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编者按：此文系《乡村视野—“三农”问题的调查与思考》（新华出版社2010年8月出版）第十章节选
改革开放以来，针对农村基层组织战斗力薄弱、凝聚力下降的问题，各级党委采取了很多措施，解决了一些群众反映强烈的问题，取得了一定收效。如果从各种统计数据和先进典型看，基层党组织和党员的先锋模范作用已经发挥得很好了，其它基层组织也都各司其职，得到了群众的信赖和拥戴。但是，农民群众对基层组织的评价却与我们官方的看法有很大差距。按照组织测评的结果，各地群众对先进性教育的满意率都在90%以上，有的高达99%。但我在2006年的一次民意调查中发现，涉及到乡村组织评价的几项内容，农民评价都不高。如：对乡党委政府在为老百姓办实事方面的感觉，答“很好”和“较好”的合起来占38%，答“一般”的占38%，答“不好”的占10%，答“不清楚”的占14%。对党的先进性教育成果的感受，答“很有成果”的10%，答“有点成果”的占18%，答“没成果”的占5%，答“不清楚”或没回答的占67%。耐人寻味的是，调查所在地H市在先进性教育中创造的“三个代表责任区”的经验，正在全省推广，但农民群众感觉却如此淡漠。
本人认为，基层组织存在一些问题，很正常；基层组织建设工作不尽人意，也没什么了不起，因为在现代社会，很多领域的工作局面，是多种条件交互作用的结果，主要不是人为“抓”出来的。现在基层组织建设中的最大问题，是形式主义泛滥，形成了与预期目标相反的结果。
形式主义最突出的表现是“口号”层出不穷，“工程”令人眼花缭乱。我在互联网上按“农村基层组织建设”的主题词搜了10篇文稿（包括领导讲话和调研报告），粗略一瞥，竟发现属于工程、机制、思路的口号34个。仅称为“工程”的就有17个。如：“固本强基工程”、“动力增效工程”、“素质提升工程”、“创业富民工程”、“论坛推进工程”等等。我在某省委组织部的总结材料上看到，XX县开展了“六进农家活动”（情进农家聚人心，富进农家增财力，学进农家提素质，乐进农家换新颜，评进农家知荣辱）；XX县创造了“五线工作法”（干群联系线，信息沟通线，为民服务线，帮贫致富线，问题调处线）；XX市提出了“十个好”的目标（中央提出创建“五个好支部”和“六个好党委”，做到就很不容易了）。这么多口号和工程，不要说实施，恐怕首创者都不一定记住。某县级市纪检委的一份汇报材料，长达14000字，其中，大部分内容是农村党风廉政建设。材料中说，2008年全市进行了“四年”建设，实施了“两个”工程，打造了“两个”模式，实现了12个方面的创新，实施了“勤廉明白工程”，开展了“四进农家活动”，建立了“三环一体”责任制......在这些名目繁多的工程、活动里面，又下延了两个层次，包括“双十”“四自”“三网八制”等内容。类似这类纵横交错、“辈分”难分的口号、工程和机制，达45个。在某县级五好党支部办公室，我看到“先锋工程”图版中，分了10多个栏目；每个栏目下边又有一些“子项目”，如“五型村干部”、“五个好党组织”、“五大群体”、“四个工作模式”（这已经是子项目中的子子项目了）。当问到图版上没有写明的几项具体内容时，在场的镇长、村支部书记、村委会主任，都说不清楚。
形式主义的另一个表现是各类宣传图版越来越多，越来越漂亮。内容少而精的标语或宣传栏、揭示板当然具有宣传群众、振奋精神、推动工作的功效，但实践证明，即使在“政治挂帅”的年代，这套办法的积极作用也是有限的。在当今形势下，这类东西过多过滥，只能助长基层干部假大空的官僚主义作风，引起群众反感。某省委组织部的经验汇总材料称，XX市在基层组织建设工作中，设立永久性标志牌1209个，宣传栏、标语5458个。在Z市的“五个好”党支部J村办公室，室外挂着两幅各70公分宽、6米长的永久性标语，室内挂满了各种各样的图版。我数了一下，共计20块，包括先锋工程、村集体经济“三资代理”、农村基层组织党风廉政建设规定、村务公开制度、关心下一代委员会等内容。我问一下图版制作价格，大的300元，小的70元，平均150元，当然都是市里统一制作，村里出的钱。村干部说，这些图版都列入考核内容，少了一块，镇里就要扣村里的分，市里就要扣镇上的分。W市X村党支部也是市级“五个好”支部。村“两委”办公室院子里，竖立着两个阅报栏：一个是宣传部赠送的，一个是科协赠送的。虽然比较简陋，但据说每个造价都一万多元。阅报栏里面的报纸已经脱落一半，给人以荒凉破败的感觉。
