杜志雄 陈雪原：“以工促农，以城带乡”实现城乡协调发展

    内容摘要：近年来，我国城乡收入差距逐步拉大，作者从实践和理论两个方面剖析其成因，充分论证现阶段实施“以工补农”、“以城带乡”的发展战略正当其时。并提出自己的改革思路和措施：增加农村公共设施投资，同时增加农户人力资本的投入，以工促农，提高农村经济地区的人均资本存量水平；统筹城乡产业发展，以城带乡；深化土地和户籍为核心的制度改革，激活农村的经济和政治资源，实现城乡统筹和协同治理。
    关键词：以工促农  以城带乡  城乡协调发展
    2004年底召开的中央经济工作会议首次明确提出，我国现在总体上已到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。“以工促农，以城带乡”政策实施的必要性和可能性与近三十年的市场导向的渐进式改革是息息相关的。全面的市场化改革由于面对的初始条件是城乡二元经济结构，城乡竞争处于不同的起跑线上，整体经济增长的同时，城乡收入差距却在不断拉大，具有显然的非帕雷托改进性质。为此，有必要彻底转变重工业和城市偏向的发展战略，改变国民收入分配格局，动员社会各界力量，改善农业和农村经济发展环境，按照比较优势的原理，发展加工业等劳动密集型产业和城市第三产业，深化改革，为农民提供更多的进城就业机会，以工促农，以城带乡，实施城乡协同治理，构建和谐社会。
    一、城乡收入差距拉大的现实和过程
    中国城乡之间的收入和消费有着巨大的差距，这是一个公认的事实。自改革开放以来基本呈现先缩小后扩大的趋势，转折点在1985年。九十年代中后期以来，全国农民人均纯收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大。自上个世纪80年代中期农民收入增长放缓后，1997年以来，农民收入已连续7年低速增长，几乎处于停滞状态。
    总体上看，中国的城乡收入差距主要是在1992年全面市场化改革之后快速形成的，这使得城乡差距与市场化改革有了不解之缘。为更好地认识城乡收入差距的变动规律，我们对近三十年的改革历程作一全程的扫描。
    1978年底开始的第一阶段改革（1978-1984）以农村为主，主要是实行家庭联产承包制。在这一体制下，农户由于更多地获得了自己边际劳动努力的剩余索取权，从而解决了人民公社制度下长期解决不了的激励机制问题。与此同时，政府开始对价格进行改革。农产品市场逐渐放开，双轨制替代了原来的单一计划价格体制。这一时期也出现了生产要素市场，劳动力和资本开始在农村内部和城乡之间流动。这一系列市场化改革导致农户收入的大幅度提高。主要由于实行家庭承包制和提高农产品价格，实际农民收入在这7年中几乎提高了2倍，从1978年的133.6元提高到1985年的357.9元。因此，由于采用了家庭承包责任制和农产品价格的提高给农民以极大的激励，提高了农业产量，增加了农民收入，缩小了城乡收入差距。
    第二阶段改革（1985-1992）主要以城市为主，表现为以放权让利为主要特征的国有企业改革，在农村则在市场化改革的道路上出现了倒退。自愿的合同订购再度恢复了强制的性质，市场和生产中的行政干预增加了。1985年后经济作物播种面积下降，复种指数在1987年达到了151.3，这一水平高于1978年达到的水平（林毅夫,1994）。结果在这一过程中，城乡收入差距再次拉大。
    最近几年，城乡居民收入差距持续扩大，由上世纪80年代中期的1.9∶1左右，扩大到2003年3.23：1[1]。而如果考虑到农民收入的统计数据有一定的水分，加上医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，二者的真实差距毫无疑问超过了1：5。世界银行（1998）在一份报告中认为这部分福利应达到城市居民可支配收入的3/4左右。如果按照世界银行的估计进行调整，真实的差距接近6：1。中国的城乡收入差距“位居”世界第一。
