李克军：农村“集体经济”的走向

    我国农村“集体经济”，走过了近60年的历程，现在面临着诸多尴尬和难以摆脱的困境，是继续扶持其发展，还是对其进行彻底改造，已经成为深化农村改革必须研究和解决的一个课题。
    一、传统“集体经济”并不具备文本叙述的主要特征　　“集体经济”这一词汇，虽然人们一直在广泛使用，但对其含义却有不尽相同的理解。本文所说的“集体经济”，主要指脱胎于人民公社体制，以特定的乡村社区组织为载体的传统“公有制”经济形式。从国家相关法规和辞书的表述看，这种经济形式应该具备三大主要特征：一是劳动群众共同占有生产资料；二是共同劳动或合作经营；三是在分配方式上以按劳分配为主体。
    我国农村“集体经济”，是按照前苏联的集体农庄模式，通过所谓“农业合作化”的途径建立起来的。但我们的“农业合作化”，并不是如马克思所预想的“让农民自己通过经济的道路来实现”的，而是在强大的政治压力下完成的。合作化初期，农民群众参与互助合作或加入合作社，既有政治压力因素，也有自愿的成分。但在随后的短短两三年内，党和国家通过批判“小脚女人”、开展阶级斗争等手段，在全国普遍建立了高级农业合作社，1958年，又在全国实行了人民公社体制。从实际运行情况看，这种存续20多年的经济体制，除了“集体劳动”这一点外，并不具备“集体经济”的主要特征，而是“半国有的集权经济”：“社员”们的生产资料是奉命献出来交给“集体”的；中央政府、地方政府和“集体组织”的领导人掌握着“集体资产”的占有权、使用权、处置权、收益分配权；在“共产风”盛行年代，国家不但通过“一平二调”随意改变 “集体所有”、“集体劳动”和经济核算的区域界限，随意决定“集体”的劳动组织形式乃至消费形式（大办公共食堂），还通过“粮食统购”支配着相当一部分“集体”的劳动成果。
    政治高压下的合作化运动，和粮食统购统销制度相结合，确实在较短的时间内为国家工业化提供了巨额原始积累，也奠定了我党的执政基础。但其消极后果是剥夺了农民的自主权，挫伤了农民生产积极性，延缓了农业和农村经济的发展。在那荒唐的年代，农民的自主权利消失殆尽，在所谓大辩论中，很多农民被批斗，甚至被体罚吊打，还有些农民被打死打伤或受虐待后自杀身亡。但所有“极左”做法都被说成亿万农民的社会主义热情，有些地方搞“极左”政策造成严重事件后，责任者被撤职查办，罪名却是执行代表地主富农利益的右倾路线。
    人民公社化运动和同时进行的大跃进，给社会主义事业和广大农民带来巨大灾难。在没有战争的良好环境下，我们奋斗了近30年，却没有解决好农民的温饱问题。有关资料显示，1978年，全国人民公社社员从集体分得的收入，人均不过74.67元。人均分配超过300元的“明星队”仅占千分之二左右。全国仍有2.5亿人没有解决温饱，占农业人口总数的30%以上。有4000万农户拥有的粮食只够吃半年，还有几百万户人家，地净场光就是断粮之时，除了忍饥挨饿，只能靠国家救济或外出讨饭度日。傅上伦等四位记者撰写的长篇调查报告《告别饥饿1978》（2008年12月《人民出版社》出版）披露，在陕西、山西等革命老区，改革开放以前不少农民的生活反而不如解放战争时期。“学大寨运动”搞得最热闹的那些年，太原街头要饭的人成群结队。曾于1947年接待毛主席率领的“昆仑纵队”的王家湾村老党员高文秀家徒四壁、一贫如洗；1973年到1976年的那几年，全村人均只有一百来斤口粮，过年后吃糠麸谷壳，开春后靠苜蓿、树叶充饥。
    改革开放以来，建立在人民公社废墟上的农村“集体经济”，实际上已经分为“虚名”和“实体”两大板块。
    “虚名”这一板块，是我国目前“集体经济”的主体，即“土地集体所有、家庭承包经营”的统分结合的农业经济形式。之所以说它“虚名”，是因为这里所说的“集体所有”，基本上已经名存实亡。已经承包到户的土地名义上归“村”或“组”“集体”所有，但发包、调整完全由国家控制；土地经营权、使用权、流转权、收益权归农户个人，“集体组织”基本无权干预；村委会明明是村民自治机构，却又充当“集体经济组织”的法人代表。显然，这样的“集体经济”仅仅是非常模糊的“符号”。