在基层组织建设中，比较硬的任务是村级活动场所建设。在现行治理模式下，村里有个活动场所，很多公务活动会更方便些，但因为现在多数行政村由若干自然屯组成，村里的活动很难开展，活动场所的问题并不迫切。即使需要建设，也应该量力而行。近年来，一些地方制定了两到三年“全覆盖”的规划，强力推进，结果，出现一些房子漂亮，活动开展不起来的现象。北方J市“动员”各部门帮扶203万元，乡村自筹803万元进行村活动场所建设。已经建成的村活动室，“外部是彩钢瓦、瓷砖墙面、塑钢门窗；内部达到八有：即有‘两委’门牌、公开公示栏、电化教育培训设备、活动室桌椅、党旗、文件资料柜、党建和新农村建设图版、科技文化图书”。W市X村原有办公室240平方米。2008年，列入省级新农村建设试点村，市委组织部出资4.9万元，村里出资1万元，建起了90平方米的党员活动室。又无偿配给了电视机、座椅、黑板、书柜等室内设施，据说价值8200元。村干部估算一下，实际价值大约5000元。2009年春节前，我到那里看了看：室内冷冷清清，寒气逼人。村干部坦言，取暖费用太高，文化室建好后，还没用过一次。以后冬天也不会使用，夏天利用率也不会很高。党支部会议可能用得上，但每年只两次活动。因该村共有13个自然屯，村民们基本不会到这里来活动。
电化教育和远程教育，是基层组织建设的一个重要载体。在有些地方确实发挥了一定作用，有些地方则成了摆设。据基层反映，前几年每年发12张电教碟片，收费高达450元，由乡镇统一支付，要求各村轮流观看，但有的地方锁在柜里了。S市和平村是学习文化活动开展好的样板村。2008年，省、市投入46万元，购置了6台电脑、1个摄像头和投影机，省委宣传部赠送价值1万元的书籍。但因取暖费用太高，半年空着，另半年，党员活动5次，村民代表活动4次。
农村基层组织建设的典型非常多。典型单位的所谓“经验”却往往是通过“成果倒推”和“移花接木”的办法“制造”出来的：某村经济发达了，组织部门就按照“农民要想富，必须有个好支部”的逻辑，帮助该村“总结”出一套支部领导班子建设和党员培养教育的先进经验，再把这套经验与经济发展成果嫁接起来；某个具有共产党员身份的农民搞了个工程队，带着10来个亲属和乡邻出去干活挣钱，组织部门就把这个工程队称为“党员帮带群体”；某农村妇女养大鹅致富了，妇联就把她的成果嫁接到“双学双比”活动上来。有了这套工作方法，各种“工程”、“活动”只要“编”出来，很快就能找出一批典型，总结出一堆成果。遇到检查或参观的，只要把方案、组织、图版、表册、记录等东西弄齐全，就可以天衣无缝。
一位乡镇组织委员说和我谈了心里话：农村基层组织建设工作既容易又难。说容易，是上边布置的各项工作任务都可以造假应付，大家都心照不宣，没人深究，相反，不造假肯定通不过验收。说难，是真正把组织活动开展起来，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用很难。全乡8个村，有6个村每年只能召开一次党员大会或支部大会，有2个村连一次大会都召集不上来。2008年，支部换届，为保证按程序召开支部大会，乡里逐村做组织动员工作，但仍有一个村没有开成会。该村的党员们说，反正现在的支部书记还要继续干，开不开会都一样，所以不参加会议，达不到半数，只好做罢。一般情况下，60—70岁的党员和刚入党的新党员参加活动的热情比较高；40—50岁的党员党员意识比较淡薄。发展农民党员的工作比较艰难。一个是青年农民不原意入党，再一个是有的支部书记不原意发展新党员。2008年，上级给全乡14个新党员发展指标，其中农民党员指标9个，经多方努力，只完成了7个。除了发展党员这项硬任务不能作假以外，其他任务都能想办法完成，比如党费收缴，尽管每个党员只有2.4元，但也收不上来，多数村都是由村集体代缴后核销的。其他“三会一课”、各类“工程”建设活动，你想认真抓也没人理睬；只要按要求把工作规划和会议记录“做”出来就可以。先进性教育活动要求每个识字的农民党员要记3000字的学习笔记，支部书记便到学校请老师帮助写，当然也就可以顺利通过上级检查了。
一位乡镇干部在网络上发帖诉说了形式主义的危害：“乡镇党委政府要承担大量的‘文字游戏’工作，其中尤以各类整风活动、创建活动为主。2007年一年，笔者一人身兼党政办副主任（主持工作）、组织干事、宣传干事、纪检干事和妇联主席五职，共经手‘富民惠民作风整顿’、‘领导干部作风整顿’、‘软环境治理’、‘惠民行动’、‘巾帼文明岗创建’、‘学习型乡镇创建’、‘四好领导班子创建’、‘五好支部创建’等活动，每个活动的文字档案资料少则三五个，多则20余个。因此，笔者不得不利用70%以上的晚间和50%以上的周末在卖力加班；而整理资料、制作标语、宣传专栏等费用，一个活动至少是3000元以上，高的则可达万元以上。这种人力、财力的巨大浪费，让干部心痛，更让群众不解和愤慨，从很大程度上损毁了基层政府及其干部的形象”。
（四）“集体经济”的误区
从我们常见的经济学辞典和教科书中可以看出，我国的“集体经济”，即“集体所有制经济”，是一定区域内劳动群众共同占有生产力、生产资料和生产成果的一种公有制经济形式。这里，有三个要件不可缺少，一个是生产资料共同占有，一个是集体劳动，一个是按劳分配。如果按照宪法的界定，目前的股份合作公司和各种合作社，也属于集体经济组织。
