贺雪峰：农村集体建设用地价值的释放？

    一
    今年暑假在成都调研土地制度，听到最多的几个关键词是：还权赋能，价值显化，土地价值释放等等。这几个关键词的意思其实只有一个，就是要让农村土地资源流动起来变成真金白银。农村土地闲置在那里太可惜了，是巨大的资源浪费，只有让农民土地资源活起来动起来，才能发展农村经济提高农民收入解决三农问题。与成都市国土局姚处长交流，姚处长说，现行土地制度最大的问题是“因为集体建设用地的用途管制，而使集体建设用地的价值无法释放出来，从而造成了严重的经济发展障碍”。
    正是在这样的语境下面，成都市借国家级城乡统筹改革实验区的名义，进行了比较大动作的土地制度改革，其中的核心就是动农村集体建设用地，想方设法让以农民宅基地为主体的农村建设用地变资源为资产为财产。具体操作上又有两种情况，一是借国家城乡建设用地增减挂钩政策，成都市大力开展农村土地综合整治，从而减少农村建设用地，形成新增城市建设用地的增减挂钩指标。二是以土地综合整治的名义，通过变通国家法律，让本来不能流转和用作经营性用途的农村建设用地集中起来招商引资，发展产业。这两种操作涉及到的都是农村建设用地，不同的是，前者仅仅是将节余建设用地复垦为耕地，从而在当前国家城乡建设用地增减挂钩政策下面形成新增城市建设用地指标，这种操作只是使用了农村土地用途转化的指标而没有用到实地。或只是使用了土地的政策属性部分，而不涉及其自然属性。后者则是将节余出来的建设用地用作经营性用途，这种操作用到了土地实体，即要在具体地块上进行经济活动。这涉及到的是土地不可移动这一最重要的自然属性。
    以下我们讨论，所谓土地资源及释放土地价值的含义究竟是什么。
    二
    先讨论要用到实地的农村集体建设用地。按照土地管理法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”。第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这就是说，国有土地的使用权可以依法转让，集体农用地的使用权也可以依法转让，但集体建设用地的使用权不能转让。这就是对集体建设用地进行管制的制度安排。
    因为土地位置不可移动的自然属性，处在城郊地区或旅游风景区等特殊位置的土地，若可以非农使用，就可以产生因非农使用而形成的巨大增值收益，就可以释放出巨大的价值出来。这正是姚处长所讲话的意思。
    不过，对处在这样特定位置的土地，除用途管制以外，还有一个重要的制度安排，即土地征收制度，即随着经济发展城市扩张，平面推进的城市必须要占用土地，按现行土地制度，农民集体所有的土地必须经由国家征收才能变成国有建设用地并因此进入国有建设用地市场。土地用途的变化是与土地征收相配套的。这一制度安排的核心是让土地非农使用的增值收益归公，即归到地方政府的土地财政上，土地财政又主要用于城市基础设施建设。
    在国家偏紧的建设用地供给政策下面，特定位置土地非农使用，可以产生巨额增值收益。这部分增值收益与农民的努力无关，而只与经济发展、城市扩张和国家偏紧的建设用地供给政策有关，因此，这部分增值收益不应给到恰好承包地在这个特定位置上的农户，农户应该得到征地补偿，按现行制度安排，农民得到的是土地农用价值的补偿。考虑到土地不仅可以获得农业收入，而且土地具有社会属性，农民失地会在生活方式和心理方面都有影响，给失地农民的补偿可以进一步提高，甚至是可以大幅度提高，但前提是，土地本来就不是农民的，不应按土地非农使用的市值给农民补偿。且如果真的按土地非农使用市值给农民补偿，即使不考虑土地不可移动导致的钉子户高于土地价值的要价，按市值给这部分农民补偿，则这部分特定位置农民就几乎都可以成为千万乃至亿万富翁，成为真正的食利者。而之前的用于城市基础设施建设的土地财政也就不再存在了。
