杜晓山：推进财政金融体制改革，实现社会主义新农村建设目标

    建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出的目标。建设社会主义新农村目标的提出是适应我国经济社会发展新阶段提出的必然要求。它与党中央提出的“树立‘五统筹’的全面协调可持续发展的科学发展观”，“构建社会主义和谐社会”和“全面建设小康社会”的要求完全一致，紧密相连。建设社会主义新农村，体现了农村全面发展的要求，是巩固和加强农业基础地位，全面建设小康社会的重大举措；是科学发展观在广大农村实践的具体体现，并为这一伟大实践找到了一个极佳的着力点；是在全国农村构建社会主义和谐社会的具体实践。然而，要实现上述“全面建设小康社会”等要求的工作重点和难点在“三农”，最繁重最艰巨的任务在新农村建设。
    一、农村经济社会发展明显滞后
    我们必须清醒地看到，制约我国农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，农村发展还存在诸多突出矛盾，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观。达到建设新农村要求的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村舍整洁、管理民主”的目标和概括，有相当的难度。
    “十五”期间，农民收入增速波动大，农民增收难。这是农村全面小康建设的最大难点之一[①]。农村教育水平低，人口素质提升难。目前，农村人口平均受教育年限只有7.6年，全国近5亿农村劳动力初中以下的占88％。农村教育经费投入不足和学杂费高，影响了儿童入学率和辍学率，而且较高文化程度的劳动力大量流入城市，农村大学生90％以上成为城镇居民。农村社会保障水平低、资金筹措难。2002年农村合作医疗覆盖率12％，农村养老覆盖率为2.3％，农民成为最大的自费医疗群体，因病致贫、返贫现象增多。农村生活条件差，居住环境改善难。长期以来农村公共基础设施建设投资匮乏，居民住房设施配套不完善，卫生标准差，室外环境脏乱差现象普遍。目前饮用自来水的农村居民只有28％，农村水冲式卫生厕所普及率不到10％，粪便无害化处理不到一半，废物垃圾得不到及时处理，污染环境。农村城镇化水平低，就业结构转换难。目前小城镇主导产业不突出，基础设施建设投资不足，聚集效应较差，制约了农村劳动力的转移。我国第一产业占GDP份额下降到15％左右，但从业人员仍占全部从业人员的50％。我国西部农村大多数方面还没达到2000年基本实现小康时的水平，全面小康建设基本还没有开始起步。一些单项指标，如劳动力就业结构、农村养老保险覆盖率、人口素质、消费结构和农民信息化程度等，东西部地区实现程度差异更大。
    造成农村经济社会发展明显滞后，尤其中西部地区农村更为落后的重要原因之一是我国财政和金融对农村的支持不足。因此，深化改革，扩大公共财政覆盖农村的范围，改善农村金融服务，加快形成促进农业、农村和农民“三农”发展的财政和投融资体制，是推进社会主义新农村建设的重要条件。
    二、推进财政体制改革，加强农村公共财政建设
    农村公共财政方面的问题
    长期以来，城市居民享受的政府公共服务较多，而农村居民得到的公共服务较少。在农村基础设施建设，在义务教育、公共卫生、文化、安全和社会保障等方面与城市有相当的差距。例如，我国农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比例长期来在百分之十几以下。2004年我国农村固定资产投资占全社会固定资产投资总额的16.34％；各级财政支农支出占国家财政总支出的5.89％。这些资金支出所占的比重与农村人口所占比例，农业和农村经济在GDP中所占份额相比，显然很不相称。（陈锡文，2005.11.4 人民日报）。建设社会主义新农村，就是要逐步解决农村公共服务严重滞后的问题，强化政府对农村的公共服务，逐步使农村居民与城市居民一样，公平地享有均等化的公共服务。《建议》针对这一问题，着重强调了要实行公共服务均等化的原则，各级政府要强化公共服务职能，将更加注重社会公平作为一条重要原则贯穿始终。
    （二）“十五”时期已采取的措施
    “十五”时期我国财税体制改革和公共财政建设取得了重要进展。各级财政部门按照完善社会主义市场经济体制的要求，积极推进财税改革，加快公共财政建设步伐，也为今后继续完善公共财政体制奠定了基础。
    1、调整和优化支出结构，着力满足社会公益事业发展。财政部门调整和优化财政支出结构，着力支持社会公益事业，特别是加强了义务教育、社会保障等经济社会发展的薄弱环节。例如财政较大幅度增加农村义务教育投入，特别在592个国家扶贫开发重点县实施了“两免一补”（免杂费、书本费和补助寄宿生生活费）政策。2005年中央和地方各级财政安排“两免一补”专项资金70亿元，惠及中西部农村义务教育阶段3000多万名贫困家庭学生，占中西部农村义务教育阶段中小学生人数的26％，较好地体现了公共财政目标任务转换的要求。