    “实体”板块，是指“集体组织”可以控制和支配的资金、资产和资源。通常情况下，人们所说的壮大“集体经济”，加强“集体经济”管理，主要指这部分。除了少量已经改造成合作制或股份制的企业以外，这种由社区组织管理的所谓“集体经济”仍不具备劳动群众自愿联合、共同占有生产资料、共同劳动、按劳分配等“文本”叙述的基本特征。
    二、近年来发展“集体经济”的努力往往带来诸多消极后果
    实行家庭经营制度以来，各级政府念念不忘发展“集体经济”，少数地方通过兴办乡村企业或严管机动资源（包括农民缴纳的统筹提留款收得足、管的好），使村“集体”实力不断增强，在推进农业基础建设，引领农民共同富裕，提供社区服务方面做出了积极贡献。但是，大多数乡村，发展“集体经济”的后果与人们的预期完全相反。
    一是乡村债务不断增加。2005年，全国乡村债务总计约有6000亿元。黑龙江省乡级债务72亿元，乡均810万元；村级债务132亿元，村均147万元。除了少数“明星村”外，中西部地区绝大多数乡村，都被债务压的透不过气来。从债务成因看，为“发展壮大集体经济”兴办企业造成的亏空，占债务总额50%以上。取消农业税以来，各地都采取很多措施化解乡村债务，但收效甚微，欠发达地区的很多地方，债务不减反增。
    二是农民土地权益受侵害。很多地方以壮大“集体经济”为名超标准预留机动地。如H省M市预留机动地占总耕地面积的7%左右，超过国家5%的上限规定，达40余万亩；Q县S村有“两荒”机动地4000多亩，占全村耕地面积的20%，村里每年可以收取60万—80万承包费。2006年，该村村民人均收入虽然只有4000元，但作为省级新农村建设试点单位，却在非生产性基础建设上投入了800多万元。村干部的办公室和中心屯的休闲广场非常豪华气派。不难想象，如果让村民表决，肯定不会同意村里留那么多机动地，也不会同意建设那么豪华的广场。W市L村机动地近9000亩，占全村耕地面积的41%，但因为村主要成员更换频繁，领导班子软弱无力，70%左右的机动地承包费收不上来，村集体债台高筑，村民一盘散沙。多数情况下，机动地发包的价格都比较低，往往不够公开和透明；由此获得的收入也容易躲避监管，变成小金库。
    三是大量“集体”财物被挪用截留或贪占。基层干部常说，集体资产象“大酱缸”，谁都来“蘸”。依我看，“大酱缸”总还有个户主，而现在产权不明晰的“集体经济”，更像无人看管或看管不严“菜地”，时时刻刻都有人惦着来“偷菜”。过去的“三乱”，受害者主要是农户，税费改革后主要是“集体”。据某省农民负担检查组抽查，2005年，由村“集体”承担的摊派和不合理收费多达20项。搞摊派或收费的单位包括县乡党办、“关工委”、教育、司法、统计、武装、计生等部门。乡村干部贪占集体财物的案件更是屡屡发生。2008年，全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪11712人，其中农村基层组织人员4968人，占42.4%。某些经济发达的“明星村”，村党支部书记头上挂满各种先进模范的光环，但却大肆敛财，有的贪污挪用几千万元，有的把上亿“集体”资产挥霍掉。2011年发生的乌坎村事件，既可以说是一场由征地、选举等问题引发的官民冲突，也可以说是传统“集体经济”危机的显现。欠发达地区虽然“集体”债台高筑，乡村干部贪占集体财物的案件仍照样频频出现。为什么近年来村委会选举中出现花几万元甚至上百万元买选票的乱象呢？恐怕与“村集体”这块“肥肉”的诱惑有关。
    四是“村财乡管”等措施，与村民自治的方向背道而驰，也难以收到预期效果。在“村财乡管”普遍铺开的情况下，一些地方又由纪检部门介入，搞起了所谓“三资代理”。这些被称为“创新”的举措，实质上是“全控型”治理模式的沿袭和强化，不但不能有效遏制“集体经济”的乱象，反而离建立有限政府、实行基层民主自治的目标越来越远。
    有人说，华西、大邱庄、南街、大寨等村庄，一直保持着“集体经济”体制，实现了全体村民的共同富裕。其实，这些村庄在改革前，经济体制也和全国其它地方一样，是“半国有的集权经济”。现在，经济结构发生了很大变化，但同样不具备“文本”叙述的“集体经济”特征，如果硬要给这类经济定性，可以姑且称之为“精英控制下的村庄所有制经济”。其基本特征是，在产权上与人民公社化时期类似，只是国家消除了一平二调。在劳动组织形式上，村民集体劳动的痕迹已经很少，大部分劳动力是从全国各地雇用的“员工”。村民们的收入，主要从村庄经营的利润中获得，劳动所得只是一少部分。村庄资产，名义上归原来的户籍村民共同所有，但由于种种原因，作为超级精英的村庄领导人，具有一言九鼎的权力，他们往往以全体村民 （或股东）的名义，行使着全部资产的管理权。当他们保持为民谋利的品格时，“村庄经济”带有“庄有民享”的“公有制经济”色彩；当他们成为一手遮天的“土皇帝”时，名义上的“集体经济”必将演变为“庄主经济”。
