杜晓山：创立自主性批发式小额信贷基金——目前国际小额信贷产业界推崇的新趋势

    在目前的小额信贷产业界，除了继续宣传和推荐一些人们已熟悉的成功的小额信贷模式外，正在流行推崇一种称为“自主性国家和次地区级小额信贷基金”（MCF）的批发式小额信贷模式。这是一种当前时兴的扶助小额信贷机构发展的资金支持和技术规范的新选择。这类自主性小额信贷基金，即信贷中介（批发）机构，一方面为大量的小额信贷（零售）机构提供技术支持和服务，另一方面又可将政府、银行和资助者的资金快速有效地提供给具备可持续发展条件的小额信贷机构。   
    一、MCF的目标和发展条件   
    （一）MCF的优势   
    推崇自主性小额信贷基金（MCF）这种批发模式，最基本的考虑是为克服目前各种资助小额信贷资金，尤其是政府和捐助者（机构）资金使用的低效率和低效益，以使有限的资金保以有效的利用和服务于尽可能多的贫困农户。这种方式也有助于小额信贷零售机构为争取资金和管理争取到的资金需付出高成本的缺陷。这种基金的运作最基本也是最突出的功能和优势是，由于它制定或执行、监督统一的小额信贷行业业务衡量标准，因此它能对现有小额信贷项目或机构进行评估、筛选、鉴别，对其中有发展潜力者进行诊治，提高它们的能力。它也能帮助创建新的规范的小额信贷机构，促使所有这些机构达到既能服务于最贫困的客户群体又能逐步实现机构自身自负盈亏的可持续发展这双重目标。而且，这种基金式的机构本身具备规范、较高素质的运作水准，可以作为政府、中央银行和捐助者的助手，节省他们的管理监督成本和工作量，以讲究成本效益的方式有效地发展本国本地区的小额信贷扶贫活动。   
    从事或参与过国际援助项目的人士都会有这样的体会，国际援助扶贫项目资金额的多数部分到不了被援助的目标贫困群体手中，而多由援助方或者被援国的其他方面占用了。孟加拉“乡村银行”创始人尤诺斯教授认为，大约10一20％的援助资金能实际到穷人手中，而其他的钱则用于管理、运营、培训、机构建设和专家顾问。也有人对美国国际开发署的钱的使用作过评论，最多只有25％的援助资金到了穷人手里。因此，创建自主的有效益的小额信贷基金（MCF）是必要的，对一个大国或小额信贷项目（MCP）发展潜力大的国家，可建立国家级基金；对MCP不发达的小国，则可成立一个为几个连片国家服务的次地区级基金。
    （二）MCF的目标   
    国家级和次地区级的MCF的主要目标是：通过可持续的小额信贷项目(MCP)和机构（MCI）（“项目”如要可持续，则一定要演变成“机构”），向穷人和极贫者提供信贷服务。这些MCF固然可以向MCP和MCI提供各种有利于它们发展的服务，但其两个最主要功能则集中于金融中介和发展可持续的机构。而这两个功能产生的结果将是：第一，MCF从政府、银行和捐助机构（人士）处动员贷款和资本金赠款，转贷或入股于基层MCP和MCI。而这些MCP或MCI则必须是自主性的，不受政府的直接行政干预（在中国则应至少政企分开—一作者注），而且只向穷人和极贫者提供信贷服务。第二，MCF将加强地方零售机构向穷人和极贫者提供可持续的金融服务的能力，这将发展有效率和有竞争力的MCI。这样，对那些能快速有效和以讲求成本效益关系提供信贷的MCI将能持续发展，而那些随意的和无根基的MCI将会消亡。到了更成熟的阶段，MCF将通过提供评定MCI信用等级和为MCI业务保险的方式，成为MCI和私人资本市场的中介。   
    （三）MCF发展的条件   
    一个合格的MCF至少应具备如下宏观和微观方面的条件：   
    1、政府必须将推动各种类型的小额信贷扶贫活动作为一项长期的公共政策。   
    2、国际捐助者必须以实际行动表明将推动可持续性的小额信贷作为其支持的条      件。同时，捐助者应向MCF宣传和推荐成功的范例，鼓励MCF开发自己的信贷技术。   
    3、MCF自身应从一开始就有明确的追求和承诺目标：一方面积极推动本国小额      信贷产业的发展，另一方面在限定的时间内，例如10—15年时间内，MCF自身要达到自负盈亏和可持续发展。   