    显然，对于要用到农村建设用地实地的极少数农村的农民的土地，若不进行土地用途管制，取消目前征地制度安排而直接让农民将农地转用为建设用地，则城郊或恰好位于旅游风景区的极少数的农民就可以获取巨大利益，这个利益之前本来是由政府通过土地财政获得的。这个意义上讲，既没有释放出财富，也没有创造出财富，而只是转移了财富，即将之前公共的土地财政转移到了极少数恰好承包了特定位置土地的农民手中，让这部分农民成为食利者。
    这显然不是目前我们要的结果，因为这样不仅不能解决中国绝大多数农民的问题，而且城市建设也无法再进行下去了。
    三
    我们再来看作为指标的农村建设用地，即由于国家出台城乡建设用地增减挂钩所形成的农村集体建设用地使用情况。
    当前的中国，早已过了村村点火户户冒烟的初级工业化阶段，工业向园区集中，城市向规模要效益，土地使用要按规划进行，这除了有节约集约使用土地，防止面源污染等方面的原因，也与当前中国早已进入工业产品买方市场，散小劣工业本身已不再有发展空间，工业企业本身已经进入正规化、规模化、现代化的阶段有关系。1970年代苏南村办企业从上海工厂弄几台废弃机床即办起可以赚钱的工厂的时代，已经一去不复返了。因此，即使农村建设用地可以用于建设，全国绝大多数农村的建设用地都缺少发展工商业的区位优势，村村点火户户冒烟，不仅从规划上不科学，而且从经济上无效益。
    因此，一般农村地区的建设用地，既无区位优势，又无规模效应，即使没有用途管制，土地可以自由用于工商业用途，这些土地也释放不出什么价值来。
    那么，为什么在城市建设用地增减挂钩政策下面，成都市农村通过整理农村建设用地，节余出来的建设用地复垦为耕地，所形成指标却可以卖钱？这里面有两点很重要，第一，成都市明显在借增减挂钩政策实现城市资源向农村的输送，或者说，成都市是以土地为媒介来进行城乡统筹、以城带乡、以工哺农的。因此，只有在成都，市政府才要求农民进行土地综合整治不以节余建设用地为目标（至少不唯一甚至不主要），而是以所谓“四性”为基础，要求通过农村土地综合整治，让进入项目的农民的居住生活条件都有极大提高。这样，成都市借增减挂钩实现了对农村的转移支付。本来农民整理节余出一亩宅基地只要成本10万元，成都市却要求按30万元/亩进行支付，这样农民参与整理土地的积极性当然就高。农民节余出来的土地获得了超出市场价值很多的价值。
    第二，农村建设用地通过增减挂钩政策来实现价值本身就是土地用途管制的结果。正是不允许农村土地直接用于非农用途，正是国家每年限定城市新增建设用地数量，才使得当前正处在快速城市化进程中的中国各级地方政府的城市强烈感受到建设用地的不足，即建设用地的稀缺，才会有强烈的增加建设用地指标的要求。国家通过增减挂钩，为地方政府在城市建设用地提供了一个渠道，地方政府才会通过整理农村建设用地以换取城市建设用地指标。而正是因为地方政府到农村整理建设用地，才使农村建设用地有了价格。成都市的例外之处是，成都市政府在本来的市场性均衡价值之上对农村整理出来的节余建设用地进行支付，从而达到财政转移支付的目的。离开国家对土地用途的管制，离开国家每年对城市新增建设用地的指标限制，还有地方政府在整理农村建设用地以复垦为耕地从而获取新增城市建设用地指标吗？农村建设用地会因复垦为耕地而额外产生价值吗？取消了土地用途管制，农村集体建设用地就可以释放出价值？当前农村集体建设用地指标有价，本身就是土地用途管制的结果！
    四
    因此，当前关于所谓释放农村建设用地价值的说法是存在问题的。甚至农村建设用地本身也只是土地用途管制所构造出来的（与耕地不同，且按当前政策构造，远比耕地值钱。成都市农村建设用地指标值30万元/亩，耕地则最多3万/亩？）。没有无缘无故的财富。土地没有创造出新的财富，但土地制度可以借土地的特殊性来充当国家经济发展所形成的剩余的再分配手段。当前学界一些人以为仅仅是改变土地制度就可以凭空创造出亿万财富的想法，实在是太幼稚了。