众所周知，合作化初期，农民群众参与互助合作或加入合作社，具有自愿的成分，也有政治压力因素。一部分合作社产权比较明晰，社员共同参加劳动，共同分享劳动成果，具备“集体经济”的主要特征。但随后短短两三年内，我国普遍建立了高级农业合作社，1958年，又在全国实行了人民公社体制。在强大政治压力下建立起来的所谓“合作社”和人民公社内部，“社员”们的生产资料是奉命献出来交给“集体”的。“集体”资产的管理权，由公社、生产大队、生产队的“领导班子”行使（有的是一两个人说了算）。对于土地如何使用、收益如何支配，社员们没有任何话语权，当然更没有退出“集体”的自由。在“共产风”盛行年代，“一平二调”成为常态，“集体所有”、“集体劳动”、经济核算的界限，都突破了原有的区域，按劳动量计分分配的方式也遭到破坏。1961年以后，虽然确定了“队为基础”的体制，“共产风”得到遏制，但小规模的“一平二调”仍不同程度地存在。在整个“集体经济”时期，国家享有至高无上的权力，不但可以改变生产资料“集体所有”的范围，决定劳动组织形式乃至消费形式（大办公共食堂），还通过“粮食统购”支配集体劳动成果。
可见，一风吹建立起来的高级社和人民公社，除了“集体劳动”这一点外，不具备“集体经济”的主要特征，而是“半国有的集权经济”。其主要特征是，生产资料名义上归一定区域内（通常在自然屯或生产队）农民共同所有，但实际上，中央政府、地方政府和“集体组织”的领导人掌握着“集体资产”的占有权、使用权、处置权、收益分配权，甚至还可以无偿把“集体”资产收归国家，或转移给另一个“集体”。
联产承包以来的农村经济体制，一般称为统分结合的“双层经营体制”，实际上基本上是有名无实的。“统”的第一个涵义是指土地这个最主要的生产资料仍然“集体所有”。但是归村所有，还是归原来生产队演变过来的小组所有？并不明确；发包、调整由国家控制；土地经营权、使用权、收益权归农户，村里无权干预；村委会明明是村民自治机构，却又充当“集体经济组织”的法人代表。显然，这样的“集体经济”仅仅是非常模糊的“符号”。“统”的第二个涵义是指在生产经营活动中，要有某些统一管理、统一服务的内容。但因为“联产承包”迅速演变成“分田单干”，“统”的措施往往停留在口号上。如黑龙江省的肇东市，在1986年曾在全市推广“双保制”。即，村集体为一方，对农户实行“五保”：保证提供适量资金；保障提供适量化肥、种子、农药；保证提供科学种田方案；保证提供抗旱水源；保证提供耕地、积肥用的农具。农户为一方，对村集体做出“五保”：保证科学种田；保证按计划种植；保证农时；保证积肥养地；保证完成合同任务。一直到九十年代初，全省都在推广，可就在这一经验的发源地四合村，也从没真正实行过。现在到肇东，已经没人知道这件事了。
有人说，华西、大邱庄、大寨等村庄，一直保持着“集体经济”体制，实现了全体村民的共同富裕。其实，这些村庄在改革前，经济体制也和全国其它地方一样，是“半国家的集权经济”。现在，经济结构发生了很大变化，是“半合作、半集权的村庄所有制经济”。在产权上，与人民公社化时期类似，只是国家消除了一平二调。在劳动组织形式上，村民集体劳动的痕迹已经很少，大部分劳动力是从全国各地雇用的“员工”。村民们的收入，主要是从村庄经营的利润中获得的，劳动所得只是一少部分。这些村庄的股份公司，应该属于新型的合作经济，村庄的整个资产，实质上是“村庄所有”。吴仁宝、禹作敏、郭凤莲等领导人，具有一言九鼎的权力，他们以全体村民和员工的名义，行使着全部资产的管理权。当他们保持为民谋利的品格时，“村庄经济”可以成为“庄有民享”的公有制经济，当他们成为一手遮天的“土皇帝”时，名义上的“集体经济”将演变为“庄主经济”。这些“明星村”的发展，主要是因为领头人是头脑精明的经济强人，而且在发展二三产业上取得了超常业绩，还有的在成为典型后得到国家的特殊支持。
还有人认为，现在大力发展合作经济，就是要建立“新型集体经济”。这种看法有一定道理，应该说，只有真正的合作经济才具有“集体经济”的一般特征和优越性。但是，农村合作经济与原来的“集体经济”具有本质区别。前者是农民在保持自己产权的前提下，自愿与他人或其它经济组织进行产权组合或生产经营形成的经济联合体；后者则完全相反。所以，混淆两者界限，理论上是荒谬的，实践上是有害的。
从绩效看，“半国有的集权经济”并不是一无是处。它在集中民力开展农业基础设施建设、从农业汲取资源推进工业化、缩小贫富差别、实现国家政权向农村社会延伸和对农村全面控制等方面，均有一定的积极作用。但其混淆产权、侵犯农民权益、阻碍乃至破坏生产力发展等消极作用已经被历史所证明。
实现家庭经营制度以来，各级政府念念不忘发展“集体经济”，少数地方通过兴办乡村企业或严管机动资源，使村“集体”实力不断增强，在推进农业基础建设，引领农民共同富裕，提供社区服务方面做出了积极贡献。但是，大多数乡村，发展“集体经济”的后果与人们的预期完全相反。
一是乡村债务不断增加。全国乡村债务总计约6000亿元。黑龙江省乡级债务72亿元，乡均810万元；村级债务132亿元，村均147万元。从我走访的乡镇和村庄看，除了少数蜚声省内外的明星村外，都被债务压的透不过气来。改革开放初期，乡村债务并不多，但各地纷纷开展“壮大集体经济”运动，办企业、上项目，搞合作基金会。结果，事与愿违，债务越滚越多。