    4、MCF应与它的合作伙伴一零售小额信贷项目和机构有明确无疑的协议：要求      它们在合理限定的时期内实现机构和金融自负盈亏和可持续发展的目标。    
    5、MCF应给其合作伙伴足够的时间争取额外的资金，这些资金的一部分可用于      革新这些零售机构的金融服务产品，这些资金不应是赠款。这样做，可以使为穷人服务的产品革新以一种讲求成本效益的方式进行。   
    6、创建一个成功的国内的MCF机构的前提条件，并不要求国内已形成一个小额      信贷市场。每个发展中国家，甚至包括某些发达国家，对小额信贷的需求或潜在需求都是巨大的，MCF应从一开始就将开发市场作为其追求目标的一个有机组成部分。   
    二、MCF的组织结构
    （一）合法性和所有权结构   
    自主性国家级和次地区级MFC在合法性和所有权结构方面有区别，国家级的MFC是在一国内运作和取得其应有的身份和地位，而次地区级MFC则跨越国界，并要求不同的国家在对其这方面的运作要求方面取得一致的认识。   
    l、国家级MCF     
    （l）政府可能需要对这样的MCF有专门的合法性方面的认同，并保证其充分的自主性，没有政府的支持，这样的MCF将不可能强有力。   
    （2）国际捐助者和私营金融机构可以联合、协作创建一个MCF。然而，这也同时要求获得政府的允许和担保，而且，应得到政府现有法律或制定的专门法规的保护，使之成为合法实体。一般地说，制定新的法规过程长而且往往缺乏政治上的承诺，好在如果政府、捐助者、小额信贷机构和其他有关方面能取得一致，那么在现有法律框架下，一般总能有某些可行的解决途径。   
    2、次地区级MCF     
    （1）次地区级是指一些相邻的周边国家形成的区域，例如撒哈拉以南非洲国家、西非国家、中美国家或太平洋岛国等等。因此，某一国的法律对次地区MCF就可能不适用了。一种可能的选择方案可以是由多国政府组成的地区性国际组织来行使监督管理权。例如，设在吉隆坡的亚太发展中心（APDC）可为东南亚的小国服务，达卡的亚太综合农村综合发展中心（CIRDAP）可为太平洋岛国服务，阿卢萨的非洲综合农村发展中心可为本区域国家服务，等等。这些组织已有一些成员国家支持扶贫项目，在这些组织领导下成立起MCF就可以为其成员国的极贫者提供信贷服务。   
    （2）次地区级MCF可以作为现有的次地区网络工作的一部分。它们现在为地区发展，已开展了信息交流和专业技术知识交流。有的地区还没有这样的组织，那么象世行的“扶贫协商小组”（CGAP），“世界妇女金融组织朋友”（FWWB），甚至“小额信贷高峰会运动”秘书处等都可以与相关国家商讨建立这样的基金。   
    （二）管理体制   
    MCF的管理体制应该基于三项原则：l）自主性，2）可信性，3）管理的高效率和高效益。因此，应建立相应的决策和执行机构，例如：理事会和执委会，董事会和工作委员会，等等。前者的人数可多一些，例如20来个机构和人士代表，负责制定或批准运营指针、预算、审计报告、战略性政策选择等。后者的人数可在10人左右，负责遵守和执行前者的规定和决策。   
    （三）运作管理   
    具体的运营管理是通过核心专业人士和支持系统组成。主要执行官（CEO）应是个有能力有活力的领导者，应能为本机构制定良好的战略计划和展现优良的管理素质。CEO的产生应由董事会或理事会等决策机构通过公开和竞争的程序决定，应避免由政府指定。CEO应有在政府、社团和私营部门工作或与他们打交道的经验，CEO不应沾染传统的官僚主义恶习。MCF应有一个充满活力、灵活的运营程序和完好的信息管理系统。等级化或个人说了算的决策制度应废止，代之以集体决策程序。   
    （四）自主性   
    在MCF的管理中应注意机构决策和运营的独立自主性，避免各类政治势力的干扰。然而，在某些情况下，这又可能很难完全避免。为此，可能采取的措施可以是：尽量清晰简明地规定目标、要求执委会或工作委员会成立直接为实现目标负责、限制董事会等决策机构中政府部门的人数、任命董事长、CEO和董事的任期、使非政府机构能自我决定在决策机构中的代表，等等。   
    三、资金     
    （一）国家级MCF   