    据中国社会科学院经济研究所收入分配课题组的调查报告，经过数年跟踪，分别于1988年、1995年、2002年开展了三次全国范围的住户调查，结论指出：我国的收入差距持续扩大，主要表现在城乡差距进一步扩大。2002年，收入最高的1％人群组占了全社会总收入的6.1％，比1995年高了0.5个百分点；最高的5％人群组获得了总收入的近20％。
    由于农民收入增长长期处于低迷状态，农民只能进行小额投资以维持简单再生产，甚至有些地区连简单再生产都维持不了，生活状况不断恶化。在这种情况下，必然造成农业投资的萎缩和农村消费的减少，农民人均资本存量远低于城市居民。低于正常经济增长临界点的人均资本存量，对当前农村经济增长产生了直接的遏制作用。
    二、城乡差距的基本成因和城乡发展战略的转型
    改革开放以来，中国经济面临三大制约因素：一是基本国情矛盾：人地矛盾日益尖锐，人均耕地面积逐年减少，人口对土地的压力日益严重；二是经济体制矛盾：城乡分割的二元结构呈现刚性，长期以来实施偏向城市的资源配置和收入政策；三是市场化与初始条件之间的矛盾：中国仍然处于增量改革之中，经济仍然处于渐进转轨时期，要素市场存在发育不足的问题。上述三个基本矛盾是导致城乡差距扩大、形成日益严重的“三农问题”的主要原因。下面着重分析前两个基本矛盾对城乡差距扩大的决定作用。第三个矛盾对“三农问题”的影响比较复杂将另辟专文讨论。
    1、从资源禀赋角度看，人地关系高度紧张的情况下，过度发展以粮食为主的种植业，而不能按照比较优势发展经济作物和农产品加工等劳动密集型产业是农业、农村不发达和农民贫困的根本原因
    这个矛盾是自清代后期人口猛增和新中国对人口控制滞后(约二十年)长期延续积累的苦果。现在，我国人口增加到了13亿多，人均耕地减少到约1.2亩，约有1/3的省份人均耕地不足1亩，有666个县份人均耕地低于联合国确定的0.8亩的警戒线，463个县份低于0.5亩的危险线。在这样的人地关系下，加上土地不能自由流动，粮食购销市场化滞后，对于农民来说，耕地首先是“生存资料”，活命的基础，很难作为“资源优化配置”的生产要素，可以不断向高收益行业流动。在耕地福利化趋势下，公平原则高于效率原则。这是我国农业难以推行合理规模经营的一大制约因素。
    因此，人口对土地的压力日益严重，土地的经济功能让位于政治稳定功能。目前，通过发展劳动密集型产业，把农民从土地转移出来，显得尤为迫切。
    2、从二元体制角度看，中国作为后起的积贫积弱的后进国家，起步条件差，在外援有限和极不稳定的情况下，只能依靠自己的力量来建设自己的工业体系
    在这种情形下，依靠广大农村地区提供农业剩余支援国家工业建设就成了必然的选择，由此，一系列与这一工业化战略要求的微观制度建立了起来。由于路径依赖和制度的僵化，使得二元结构条件下，农业萎缩，农民人均物质资本和人力资本存量极低，农村经济发展迟缓，城乡差距问题非常突出。
    具体来讲，中国传统计划经济体制（1952-1978年）内生于重工业优先发展的赶超战略，而不是社会主义的本质特征，其他一切政策几乎均围绕此而逐步展开。这种资金密集型重工业优先发展战略决定了中国作为后进工业化大国所具有的一般特征：扭曲价格的宏观政策环境、资源计划配置制度和没有自主权的微观经营机制。这一战略通过吸收农业剩余，为工业提供资本积累和对城市进行补贴，意图迅速实现工业化。主要实施机制可以概括为一个制度“三套马车”：农产品的统购统销制度、人民公社制度和户籍制度。
    由于历史的原因，这在国家工业化原始积累阶段是不得已而为之的，没有别的选择，问题是持续时间太长，没有适时进行转型。二元结构政策的一个集中表现是国家从农村汲取资金，资金投向长期向城市倾斜。1952—1989年，国家通过工农产品价格“剪刀差”和税收，从农村中汲取资金7000多亿元(扣除国家支农资金)，约占农业新创造价值的1/5，超过当时国有工业企业固定资产原值。1990—1998年间，国家通过财政渠道、工农产品价格“剪刀差”和金融渠道，又从农村汲取资金19222.5亿元。从新中国成立之初到20世纪90年代末，我国农民为国家工业化和城市发展提供资金积累(即农村资金净流出)达2万多亿元，大约相当于同期我国社会资本存量的2/3。