二是农民土地权益受侵害。很多地方以“壮大集体经济”为名超标准预留机动地。如H省M市预留机动地占总耕地面积的7%左右，超过国家5%的上限规定，达40余万亩；Q县S村有“两荒”机动地4000多亩，占全村耕地面积的20%，村里每年可以收取60万—80万承包费，村民人均收入虽然只有4000元，但作为省级新农村建设试点单位，却在非生产性基础建设上投入了800多万元，村干部的办公室和中心屯的休闲广场非常豪华气派。W市L村机动地近9000亩，占全村耕地面积的41%，但因为村主要成员更换频繁，领导班子软弱无力，70%左右的机动地承包费收不上来，村集体债台高筑，村民一盘散沙。多数情况下，机动地发包的价格都比较低，往往不够公开和透明；村里的收入也容易躲避监管，变成小金库。
三是大量“集体”财物被“三乱”或蛀虫吞噬。有人说，集体资产象“大酱缸”，谁都来“蘸”，但“大酱缸”总还有个户主，“蘸”多了人家肯定不让；有人说，集体资产象唐僧肉，谁都想咬一口，但唐僧还有神通广大的孙悟空护着。依我看，产权不明晰的“集体经济”，更像无人看管的“菜地”，时时刻刻都有人惦着来“偷菜”。过去的“三乱”，受害者主要是农户，税费改革后主要是“集体”。乡村干部贪占集体财物的案件屡屡发生。2008年，全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪11712人，其中农村基层组织人员4968人，占42.4%；据《中国新闻网》报道，杭州萧山区衙前镇明华村总支书记陈关生曾多次被评为优秀村党支部书记，但他利用管理该村财务和原料市场的职务便利，自2001年4月到2004年7月间，先后8次挪用土地征用补偿款，多则几百万元，少则几十万，进行盈利活动及购买房屋，共计挪用公款4170万元。后被法院判处有期徒刑13年。欠发达地区乡村债台高筑，乡村干部贪占集体财物的案件也照样频发。黑龙江省Z市W镇副书记吴XX，于1999年在G村以养鸡的名义“承包”76.5亩“两荒”地，实际占有101.7亩，闲置多年后，于2006年转让他人，获利10.9万元，案发后被开除党籍。该市S镇红光村支部书记梁XX，以10000万元价格，擅自将村里的1000多棵林木元买下，采伐后以40000元价格卖出，去掉费用，获利20000元。为什么近年来村委会选举中出现花几万元甚至上百万元买选票的乱象呢？恐怕于“村集体”这块肥肉的诱惑有关。
黑龙江省尚志市元宝村是远近闻名的亿元村。我以老朋友的身份问党总支书记张宝金，“你们村集体企业办得这么好，是不是说明集体所有制具有更多的优越性？”他回答，“集体所有制不如股份合作制或个人所有制。人有私心是正常的，对多数人来说，靠教育是不可能长期有效的。我们村的企业，开始选的人很能干，私心也很少，但不知道什么时候，就搞变相贪污或侵占集体财产。所以，从1995年开始，我们逐步进行改制。现在村集体企业名义是7家，实际是7个执照，3家企业，都承包给个人经营了。”元宝村所在的元宝镇，共11个村，除了元宝村外，只有一个村没有债务，其它村都债台高筑，少的30万，多的120万。与元宝村同在镇所在地的钢铁村，就是在学习元宝村办企业的过程中赔钱，造成了30多万元的债务。该镇镇长说，“元宝村的业绩令人佩服，经验也很丰富，但是，推广扩散很难，因为其它地方不具备这里的偶然性因素。”
（五）“全控型”治理模式的弊端
我党执政以后，通过土地改革和合作化运动，实现了国家及其政党力量向乡村的延伸和下沉，到了人民公社体制建立的时候，党和政府实行了对整个乡村的全面控制。这种面面俱到的治理模式具有双重性，在改革开放以前，至少发挥了4个方面的历史作用：一是与社会主义改造互为条件，使遍布城乡的“公有制经济”在较短的时间内建立起来，奠定了我党执政的基础。二是最大限度地集中了农村生产力，在国家很少投入的情况下，开展了兴修水利、改造农田的群众运动，为农业发展奠定了一定基础。三是为实现国家工业化提供了原始积累，也为保障城市农副产品供给提供了条件。四是全面改造了农村社会，在摧毁宗族乡绅势力陈旧民间信仰的基础上，广泛传播了官方倡导的思想和文化。但另方面，这种治理模式也造成了生产关系变革过急过快、剥夺农民偏多、阻碍乡村民主建设、助推大跃进错误、消弭健康社会资本等不良后果。
改革开放以来，农村经济社会结构发生了重大变化，党和国家虽然在治理思路和政策措施上进行了某些改革和调整，但总体上并没有改变在经济、政治、组织、思想等各个领域实行全面控制的格局。从实践看，这种治理模式弊端日益显现，到了不改不行的程度。
1、“逼民致富”行为久盛不衰，留下了诸多后遗症。在上级目标考核压力和“为民做主”理念的双重作用下，很多县、乡、村干部总是习惯于用运动式的办法推动经济发展。在某些地方，这种办法使某些富民产业以超常的速度发展起来了。但是，大量事实表明，违背农民意愿，无论是发展什么项目，还是推广什么新的技术，十有八九造成劳民伤财的后果。据我在县里工作期间调查，村级债务中，有46%是强制农民种植亚麻、烤烟和推广所谓“新技术”不得不给予补贴积累下来的。