    l、资金的第一笔来源应是政府的启动资金。一般说有了这笔钱后，国际金融机构和捐助者将会投以贷款或赠款与之配套。政府提供的启动资金可以是赠款，也可以是长期（最低10年）的低息（1一2％）贷款。   
    2、国际金融组织，例如世界银行、国际货币基金（IMF）、国际农发基金（IFAD）和亚发行（ADB），一般愿意提供资金给政府支持的MCF，它们也可能向得到政府担保的其他非政府的MCF提供资金支持。捐助者向国家级MCF提供资金往往比直接向小额信贷零售项目投资更有效率。   
    3、国家级MCF也可以以商业条件向国际金融公司（IFC）和其他国际私营资本融资。这可通过本国的中央银行和商业银行为中介进行。不过，在MCF的运营初期阶段不鼓励高成本的商业性借贷，因为这对MCF自负盈亏的压力太大，到了较成熟阶段，可以这样做，而且那时还可通过提供信用等级认定的方法，为小额信贷机构与资本市场建立直接联系，并为其提供担保，还可考虑发行专门债券（例如社会债券）到资本市场筹资。   
    （二）次地区级MCF   
    次地区级MCF的启始资金可来自成员国的赠款。捐助机构可为之提供赠款，用作MCF的贷款或能力建设资金。CGAP、FWWB和其他国际小额信贷网络机构也可提供资金支持，另外，象APDC、CIRDAP和CIRDAFRICA等也应提供启动和定期资金支持。   
    四、MCF资助合作伙伴的政策   
    MCF的合作伙伴是零售型小额信贷项目（MCP）和机构（MCI），但MCF面临的最大挑战之一就是如何选择和确定这些项目和机构。除了向它们提供资金，MCF还要使这些项目和机构达到可持续发展的目标。MCF不能限制和僵化改革，也不应只倾向某一种小额信贷模式。   
    （一）MCF的信贷战略   
    MCF的信贷活动，包括小额信贷机构和项目的选择、贷款程序、基层监督和管理，都应是革新、透明和标准化的。当然这要在实践中不断学习和改进。但是标准化不排斥灵活性和针对不同条件的变通。   
    MCF应执行三个相互关联的活动；一是只向MCP和MCI提供批发贷款，其自身不直接向穷人提供零售贷款服务。二是为MC F自己和合作伙伴的能力建设服务，包括培训工作人员，开发管理信息系统，为机构的可持续性目标提供技术支持。三是研究活动。这包括定期的监督和专项的调研。强调边干边学边研究，这有助于了解它们的长处和弱点。还要定期评价项目对穷人和极贫者的影响，以做出相应的调整。   
    （二）资助小额信贷活动的资格标准：   
    MCF对小额信贷机构和项目的资助标准应考虑：（1）这些机构的性质和宗旨，（2）管理结构，（3）高层管理人员的质量和经验，（4）人力资源，（5）地理分布和覆盖面，（6）基层的活动，包括客户对象的情况，（7）运营状况，（8）管理信息系统，（9）财会和审计系统，（10）业务质量和资产负债比率。MCF对这些标准衡量的权重不同，其重要程序也有赖于基层机构和项目的资金需求数额和客户数量。对刚刚启动的机构和项目，MCF不提供资金支持，如要想获得资助，它们必须有一年以上成功运作的记录。   
    对小额信贷机构和项目的运作状况的指标，MCF可以考虑以下具体标准：   
    l、客户可持续状况。它包括：退出率、贷款余额百分比、储蓄率、成员／借贷者比率、客户从事经营项目状况，等等。   
    2、机构可持续性。它包括：与其他小额信贷机构业务重叠状况、客户渗透率、市场前景、金融服务、管理状况、资本金基础状况，等等。   
    3、项目运作。它包括：全部目标群体中小组成员比例、小组稳固性、客户周会出席率、贷款发放和回收率、信贷员素质、财务系统、高层管理能力，等等。   
    4、人力资源开发。它包括：对工作人员的招聘、工作评价、培训，等等。   
    5、项目对缓贫的影响的定期评估。   
    6、企业文化的建设和维护。它包括：完善的管理，对工作人员的激励和奖惩机制。   
    7、金融管理和内部控制。它包括：管理信息系统（ MIS）、财会制度、内部审计、内部监督和预算执行。   
    8、有形资产状况，它包括：建筑物、土地、规定价格以上的办公用具、车辆等。   