    改变城乡收入分配格局，实施以工补农战略是遏止城乡收入差距的现实措施和基本前提。但经济发展有本身客观的规律，超前和之后实施这一战略都可能对经济发展造成严重的后果。
    究竟该在何时采取以工补农战略，在我国学术界有过长期讨论。其中冯海发、牛若峰等的一系列研究具有代表性。冯海发（1994）通过实证分析表明，经济发展进入反哺农业阶段有四个显著标志，即：
    标志1：农业在国民经济中的相对地位已经大大下降。在国内生产总值结构中，农业份额已降到15%以下；在工农业增加值结构中，工业份额与农业份额大约为75% ：25%，即工业份额已经是农业份额的三倍以上；
    标志2：农业部门的就业人数在社会总就业人数中所占的份额已下降到30%左右；
    标志3：城市人口在总人口中所占的份额已上升到50%以上；
    标志4：人均GDP按1980年美元计算达到1500美元以上。
    冯海发（2000）还进一步从经济发展的宏观特征上量化了农业与国民经济关系类型变化的转折点。即当农业在国内生产总值中的份额下降到25%、农业在社会就业人数中的份额下降到55%、城市人口在总人口中的份额上升到35%、人均GNP按1980年美元计算超过700美元后，经济发展即开始由剥夺农业转向反哺农业；当农业在国内生产总值中的份额下降到15%、农业在社会就业人数中的份额下降到30%、城市人口在总人口中的份额上升到50%、人均GNP按1980年美元计算达到1500美元时，经济发展即全部完成了由剥夺农业到反哺农业的政策转变。
    2004年中国全年GDP达到136515亿元，增长率为9.5%，经济继续保持高速增长。而国务院发展研究中心测算，2005年中国的人均国内生产总值按当前汇率计算，估计会达到1400美元左右，农业与非农产业的产值结构大约为14∶86，即农业产值比重已经下降到15%以下。农业与非农产业的就业结构大约为1∶1。城镇化水平为40％。
    综合上述四项指标，目前中国已进入了工业化的中期阶段。在总体上已具备了反哺农业、支持农村的实力。可以说现在开始实施“以工补农”、“以城带乡”的发展战略已经正当其时。 
    三、以工补（促）农、以城带乡，实现城乡统筹发展
    “德惟善政，政在养民”。统筹城乡经济发展的实施有赖于城乡改革的全面深化，必须以深化改革来促进城乡经济持续、快速地协调发展。当前深化城乡改革在总体思路上必须突破前期城乡改革的局限性，进一步转换改革的方略，拓宽改革领域，加大改革力度。通过进一步改革，活化以土地在内的城乡生产要素，使市场机制充分发挥作用，强化宏观调控机制，加速推进城乡一体化的经济结构调整。主要改革思路和措施如下：
    （一）对农村增加公共设施投资，同时增加农户人力资本的投入，以工促农，提高农村经济地区的人均资本存量水平，是实现城乡统筹的基本前提
    市场化进程中农村初始条件的不能满足构成了市场化的城乡经济协调发展的第一个挑战，因而，通过转移支付解决农村经济增长的初始条件问题，是城乡经济实现统筹的前提条件。为此，政府要按照建立公共财政体制的要求，政策积极向农村倾斜。在对农村地区加大转移支付力度的同时，加快对农村地区的公共设施投资，尤其是在公共交通、电网等作为城乡纽带的基础设施上加大投资。实际上，这些投资收益者不仅仅是农村地区，将对整个国民经济的发展产生长期有利的影响。另外，要加大农田水利基本建设的投入力度，包括节水灌溉、河道清淤、桥梁维修等。这些投资将增加农业的综合生产能力，并会在长期的农村经济增长中发挥作用。
    其次，应加大对农村教育投入，改变原来的分级办学体制，政府成为义务教育的主要承担者。从长期的视角看，加大对农民人力资本投资力度，使经济跨越内生经济增长的初始条件，是“三农问题”的治本之策。为此，要坚持“以人为本”的主导思想，大力投资农村义务教育和职业教育，建设学习型农村，启迪民智，改造农民，以源源不断的草根智慧启动农村经济的持续增长。
    以此为契机，构建国家和社会对农业和农村社会经济的支持政策体系。主要有以下几个方面：一是在WTO框架内增加对农业科技和农村基础设施的投入；二是强化政府对农业和农村经济发展的技术、信息和金融服务，整合和优化配置城乡现有的服务资源，创新服务机制，建立完善的服务体系。