    2、加大转移支付力度等措施，促进城乡、区域协调发展。一是加大支持“三农”力度。积极推进农村税费改革，在2000年农村税费改革试点基础上，实施“三减免三补贴”（即减免农业税、牧业税和农业特产税，粮食直补、农机具补贴和良种补贴）政策。落实新增农业综合开发资金，向粮食主产区倾斜等政策，加大对农业综合开发、农村劳动力转移就业等的支持力度。中央财政新增教育、文化等社会事业发展资金主要用于农村。二是加大转移支付力度，大部分用于中西部地区，支持实施西部大开发和中部崛起战略。三是着力缓解县乡财政困难，实施了激励型的奖励政策。2004年中央财政安排了2626亿元资金用于“三农”投入，2005年用于“三农”支出近3000亿元。至2005年已有28个省区市全面免征了农业税，明年将在全国全面取消农业税。
    （三）“十一五”期间积极推进农村财税体制改革
    《建议》提出了“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施，在支持“三农”发展方面，财税体制也有重大的举措。“十一五”期间应进一步调整国民收入分配结构，健全财政支农机制。
    1、建立健全与事权相配的财税体制，整合财政支农资金，规范中央和地方政府，以及各级地方政府间的财政关系。要尽快规范省级以下各级政府间收入划分，明确地方各级政府的支出责任和管理权限。要调整和优化支出结构，有保有压，有促有控，控制和节约一般性支出，向农村倾斜，向改革创新倾斜，向困难地区和群体倾斜。要按照公共性、市场化和引导性原则，进一步明确确定政府支出范围，财政要善于区分情况，做到不“缺位”，也不“越位”，还应有效巧妙应用“杠杆“作用，积极引导社会民间资金的投入。进一步整合财政支农资金，逐步实现“三农”资金统一管理和统筹使用，集中财力解决制约“三农”发展的突出问题。
    2、完善中央和省级政府财政转移支付等制度，努力促进地区间基本公共服务均等化，并注意财政支农资金监管机制的完善。要优化转移支付结构，控制专项转移支付规模和项目，增加一般性转移支付规模，重点解决中西部地区财力不足的问题。特别要加大力度，注意解决在支持农村基本公共服务领域，如基础教育和职业培训、公共卫生、科技推广、水路电通讯、农田水利、清洁能源等基础设施建设，尤其是关系到农民直接切身利益的小型基础设施建设方面，各级政府的责任和权限。要注意进一步完善和强化公共财政支农资金的使用考核标准和监管机制，努力提高资金使用效率和效益。
    3、巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革。一是积极稳妥地推进乡镇机构配套改革，这是巩固税费改革成果的关键。要精兵简政，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。二是加大农村义务教育管理体制改革的力度，巩固以政府投入为主的经费保障体制，县级以上政府的财政要更多地承担起责任。要严格教师资格制度，精简教师队伍，提高教师素质。三是进一步改革县乡财政管理体制。要进一步完善省以下财政体制，提高县乡财政的自我保障能力。要进一步完善中央对地方缓解县乡财政困难的奖补办法。要改革县乡财政的管理方式，条件具备的地方，可以推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革试点。要进一步增加公共产品和服务的支出比重。在取消农业税后，必须设法确保财政困难县工资的及时足额发放和基层政权的正常运转。四是协调推进农村其他方面的改革，尽快建立制止发生新的乡村债务的有效机制，探索化解旧债的具体办法。进一步完善农民直接受益的“一事一议”制度。努力完善农村土地制度，规范土地出让收入管理，保障农民权益。改革和完善劳动用工制度，保障进城务工人员和子女的权益。
    4、逐步完善农村社保制度，加大政府投入力度。坚持城乡一体化的政策取向，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距。一是建立多层次、多类型的农村医疗保障制度，完善多种形式的合作医疗制度。二是加快建立农村最低生活保障制度，逐步扩大覆盖面和提高低保标准。三是进一步完善农村养老保障制度，按照家庭养老保障、土地制度保障与社会养老保险相结合的方式，逐步提高社会化养老的水平。
    三、推进农村金融体制改革，满足“三农”投融资需求
    （一）农村金融体系改革应解决的问题
    一是农村金融机构或结构的功能定位需要进一步明确和调整。应真正实现政策性、商业性、合作性三种金融并存。而且，要重视和发挥央行和监管机构、保险公司、证券公司、信托投资公司、租赁公司、非正规金融组织、国际经济机构等在农村金融市场上的作用和功能，以满足农村金融服务多样化的需求。如仅就农发行、农行和农信社三者的关系而言，目前，它们的职能分工仍有混淆和冲突，因此产生了诸多难以协调的矛盾。因此，改革和调整的方向应是正确处理财政、政策性、商业性、合作性金融在支农方面的关系，各有侧重，优势互补，形成合力。