2、“壮大集体经济”和某些“强化统一功能”的努力，虽然在少数地方取得一定收效，但在多数地方，不但事与愿违，而且严重阻碍着新型合作组织的发育。“壮大集体经济”的口号和某些具体措施，不但形成或增加了乡村债务，助长了公权力与民争利行为，还为少数干部继续“管制”农民提供了借口。还必须看到，政治压力下形成的所谓“集体经济”，虽然在历史上一度激起了农民的集体主义精神和合作意识，但在残酷的事实面前，农民很快形成了对这种“大锅饭”的厌恶和反感心理，并以几亿农民“磨洋工”的方式进行消极对抗。虽然新一代农民没有那个年代的切身感受，但是，已经遭到多年破坏的邻里相帮、互助合作传统，没有恢复起来，新型的“集体主义”思想宣传，又因现实生活中的官员腐败、富人自私现象而缺乏感召力。所以，以社会信任为基础的合作精神十分匮乏，严重阻碍着新型合作组织发育成长。
3、靠自上而下的政治压力抓“减负”和“维稳”，虽然能缓解一些矛盾，但弱化了民众监督，忽略了法治尊严，难以实现长治久安。前文列举的事实和分析足以说明，只有在民主法制建设上取得突破性、实质性进展，农民负担和上访问题才有可能得到根本解决。
4、带有政治运动色彩的各种“教育活动”，虽然可以在反腐倡廉、凝聚人心方面起到微弱作用，但过于频繁，则助长了“假大空”恶习和民众政治冷淡倾向，阻碍了优良传统的恢复和民间文化的发育。我根据《当代黑龙江简史》统计了一下，黑龙江省土地改革结束(1948年春)到文化大革命开始前的18年间，在农村共开展由中央部署的大小运动16次。仅整党、整风、整社运动就开展过8次。还有的研究资料称，从1949年至1976年的27年间，全国性的社会运动达70多次。我从部分干部的档案看到，每次运动党员干部都要写反省笔记或检讨材料。内容涉及到对合作化、大跃进、人民公社化的认识，涉及到工作作风和生活作风，即使是多拿了一件军大衣或在群众家吃顿饭没给钱，也要上升到“资产阶级思想”的高度；仅仅是对深翻地怀疑，也要上纲到“右倾机会主义”。不难想象，如果这些反省是真实的，恐怕我们党内早就弊绝风清了，何来腐败问题？党的十一届三中全会以来，我们党不再搞以阶级斗争为纲的政治运动了，这非常得人心，但是，由于“全控型”治理思想和领导方式没有改变，带有运动色彩的思想教育、专项治理、工程推进活动仍然目不暇接。无论哪一级组织的活动，结束时候都能出现一大堆显示成果的数据和典型，但谁都知道这些成果是怎么来的。有些同志认为，开展点活动，即使没有更多的实际效果，也可以在舆论上弘扬正气。其实不然，高调门的宣传和通过弄虚作假完成任务的工作经常出现以后，官员们说假话大话空话成了习惯，羞耻感越来越少；民众对官方话语越来越反感或淡漠。另外，世代流传的宗族意识、家庭伦理、宗教信仰中，既有糟粕也有精华，随着农民素质的提高和现代文化的传播，这些传统思想文化可以得到过滤和改造，成为有利于社会和谐和稳定的精神财富。政府进行积极引导当然是必要的，但因为革命批判进行了半个多世纪，现在又过分重视对舆论的控制，虽然可以避免异端邪说的传播，但也压抑了多元化的优良传统和民间信仰的发扬光大。
5、某些“权力上收”和“强化基层组织建设”的举措，虽然可以解决一些燃眉之急，但加剧了治理思路的混乱，延缓了“官退民进”的进程。为防止基层组织违规行政或侵犯农民利益，上级领导机关一方面加强检查监督，一方面上收权力，实行“县财乡管”，“村财乡管”，加剧了乡镇政府的“空壳化”，挤压了村民自治的空间。一位乡镇农经站长说，村财乡管，对规范村里财务管理具有一定作用，但是，主要是转移支付资金管起来容易些，村里的机动收入，特别是高达几十万元的机动资源发包收入，经管站根本无力制约。村里上交乡里一少部分，大部分坐收坐支，花完后再来报账。乡里需要花村里一部分钱，乡领导与村干部个人关系又很密切，当然只能睁一眼闭一眼了。凡是资深的村支部书记，都不太怕乡镇领导，更不把经管站长放在眼里，面子上过得去就可以。现在，推行“三资代理”，由纪检部门来监督，增加了一点威慑力，但又多了个层次，多了些形式，实质性作用微乎其微。针对基层组织服务或管理能力减弱的问题，很多地方提高了村支部书记的待遇。应该说，在现行治理模式下，支部书记在各种矛盾的漩涡中打拼，提高他们的待遇确有一定道理，但是，这种做法容易加剧了村“两委”之间的矛盾，也不符合村民自治的精神。与其增加村干部工资，不如想办法减少他们的工作量。
6、国家支农资源掌控在县以上政府各部门手中，可以避免乡村组织的侵染，但却不能有效防止“路损”和权力寻租。本书第七部分已经做过分析，这里不再赘述。
7、传统执政理念和领导方式久革不除，虽然为农村发展和稳定提供了一定保证，但却使机构改革步履维艰，公民社会难以生成。长期以来，我们党的执政，是“领导”式的执政；领导，又是无所不包的“全面领导”。这种执政方式肯定有利有弊。是否需要改变，怎么改变，本人缺乏研究，不敢妄言。但在农村工作中，管得过多，统得过死的问题，确实需要改变。因为农村的区域太大，农民人口太多，如果什么都管，无论基层政权怎么膨胀，都管不过来。所以，中央提出的“放活”方针是非常正确的。但是在很多方面，这一方针并没有得到全面落实。县级以上机关，还在不断地向乡村压任务；发现哪方面工作有差距，虽然同时提出“加强”和“改进”的要求，但具体措施总是向“加强”倾斜。一“加强”，就出现了一堆新任务，提出了一片新口号，有时还要增加“一班人”。这种权力扩张的偏好不改变，乡镇机构难以精简，职能难以转变，公民社会难以成长起来。