    （二）统筹城乡产业发展，以城带乡，促进城乡产业集聚是实现城乡统筹的经济基础
    单纯的补贴是不会再造一个新农村的。通过城乡产业的合理规划和布局，使城市部分二、三产业向农村转移，发育农村工业化的经济力量，为农民创造更多的就业机会，使农村内生地产生经济增长的能力，使城乡实现产业上的集聚，统筹城乡发展便有了可靠的物质基础。为此，通过合理的制度创新和机制设计，强化城乡经济联系，促进城乡资源的流动和互动，形成既有合理分工又能互相协调的产业结构体系。比如，通过建立沟通城乡关系的经济组织，加强城乡产业、企业之间的交流和协作，在自愿和互利的基础上发挥城市对农村发展的带动作用，形成城市为农村输入资金、技术、人才和信息的机制。通过发展各种所有制形式的城乡联合企业，特别是通过股份制的形式来增强城乡之间以及地区之间的内在发展关系，同时通过税收体制、信贷体制和劳动人事体制等方面的改革来为此创造有利的体制条件。
    （三）深化土地和户籍为核心的制度改革，激活农村的经济和政治资源，是实现城乡统筹和协同治理的制度基础和组织基础
    从经济层面上讲，在目前人地矛盾日益尖锐的情况下，土地对农民的意义已不简单的归为是生存资料还是生产资料的问题，其实土地作为一种财富在历史上早就成为农民效用函数中的一个必不可少的要素，是农民幸福的真正依靠。改革以来，随着土地承包期的延长，土地作为财富的意义在显著增强。但是，在土地的所有权不能归属农民之前，农民就不会对这个世界有真正的发言权，须知，经济决定政治，而政治的自由从来不是靠别人给予的。此外，统一城乡户籍制度，还要保障农民工进城的政治权益，解决农民工的社会保障问题。破除农民进程就业和购房定居的障碍性制度，从而降低农民进城的交易成本，并提高在城市找到稳定职业，成为市民的能力。
    从政治层面上讲，统筹城乡发展的本质含义应该是实现城乡协同治理。在土地交给农民之后（或者采用一种界于土地私有和承包期三十年不变之间的制度），其它生产要素也会随之流动起来，更重要的，这种经济利益的活跃必然产生政治利益上的要求，农村民间力量的激活，必然会自发地产生提高农民组织化程度的要求，如合作组织、专业技术经济协会等。这些组织可以在农产品的生产、加工、贮藏、运输、销售以及购买生产、生活资料等方面，增加农民的获利机会，降低农民的风险，同时也是农民政治组织的资源基础，并最终成为中国未来构建和谐社会的微观组织基础。
    四、结论性评述
    1992年开始的全面市场化改革的初期，经济实现增长的同时，在城乡二元结构的初始条件下，城乡收入差距快速拉大，农村经济已经很难通过自身的力量实现内生增长，这样既损害了公平，也最终会导致效率的损失。只有适时地进行发展战略调整，通过对农村和农民进行经济援助，帮助农村经济跨越经济增长的临界点，最终和城市经济收敛到同一条增长路径，二元经济结构才可以最终转变为一元结构，统筹城乡经济发展，建设和谐社会才能成为现实。目前，“以工促农，以城带乡”政策的提出不仅具有必要性，而且具备了可能性。顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，深化各项制度改革，实现工农业协调发展和城乡产业的不断集聚，经济上城乡边际资本生产率不断趋同和收敛，政治上实现城乡协同治理，最终消除城乡二元结构，三农问题的解决便也水道渠成。
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    作者简介：杜志雄，男，1963.8，安徽铜陵人，中国社会科学院农业发展研究所研究员，教授。邮编：100732  陈雪原，男，1978.6，河北黄骅人，北京市农村经济研究中心城乡所研究人员。
    

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    [1]《中国农村统计年鉴2004》，23页。
    文章出处：《铜陵学院学报》2006年第1期