组织就是一个兼具集体经济组织、合作经济组织双重性质的组织；实行农村土地私有制，村级组织起码应当是一个合作经济组织。
    到目前为止，尽管宪法、法律仍然确认农村土地属农民集体所有，但长期以来，实行土地私有制的思想在很大程度上影响着立法机关的立法和决策机关的决策，以至于造成《农村土地承包法》是一部发包方与承包方权利义务严重不对等的法律。
    我国农村的土地基本国情是：农户户均不到7亩地，而且每个农户的土地并非集中连片，而是分散多块，这就造成：1、依靠单个农户的力量无法解决统一灌溉、统一植保的问题。统一灌溉、统一植保不解决，农民就难以在土地上实现多产出，只能靠天吃饭，相应会降低农民对土地的兴趣和依赖程度；2、即使实行土地私有制，这样的土地国情也必然会对农民的生产自主权有所限制：一方面是实行农业专业化生产的要求，另一方面是不同农作物在布局上的矛盾（如在水稻地的周围栽桑养蚕就肯定不行）。
    近些年来，当三农问题发展到越来越严重程度的时候，在专家学者、官员中主张实行农村土地私有制的大有人在，他们对解决好我国的三农问题已经失去了信心，认为要打好最后一张牌——农村土地私有化。他们以为实行了土地私有制，农民就获得了生产的绝对自主权，农民就必然对土地进行大量的长期的农业投资。有些人认为，农村家庭联产承包制实际就是一场不彻底的私有化运动。既然农用工具、大牲畜、经济林木能够由公有通过作价变卖转为农户私有，那么农村集体土地也同样能够私有化。
    当然，实行农村土地私有制也是政策选择之一，但问题的关键是：西方发达国家实行土地私有制，是因为这些国家每个农户拥有几百亩甚至上千亩连片的土地，农户可以成为真正意义上的市场主体，而且他们的合作社体制健全发达，这样，农民的产前产中产后全过程就形成了运转良好、机制协调的链条。在亚洲，虽然农民户均土地面积较少，像日本、台湾，但是他们的农协、农会组织十分完善，这对保障农民利益起着非常重要的作用。反观我国，不仅户均土地面积少、分散多块，而且农会组织或者合作社体制的建立至今没有起步。因此，仅仅依靠实行农村土地私有制，是解决不了我国三农问题的，也是无法从根本上保障农民利益的。
    迄今为止，宪法、法律仍然确认农村土地属于集体所有，但在农村改革之后长达20多年的时间里，没有完成对“集体”的立法，确实是一大遗憾。这至少反映出两个方面的问题：一是对农村土地的集体所有制在思想认识上、政策上摇摆不定；二是对究竟如何安排村级组织莫衷一是。
    四、农民组织体系中的村级组织
    从党的十四大提出建立社会主义市场经济体制开始，我国的市场经济已经在各个领域向纵深发展。在农业和农村经济发展方面，农产品市场普遍呈现供过于求的局面，分散的农户作为市场主体，对新的形势显得很不适应，他们难以凭借个人的力量，在千变万化的国内外市场中参与竞争，提高农民的组织化程度已经成为会社会的共识。农民组织这一重要体系，对于我国市场经济体制的整体框架而言，并不是可有可无的，缺少了农民组织体系，既不能说市场经济体制已经初步建立，也更谈不上如何完善的问题了。
    农民组织有农民政治组织、农业产业合作社组织、行业协会之区分。由于这些组织在功能上各有侧重，这就需要结合国情和农民的迫切需要而有所选择。显然，构建全国性的农业产业合作社组织最为紧迫，因为发展经济就是硬道理。
    已有100多年发展历史的合作经济，之所以能够在世界范围内历经困难和多次转折而不断得到壮大，关键在于它确保了弱势群众尤其是农民利益的实现。在发展市场经济的新形势下，需要重新和深化认识合作经济在“三农”发展中的地位和作用：1、提高农民的组织化程度，解决农民与市场联结问题。2、保障农民利益，确保农民增产增收。3、合作经济组织是国家农业经济发展的重要组织系统。4、通过实行农工商一体化经营，追求和实现农民利益的最大化。5、提高农产品质量，增强市场竞争力。6、促进农业科技成果的转化，提高农业生产标准化的水平。7、建立健全农村合作经济组织，有利于供销社、信用社、粮管所等系统和行政事业单位的改革。8、有利于政权的稳定。
    近几年进行的一系列农村改革，已经使农业产业合作社组织的创建变得十分迫切。例如粮食流通体制改革，“敞开收购、顺价销售、封闭运行”机制的关键是“顺价销售”，即不允许国有粮食企业出现亏损，必须盈利。换句话说，必须从农民身上赚取更多的钱。国有粮食企业盈利越多，就表明农民的损失越大。当今的现实是：私商粮贩在农民身上赚的钱要远多于国家粮食直补资金。而如果我国建立了农民粮油合作社系统，农民自己掌握了流通领域的粮源，粮油经营的盈利通过这个系统返还给农民，改革的效果就大不一样。又如涉农事业单位改革，不是将涉农事业单位通过改革逐步过渡为农业产业合作社组织，而是将其推向市场。这样的改革不仅没有减轻财政负担，而且直接导致为农民服务成为一句空话。