8、政绩考核制度的建立与扩展，强化了自上而下的激励机制，但也助长了急功近利、形式主义等不良倾向，使基层政权距离“服务型”的目标越来越远。W市X乡几位领导同志向我介绍，市里对乡镇的考核有12项内容：（1）农民人均纯收入。按规定要通过家庭记账法来推算，实际上都是按年初确定的目标逐级上报，没人认真“抠”，也“抠”不明白。（2）化解债务。现在乡村两级债务没有化解的渠道，没办法完成任务。因为考核检查组时间有限，不可能检查账目，所以，基本靠乡镇自己报数来确定是否完成任务。（3）粮食直补政策兑现情况。因为上级财政直接把款打到农户存折上，乡村想截留也做不到，所以，这方面不存在什么问题，当然也没必要考核。（4）农业产业化。任务不重，只要有个龙头企业，就可以轻松完成指标，没有龙头企业的地方，编点数据也能过得去。5、招商引资上项目。这是重点考核项目，也是乡镇压力最大的工作任务。个别年份可以超额完成任务，但要少报；多数情况下难以完成任务，只好编造假数据多报，关键是把表填明白。有时和检查组疏通好，可以混过去，有时差的太多，只得任凭人家扣分。（6）“五五普法”。主要看是否发了相关文件，教材征订是否完成任务，领导是否讲话等等。这些，全靠材料准备。有时也到群众中抽查，但和检查组疏通好了，到事先准备好的地方去，就可以避免扣分。（7）社会治安综合治理。和普法检查办法类似，但包括7项具体内容。县里按50元一本的价格“发”给各村“平安手册”，只要在这本手册上写全矛盾排查、预防犯罪、安全事件等事项，就可以了。（8）人事工作。主要检查公务员考核纪实本是否认真填写，一般都在检查前组织乡干部填写好。（9）组织工作。主要检查“三会一课”记录、外出党员管理记录、学习心得上墙等等。检查前，要安排专人把这些材料补齐。（10）纪检监察。主要检查村干部“勤廉双述”，看记录。（11）报刊订阅。这项任务没办法造假。宣传部按每个村1500元的标准下达任务，又给乡镇机关和事业单位下达3.7万元的任务，同时，各口的考核细则也都包括订阅相关刊物。乡里2000多万元债务，报刊订阅任务太重，但也要硬着头皮完成。（12）人大工作。有7项具体内容，基本都是虚的，只要把材料准备好，就可以得满分。在其它乡镇，我听到的反映也大同小异。
2007年7月的《半月谈》刊载了一位乡长的自述，称自己“被变了味的指标考核逼成了骗子”，他自曝在“农民人均纯收入”、“招商引资”、“沼气池建设”等项目考核中不得不造假的真相，还揭露了考核中的浪费问题：“上级前来考核，每项工作的汇报都要装订成一大本‘书’，其实领导并不仔细看。我们经常把旧的资料复印，改一下数字，就成了新总结，实际一文不值。”“上级各个部门要求我们挂各种‘领导小组’之类的牌子，自己用木材做不行，还需要用铝合金的料，以示重视。为了这些形式主义的牌子和总结材料，2005年我们乡至少花了6万元。现在上级一些部门还要求将这些东西扩展到每个村，如开展某项工作时，村里要贴多少横幅，挂多少牌子。在统计部门汇总排列各种考核数据时，我们凭关系找熟人，刺探某项工作排到县里第几位。如果打听到其他乡镇把分加上去了，名次超过我们，我们就得赶紧再找人‘公关’。”他说，上级领导机关的“政绩考核在很多方面背离实际，逼着乡镇干部造假。一些干部甚至认为，干工作就是一级骗一级。造假好的干部反而得到提拔，这就形成了错误导向。而农民最讲实事求是，打心眼里看不惯乡镇干部这种做法。”
在上级政绩考核的压力下，乡镇不得不把考核机制延伸到村。U县F村支部书记告诉我，镇里的工作指标考核很严，而且都和工资挂钩，如玉米秸秆进村500元，征兵500元，组织工作200元，计划生育200元。安全防火出现一次火警罚50元，信访到省市出现一次罚500元，到北京出现一次罚1000元。各项任务完不成罚，完成了才能如数兑现工资。
9、干部选拔任用的实际权力牢牢掌握在上级党委手中，可以防止“大权旁落”，但延缓了民主化进程，也同样难以避免黑灰势力滋生和“村霸治村”现象。近年来，对村干部的选任，乡镇党委政府干预的少了一些，但仍有些地方违背村民意愿操控选举。至于乡镇领导班子的产生，除了少数实行公推直选的地方外，基本上是由县市党委确定后才履行选举程序的。虽然“民主”程序多了一些，但实质性变化不大。这种干部选任办法，当然有利于党和国家对基层政权和社会的掌控，防止宗族、宗教、恶人等不健康势力侵蚀基层政权。但是，大量事实表明，在民主力量虚弱的情况下，自上而下的监督不可能完全到位，县（市）领导、乡镇领导不但可能出现任人唯亲或看人不准的毛病，而且有时还要受上级（包括实权部门）领导的干预，所以，用错人，用坏人的机率并不比民选的低，有的地方甚至故意重用恶人来“收拾”不听话的老百姓。至于民众的信任度和合作度，除特殊情况外，“官选”的官肯定不如“民选”的官。