    表面看，“集体明星”村的多数，“集体所有制”的优越性（如容易形成发展合力、有利于搞好公共设施建设和提供公共福利等等）发挥得比较充分。但是，如果进行深入考察，则不难发现，这些村发达的主要原因与某些已经实行分田到户但“集体”实力仍很雄厚的地方差别不大，大体有三条：一是有一个头脑特别精明的经济强人做领头人。二是企业办得好，二三产业特别发达。还有的地方依靠得天独厚的地理优势大面积出让土地，积累了巨额财富。目前，还没有出现依靠集体所有制的优势建设现代化农业而实现富村富民的典型。三是具有特殊的政治资源，能够获得国家在政策、资金等方面的超常支持。所以，少数“集体明星村”的存在，既不具有代表性，也没有推广复制的价值。
    三、传统“集体经济”必须彻底改造
    历史和现实告诉我们，脱胎于人民公社体制的“集体经济”，是难以摆脱困境的，它将逐步退出历史舞台，被农户个体经济、新型合作经济、私营经济和混合经济所代替。各级政府应该摆脱传统所有制理论的束缚，审慎而主动地推动“集体经济”产权改造。
    农地“集体所有、家庭承包”制度，虽然名不副实，但是按“30年不变”规定承包到户的土地，已经形成了事实上的“准个人所有”。为保持大局稳定和政策的连续性，在第二承包期或更长一段时间内，可以保持不变，但要继续“强化两头儿、虚化中间”。即：强化农户家庭独立自主经营的地位，强化国家对土地用途的管制，虚化所谓“集体经济组织”对土地的处置权，坚决禁止任何侵犯农民承包经营权和滥占耕地的行为。在时机成熟的时候，再实行“国有永佃（包）制”或个人所有制，建立名副其实的农地产权制度。在这样的制度安排下，农业用地，除了少量依法转变用途的以外，将长期保持四种具体经营方式：一是农户分散经营。这种方式被很多人贬斥为阻碍农业现代化的“小农经济”。但60来年的实践已经证明，家庭经营不但是解决10亿多人口吃饭问题的唯一正确道路，也是推广先进技术、发展规模经营和组建其他经济实体的前提条件。二是家庭农场，这一形式将成为土地规模经营的主体。三是专业合作社，它将与家庭农场并行发展。按《宪法》和中共十五大报告的表述，合作经济也属于“集体经济”，但是，合作经济是不受行政区域限制并由劳动者自由联合的经济形式，与传统的“集体经济”具有本质区别。四是公司加农户的产业化经营。
    改造的重点应该放到传统“集体经济”的实体部分。在乡镇一级，不可能建立行政区域内全体居民共有共管的经济实体，乡镇作为一级政府更不应该行使管理经济实体的职能，因此，凡以“乡镇集体”名义存在的企业，都应该改造成与政府脱钩的股份制企业或私营企业；以“乡镇集体”名义占有的农业资源应交还给村民、农业合作社或国家。在行政村和村民小组两级，应根据农民的意愿，形成资产改造方案。可以将集体资产折股到户，组建由原集体组织的全体成员参加或部分成员参加的股份制公司或专业合作社，还可以与域外经济实体联合，组建跨区域的股份公司或专业合作社；对适合个人经营的资产或资源，可以将产权出售给农民个人或域内外企业，还可以按耕地承包办法，分配给原集体经济组织的成员。在村组“集体经济”改造过程中，应坚持一个前提和两个程序。一个前提是，确保农民的土地承包经营权不受侵犯。两个程序，一是改造方案必须在充分讨论的基础上经过现有集体经济组织全体成员表决通过；二改造方案必须经乡镇政府批准，资产变动较大的改造方案，须报县级政府批准。
    在对传统“集体经济”进行改造的过程中，必须解决三个相关问题：一是采取得力措施，化解乡村债务，为实现社区管理或自治组织与经济实体的彻底切割创造条件。二是构建以政府为主体的公共服务体系，以替代原有“集体经济组织”的功能。三是健全民主、法治和自治为主要内容的基层治理机制，以保持农村社会的和谐稳定。
    （本文根据作者2010年出版的《乡村视野——“三农”问题调查与思考》一书第10章“集体经济的误区”一节改写）