    9、金融和经济可持续性。它包括：操作和金融自负盈亏率和业务资金质量。   
    五、实施战略和措施   
    对MCF而言，它的业务运营程序的标准化是极其重要的。这包括：（1）MCI向MCF申请资金的程序，（2）对MCI的初步评估，（3）对MCI运作状况的实地考察，（4）MCF执行机构领导对备选MCI的推荐，（5）MCF决策层（董事会或理事会等）的批准，（6）签署贷款协议，（7）贷款的使用，（8）批准MCI使用后续贷款，（9）监督。   
    （一）管理信息系统   
    对贷款项目的监督是极为重要的。MCF为了减少它的贷款风险，必须对它资助的MCI和MCP在各个层次的工作实施监督，因此，MCF对它们建立并实施相关的标准化的运作和报告制度则是必需的。建立在MCI和MCP定期上报的报告制度基础上的健全的管理信息系统，并对准确、及时的信息进行分析和找出相应对策，是MCF成功的条件之一。在MCF和MCI总部一级的电算化系统将会大大提高机构的管理能力。如果MCF不对管理信息系统予以足够的重视，可能会意味着丧失改进由MCF资助的MCI和MCP的运营质量和提高它们自负盈亏和可持续发展的机会。   
    （二）人力资源开发   
    目前，在多数国家内，高素质的人才在小额信贷项目和机构中是紧缺的，然而，如果MCF注意与MCI和MCP共同注重综合人力资源开发工作，这一弱点可以克服。加紧对MCF自身和 MCI及MCP工作人员的培训则是一个重要的方面。要对MCF和MCI及MCP的培训需求做出恰如其分的评估，并据此进行相应的各类培训，尤其是实用性、操作性和针对性强的培训更为重要。   
    为了吸引和留住有才华、效率高和有事业心的人，这些组织都应实施适宜的精神和物质措施及激励机制。而且，为了保证MCF及它资助的MCI和MCP的管理的有效和成功及可持续发展，这些机构的人力资源开发工作还要注重机构自身的企业文化建设。   
    （三）其他措施   
    为鼓励MCF和小额信贷项目和机构考虑和达到上述要求，MCF在制定财务和审计管理、防止拖欠管理、客户储蓄管理等具体业务要求方面都应有相应的具体周详的规定。譬如，健全的财务和审计系统和制度，是无需抵押的MCP成功的前提条件之一。因此，在这方面应做的工作是：对MCF和MCI要分别制定细致的具体的财务手册；对MCF的内部控制和审计系统有具体的规定；外部的独立的审计师要对MCF的内部审计做出具体的规定，就MCF和独立外部审计师两者对MCI的审计问题要设立具体的不同的明文规定。   
    六、法规框架   
    由于小额信贷扶贫产业在绝大多数国家都游离于正规金融系统之外，合法性地位问题的解决对它们越来越显得突出。为了保证该产业的可持续性发展，对它的法律性规定应有妥善的解决。   
    从小额信贷扶贫的历史看，它们多是由非政府机构（NGO）和民间自助小组开始发起和发展起来的，它们当然不符合也不适用于常规的金融法规框架，尤其对不吸储的小额信贷机构更是如此。小额信贷专门针对低收入群体提供的社会和金融服务当然不同于正规金融产业，然而，决不应低看制定与小额信贷扶贫活动的目标、机构运营和发展文化相一致的战略性监督规则和措施。这些规则和措施的出发点和落脚点应是能确保小额信贷的健全、有组织和持续发展，应有具体的运营条件和业务规定方面的行业标准和衡量指标。这样的法规，应体现扶持扶贫小额信贷产业的发展，并有宽严适宜的进入、营运和退出条件等方面的规定。   
    建立一整套有关信贷金融标准、报告规范、运营标准有利于MCF和其他扶贫小额信贷沿着正确的轨道有效率地发展。经验表明，在一个有利于低收入客户获得金融服务的法规框架下，MCF除了其他功能，它在资助刚刚启动的扶贫小额信贷活动方面是一个有效的机构选择。在一个支持小额信贷扶贫活动的国度里，一个独立自主的批发式MCF与其他小额信贷机构合作完全可能保证小额信贷规范和运营标准的有效实施。
    参考文献； Dr. Salehuddin Ahmed， Creating Autonomous National and sub-Regional Microcredit Funds， 2001，l