10、名目繁多的“试点”和“帮建”，虽然培育出各种典型之“花”，但却不断催生形象工程，也人为加剧了地区之间、单位之间的不平衡。新农村建设试点的弊端足以说明这一点。
总之，“全控型”的乡村治理模式，对维护农民利益、巩固党的执政地位两大方面，都是一把双刃剑，相对而言，弊大于利。
（六）向“有限控制、民主自治”的方向迈进
大量事实表明，如果不在治理思路上做根本性调整，无论乡镇机构怎么设置，都难以改变“悬浮”或尴尬状态；无论村民自治的法规制定得多么完美，都难以改变有名无实的局面；无论采取什么过硬的措施，都难以解决“三农”工作中的诸多矛盾。
根据党的十七届三中全会精神和农村的实际情况，本人认为，乡村治理的思路应该由“全面控制、为民做主”向“有限控制、民主自治”的方向转变。其核心内容是，在保证共产党领导权和国家法律有效实施的前提下，国家权力最大限度地从农村社区退出，实现在政府宏观控制下的民主管理和自主管理。转变的重点：一是在党的领导理念上，走出包揽具体事务的误区，通过制定并保证党的路线方针政策和国家法律的实施来实现党对农村工作的宏观领导。二是改变自上而下、对上负责的管理机制，拓展农民广泛参与的空间，构建上下互动的治理格局。三是处理好维护农民利益和保障农民权力之间的关系，支持和保障农民依法充分行使各种权力来解决各种矛盾。四是全面落实“放活”的方针，在大力发展合作经济组织的同时，支持农民成立其它合作组织、维权组织，促进公民社会的健康发育和多元乡村文化的发展。五是通过修改相关法规，划分党组织、乡镇政府（或派出机构）、村级自治组织、民间组织之间的权力边界，实现“官民”互补、有序治理。
实施“有限控制、民主自治”的治理方略，如果仅仅停留在口号上，既没什么大的作用，也不会带来消极后果。但如果真正实施，则带有一定的风险，也可能带来某些预想不到的矛盾和问题。以往有个不好的倾向，那就是当出台某项政策时，无限夸大其功效，对可能出现的负效应避而不谈，也不采取趋利避害的措施；当实施中出现新问题新矛盾时，则百般掩饰，从而使较好的政策扭曲变形，难以收到预期效果。
那么，实施“有限控制、民主自治”的治理方略，可能带来哪些消极后果呢？如何进行补救呢？这里拣比较主要的三个问题做简要预测分析：
——取消对乡村两级的政绩考核和大幅度减少上级下达工作任务以后，既可以促进基层组织职能转变，消除各种“扰民”现象，也可能助长基层干部懒惰涣散、无所用心的倾向，从而影响某些有利于国计民生工作任务的落实。补救办法：（1）建立责权对应的行政管理机制，保证少量的特别重要的工作在法定的框架内由责任主体在基层组织和群众协助下有序开展。（2）农民需要的事情，由农民在政府支持下自己去办，或通过自己的组织去办，应该相信，农民也是“理性经济人”，他们能够管好自己的事情。退一步说，即使两个补救办法都落实不了，工作缺位造成的损失也比政绩工程、形式主义造成的损失小得多。
——在民主自治的格局下，农村所有资产、资源的产权将更加明晰。“自己的东西自己管”，可以最大限度地避免“丢失”或被蚕食，“三乱”和贪占行为将失去土壤，“村财乡管”之类的畸形模式也将不复存在。但是，现有“集体”资财和某些机动资源的整合有一个过程，农民的土地承包权如何稳定也需要破解一些难题。在体制转换和完善阶段，容易出现监管断档；“集体经济”在多数地方消失后，基层组织管理能力和服务能力将有所下降。补救办法：（1）政府监管的退出要循序渐进，有所保留，逐步做到管的少，管得精。（2）提高现有合作组织的真实度和运行质量，积极发展新型合作组织，发挥其资源整合和服务功能。“村庄经济”实力雄厚的地方，可以按照农民自己的选择，或改造成新型股份制经济，或保持原有体制不变。（3）提高国家投入资金的使用效益，提供更多的公共服务产品。按最坏结果估量，农民自己管理不善的损失也不会达到“大酱缸”、“唐僧肉”的程度；本来名不副实、不死不活的所谓“集体经济”灭亡后，即使带来某些缺失，这些缺失也不会比原来的包袱和麻烦多。
——国家权力的大面积退出，可以为公民社会的成长提供广阔的空间，并形成对执政党搞好自身建设的压力和动力。但是，也存在不健康社会力量滋生，侵犯民众利益或动摇我党执政基础的危险。补救办法：深化政治体制改革，依靠更健全的民主法制来维护社会秩序，约束和推动执政党的自身建设，增强民众对党的信任度和认可度。换个角度看，依靠运动式的整肃来改善党的肌体和强化对基层控制的办法来维持稳定，效果越来越短暂，矛盾积累越来越多，是难以实现长治久安的。按新的思路来改进党的建设和搞好乡村治理，尽管有很大风险，也是势在必行。
为了最大限度地避免治理模式转变可能带来的消极后果，
应采取坚决、稳妥、分步实施的策略。所谓坚决，就是要在明确方向、明晰思路的前提下，坚决地、一以贯之地推进改革。有些改革半途而废，是因为改革方向不对头或改革措施不周密；有些则是因为瞻前顾后或见硬就回。在我国现实条件下，尽管基层自治与政府权力收缩互为条件，但在实施过程中，还必须充分运用国家政权的力量，强力推进。所谓稳妥，就是要谨慎周密，循序渐进，尽量避免动荡，特别是要避免翻烧饼。具体步骤是否可以这样考虑：