    二是农村信用社的功能和性质不够明晰。农村信用社的功能和性质定位的改革，应因地制宜、分类指导、不能搞“一刀切”。农村信用社应进一步提高防范风险和支农服务水平，重点放在农户和中小企业生产经营的资金支持上。
    三是农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道，现在多数地区基本上只剩农村信用社了。农村资金大量外流，影响农村资金的整体供应。
    四是忽视对非正规金融机构的引导、监督和促进其健康发展。农村非正规金融机构发育层次低，运作极不规范，它们的正反面作用和效果都很突出，对它们要作具体分析。
    五是各类农村金融机构自身的资产质量和管理水平极需进一步提高。农村各类金融机构现在较普遍地存在资产质量不高，亏损严重甚至资不抵债，运营效率低下，管理能力和素质欠缺等问题。
    六是农村保险业发展缓慢。目前保险业在农村仍处于发展的初创阶段。全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6% 下降到2002年的0.6% 。从1985—2004年近20年间，我国农业保险呈逐年萎缩的势态，18年呈现亏损。
    （二）当前应注意的几项金融支农政策措施
    农村金融改革的目标应是建立起一个多元化的、功能和机构布局合理、既竞争又互补的农村金融体系。
    1、农信社的改革应注重商业金融与合作金融并重和多元化。
    从目前情况看，信用社改革模式仍过于单一，垄断经营局面没有改变，绝大多数农信社管理体制和经营机制的实质性变化不大。例如，信用社主任仍由上级任命，股东大会、监事会等仍多为摆设，治理结构、激励、监督、退市等微观机制触动不大。中西部地区农信社问题更显突出，很多信用社处于“难救活，撤不了”的局面。应允许成立跨行政区划的信用社/商业或合作银行，一个基层农信社可以包管几个乡，也可以让联社/商业或合作银行包含几个县。允许赢利的信用社保留在联社之外，或自主选择加入哪个联社。允许一个县有两个县联社，允许有的县联社/商业或合作银行不加入省联社，等等
    2、有效协调对农信社的监管。
    现在，对农信社的监管职能变成了银行业监督管理机构（银监会系统）、中央银行（人民银行系统）和省农信社系统三家共管的局面。实际上，无论何种监管模式都有利弊得失。现在实行多家监督管理尤其需要协调和效率，应注意及时通报、共享信息和能有效处置问题。还要妥善处理好政府与农信社的关系问题。
    3、激励和促进更多的金融机构进入农村金融市场。
    目前在大陆农村金融领域，应该说竞争局面基本没有形成，农村金融体系的发育程度不高。当前，立即就可以做的事，是使不吸收社会存款、只从事微小贷款业务的非政府或半政府组织的小额信贷机构合法化和规范化。应积极开展商业化小额贷款公司的试点工作。政府政策还应鼓励设立真正村级小型资金互助合作组织，实行自主经营、自我约束、自担风险、自我发展。这类组织成本低、效率高、便利农户，只要政府支持和引导而不干预，基本无金融和社会风险。应尽快启动民营地方性银行的试点和推广工作，以增加对“三农”金融需求的供给，并形成对农信社改革和竞争的压力。
    可以参考其他国家实行的社区再投资法等做法，调动各相关金融机构增加支农资金的投入。并且，允许商业银行委托其他金融机构代理，以完成分配给自己而自己又不愿或不能完成的配额。
    4、明确支农方向，加快农行和农发行改革。
    农业银行目前的城市化导向和业务转移不应成为其忽视农村市场的借口，然而其商业化银行的定位是正确的。农行应完全按照市场化、商业化方式运作，自主地对农村有市场、有效益的项目进行支持。而且应规定，它对农业和农村经济的贷款要有一定比例。
    农发行的金融服务领域应切实承担起政策性融资的职能。应重点服务于农业和农村基础设施建设，农业综合开发，科技开发和推广，粮棉重点农产品、优势产业和特色农业开发，以及扶贫开发、生态环境保护等项目资金需求的支持。从成本效益角度考虑，在不少领域和金融产品上，包括针对农户和微小企业的信贷服务，可实行批发金融业务。
    5、鼓励发展农业保险业务。
    应在农村建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农村保险体系。农业保险总的经营原则应是政府政策扶持，公司商业运作。目前值得探讨和尝试的农业保险模式有：一是在经营农业保险基础较好的地区，设立专业性农业保险公司；二是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司；三是设立农业相互保险公司；四是与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险；五是继续引进象法国安盟保险那样经营农业险的外资或合资保险公司；等等。
                            2005、12、10
    

    

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    [①]本段内容主要援引自“农村经济绿皮书”2003－2004，社会科学文献出版社