    如果真正认识到了创建农民产业合作社组织的重要性和迫切性，那么使村级组织成为一个集体经济组织或者合作经济组织就成了一件必然要做的事。如果能够这样，村级组织在运行机制上与产业合作组织也并无矛盾，因为两者权力机构的主人都是农民自己。
    五、村级组织与民主治理
    我国农村经历二十多年的民主化进程，在加强和完善社会主义民主方面取得了巨大进步：一是农村村民得到和加强了基层选举的政治锻炼。农村基层民主主要是以逐步完善选举制度，依法组织选举工作为中心的村民自治活动，选举始终是农村民主化进程的主线。二是基层民主决策议事制度逐步建立起来，并在一定程度上得到推行，村民代表会议的地位和作用得到提升。三是基层民主管理得到加强，村规民约和自治章程等制度趋于规范。四是基层民主监督得到强化，尤其是国家政权机关大力提倡和推行以村务公开为具体形式的基层民主监督工作，使农村民主监督提高到一个新水平。
    在农村民主化取得重大成就的同时，对民主化进程中存在的突出问题也不能不正视。1、暴力、村霸、宗族帮派势力介入基层选举；2、贿选现象时有发生，财富甚至成为衡量选任村干部的标准；3、人员大换班，干部轮流坐庄，工作交接无序；4、村级两委班子存在矛盾和冲突，两委班子实际已成为村级社会的权力中心；5、民主往往失效。
    我国农村民主化进程从起步之时就始终是以建立、规范、完善选举制度为中心向前推进的，其主要目地是实现村民充分的、自由的选举权。但是，选举权不是村民民主权利的基本内容，民主制度也不能仅仅为了使广大村民品味民主的形式。
    村民民主权利的基本内容包括：知情权、决策权、管理权、监督权。民主权利的行使和实现有三种方式：一是村民本人直接参与；二是由村民将其权利委托给村民委员会成员；三是由村民将其权利委托给村民代表。第一种方式实际并不现实，因为一个村的选民往往达到几百人甚至上千人。第二种方式正是村民委员会制度背景下的状况：村民委员会成员集广大村民的知情权、决策权、管理权、监督权于一身，名为全体选民选举产生，实际可以不受任何约束。第三种方式正是未来民主制度的改革需要解决的：农村民主化进程必须由以选举为中心转移到以落实村民的知情权、决策权、管理权、监督权为中心的轨道上来，即由人员精干、素质较高的村民代表组成的村民代表会议行使决策权、监督权，实现决策权、监督权与管理执行权的分离，全体村民通过村民代表获得知情权。
    现行村民委员会制度的主要弊端是：1、村民大会行使决策权的规定，由于在实践中难以执行，使决策权实际由村民委员会掌握行使。2、村民委员会选举导致人员大换班，村干部轮流执政。这是农村财务管理混乱、村级组织腐败的根本原因。这就好比英国在实行文官制度以前的情形，政权更迭、政党分肥。3、一个组织的管理执行者全部通过选举产生的制度，一是无法保证人员的高素质，二是在现代选举政治实践中已十分少见。这就造成对村级组织的人员培训无法有效进行，也就不可能使他们更好地为村民服务。因此，要通过制度变革，使村民委员会组织消亡。
    六、村级组织功能实现的必要条件
    通过前述的分析，村级组织的性质毫无疑问应当是一个经济组织。村级经济组织一方面要不断推进村级社会的发展，另一方面它还要在农民产业合作社组织中扮演重要角色，是农民组织体系中的重要组成部分，这就对村级经济组织的工作提出了很高的要求。因此，相应的制度设计必须满足其实现功能的必要条件。
    在这里，姑且将村级经济组织命名为“××村经济联合社”。实现村经济联合社功能的必要条件包括：1、按照划定的地域或农户数，由选民选举产生“村民代表”，“村民代表会议”是村经济联合社的最高权力机构，由其行使决策权和监督权。村民代表要求精干、素质高。村民代表名额应控制在20人左右。村民代表会议的主持人由全体选民从村民代表中选举产生，村经济联合社党组织书记应通过选举当选为主持人。2、村经济联合社社长及其他管理人员由村民代表会议聘任，并实行无过错经考核长期脱产化任职制度。3、村经济联合社应具备办公、住宿及经营场所等物质设施。
    年初，村经济联合社召开村民代表会议，讨论通过年度工作计划和财务预算方案。年终，村民代表会议表决村经济联合社工作计划执行报告和财务决算报告。对于行政管理这一块的工作及经费，由规范乡村关系的相关法律加以界定。村级社会的经济和社会事业发展，国家要还权于民，由村民代表会议在宪法、法律规定的范围内自主决策。通过乡镇人民政府和上级农民组织的长期培训，使村经济联合社管理人员成为行政管理、农业生产及工商管理方面的通才，从而以很强的责任心和高素质为农民服务。
    作者单位:湖北省长阳土家族自治县渔峡口镇人民政府

    文章出处：中国农村研究网