第一步，给乡村两级组织“降压减负”，理顺条块关系。由中央做出决定，果断停止对乡村两级的政绩考核和各种达标竞赛、团体性检查活动；取消由乡镇出钱的各种培训；取消包括党报党刊在内的报刊摊派；大幅度减少涉及乡村领导的会议文件，由中央提出原则要求，各省确定具体控制指标；颁布对“三乱”的专门处罚条令，使之成为象群体性安全事故一样的高压线。应该看到，在政治压力型和全面控制型领导体制的惯性下，不痛不痒的整顿清理必然流于形式，所以，必须采取矫枉过正的措施。乡镇事业站所的归属，应该维持现状。公共管理和服务事项，凡必须由政府负责的，按责权统一的原则，在县级行政部门和乡镇政府之间，划清职责和权力。
第二步，搞好对“集体”资产、债务的清理及乡村有效资源的产权界定。应继续稳定土地家庭经营制度，暂不推行个人所有或国有永佃制。但对产权不明晰的“集体”资产和机动地、林地、荒山、滩涂等可利用资源，应该逐项清理登记，区别不同情况把产权落实到具有产权主体资格的“人头儿”（包括自然人和法人）。或分给农民；或收归国家（落实到某一级政府）；或划给合作经济组织。乡政府和村委会不再承担任何集体资产经营的职能。村庄经济发达的地方，可以由村民民主讨论，将原来的所谓“集体资产”变为股份公司，股权量化到人；也可以保留原来的称号和体制不变，作为一种集体公有制的形式继续试验，但要报请县政府备案。
要消灭乡村债务，由国家财政（中央和地方按一定比例或区别不同情况分担）承担一部分，通过变卖集体资产资源消化一部分，还要从欠款人手中收回一部分。目前，80%以上的村庄“集体”与村民之间存在债务往来关系，有的高达几十万甚至上百万。欠款户的情况千差万别。有的确实由于天灾病业或经济条件太差无力偿还，有的是税费改革前拒绝接受不合理负担造成的，还有的是拒绝缴纳合法税费的恶意拖欠。如果恶意拖欠的债务不进行清缴，等于在向群众宣布：政府的话、组织的话可以不听；政府的号令政策决议，可执行可不执行，执行不如不执行。所以，必须由中央下决心，由各省制定具体办法，出台一个有限制的清缴政策。对乡村合乎政策的债权，经县级政府审核同意后，可以在欠款人粮食直补资金中逐年扣缴。个别人地矛盾比较突出的地方，可以经全体村民讨论同意，报省人民政府批准，由县政府监督，进行适当调整。因为这项工作特别复杂，政策性也特别强，应该选择适当时机，统一部署，分省推进，并由县政府组建强有力的指导组，帮助乡村开展工作。
在此期间，可以在较小范围内就乡镇和行政村的区划、机构设置问题，进行分类试点。
第三步，在乡村组织甩掉包袱、村民物产权得到初步确认的基础上，依据分类试点的经验，对乡镇、行政村的区划和管理机构、人员编制进行确认或调整。区划调整应该坚持大稳定、小调整的原则，尽可能保持原状，精简和分流人员要妥善安置。在原有乡镇的基础上，可根据不同情况设置中心镇、乡公所。中心镇可以建立一级政府的构架，履行一部分政府职能，但要精简。乡公所则为县政府派出机构。行政村应该以自然屯为基础，为重建熟人社会创造条件。可以保持原来的称呼，也可以改称社区，自治机构一律称自治委员会。中心镇的党委，可以比照上级，确立领导核心的地位；乡公所和社区、合作经济组织内的党组织，则可以行使保证监督的职能，以保证“自治”的充分实现。在此期间，应对相关法规进行必要的修改，将“促进经济发展、增加农民收入”这类外延过宽的条款改为“负责国家投资重点项目的实施”、“跨社区水利设施建设、维修和管理”之类条款，以明确权力和职责边界。另外，要推进县以上机构改革和政府职能转变，为乡镇政府职能转换和农村社区自治提供支持。设置中心镇的地方，可以根据实际情况进行行政权力划分，有的事务归县政府有关部门，有的事务放在乡镇，人权、财权、事权要统一。乡公所所在区域的行政事务，一律由县政府有关部门承担，乡公所和社区自治委员会只有协助义务，不具备任何行政职权，也不承担任何行政责任。县政府有关部门可以本着精简效能、方便群众的原则，在中心镇或乡公所所在地设置派出所或事业站。
第四步，扩大乡村民主，实现社区自治。在保留乡镇政府框架的地方，实行党政领导班子公推直选。把人民代表大会改造成乡民代议机构，公务员一律退出或改为聘用人员，工作经费和少量工作人员的补贴由政府提供。在撤销乡镇政府的地方，在乡公所所在区域内设立农民协会或代表大会，由县政府提供工作经费，代表乡民行使对县政府和派出机构的监督权。允许和支持农民依法成立各类民间组织，为农民反映问题、表达意愿和提出对政府的诉求、批评、抗议提供合法“管道”，逐步取消“人治”体制下形成的所谓“信访”工作，避免发生对抗性冲突。在此期间，国家应压缩部门权力，建立“依法分配、逐级砍块、以县为主、公开透明”的支农投资体制，保证农民充分获得知情权和监督权。
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