程国强：加强和完善我国农业补贴政策的若干建议

    内容摘要：现阶段我国构建以价格支持为基础、以直接补贴为主体的农业补贴政策框架体系，必须注重创新农业补贴支持机制，探索新形势下强农惠农的新思路、新方式和新途径。本报告建议，要积极探索建立重要农产品价格稳定机制，对玉米试点实施稳定价格带措施；对大豆、油菜籽等重要农产品试点实施差价补贴政策；研究设计针对重要产品、关键环节的专项补贴措施；进一步完善现行补贴政策的机制与操作办法，增强政策的针对性和有效性。
    关键词：农业补贴，政策，稳定价格带，差价补贴
    按照“量力而行、循序渐进；明确指向、突出重点；市场导向、遵循规则；协调配套、提高效能”的原则，现阶段我国构建以价格支持为基础、以直接补贴为主体的农业补贴政策框架体系，必须进一步创新农业补贴支持机制，探索新形势下强农惠农的新思路、新方式和新途径。为此，我们建议：
    一、积极探索建立重要农产品价格稳定机制
    在全球农产品日益能源化、金融化背景下，如何保持我国粮食等重要农产品市场与价格的基本稳定，对管理通胀预期、促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定意义重大。
    建议对重要农产品实行稳定价格带措施，其基本作用机制为，当市场价格低于政府确定的最低保证价格时，为维护农民利益、保护农民生产积极性，政策执行机构按照最低保证价格挂牌收购农民交售的农产品；当市场价格高于最高干预价格时，为保证市场平稳运行，政策执行机构将农产品储备投放市场，增加供给、平抑价格；当市场价格处在稳定价格带以内，政府对价格不采取干预措施，由市场机制自发调节价格（下图）。如政府掌握的储备不足，可以通过紧急进口等措施增加市场供给，使价格稳定在可控范围内。
    农产品稳定价格带制度
    目前玉米作为饲料以及粮食深加工原料，国内购销市场化程度较高。特别是在国际市场，由于美国40%以上的玉米生产量用于燃料乙醇生产原料，玉米价格已经与石油价格紧密相关，对国内市场价格影响显著，使近年来玉米价格波动频繁，对其他粮食产品以及养殖、食品等下游产品市场影响巨大，保持市场稳定的任务十分艰巨。因此，建议以东北主产区的玉米作为试点，研究设计玉米稳定价格带制度。设计要点为：
    第一，合理确定玉米调控价格水平。统筹考虑经济发展、消费者以及下游养殖业承受能力和玉米成本收益等因素，合理确定玉米的最低保证价格和最高干预价格。要注重与市场调节机制有机结合，充分发挥市场配置资源的基础性作用，保持政策的基本稳定。
    第二，抓紧建立粮食等农产品价格预警系统。建议以国家发改委价格监测系统、农业部全国农产品批发市场价格、中储粮总公司原粮收购价格等信息为基础，建立中国粮食等主要农产品价格预警监测信息系统[①这可以作为整个价格支持措施的基础技术支撑。将该系统的市场价格信息，作为启动或退出国家政策性收购的依据，改进和完善当前仍带有随意性的政策启动机制。]。及时发布价格预警，合理引导市场预期。
    第三，明确政策执行主体。最低保证价格收购与价格平抑调控互为一体，建议由同一政策执行主体承担。
    第四，建立粮食等重要农产品调控储备。借鉴目前粮食专项储备、政策性临时储备的经验，探索建立重要农产品调控储备，专门用于稳定市场。需要注意的是，调控储备量不宜掌握过多，避免形成市场不稳定预期，加剧市场波动。
    建议采取市场化方式收购重要农产品的调控储备。即在市场价格处于稳定价格带以内时，政府指定的政策执行主体在一定期限内，根据国家质量标准要求，按市场价格挂牌收购，完成储备收购计划即退出。收购执行情况、进度监控、执行监管、审核验收等程序可参照目前“最低收购价执行预案”相关规定；收购费用包干使用，保管费用补贴、贷款利息补贴由中央财政负担。如果市场价格处于稳定价格带以内，但处在相对高位运行，可以设定收购最高限价。当市场价格高于收购最高限价时，暂停调控储备收购，待农产品价格回调至最高限价以下再行收购，防止收购进一步推动价格高位上扬。
    第五，政策执行的监督。执行稳定价格带制度，难点在于按市场价格挂牌收购的监管。建议在启动调控储备收购时，按启动前若干天（如7～10天）市场平均价挂牌收购，保持该价格水平不变；此后，则按照市场平均价格挂牌收购，收购进度在一个周期执行后即上报。
    二、稳妥推进差价补贴措施试点
    由于大豆、油菜籽国内供需缺口较大，进口依赖严重，对外开放度高，现行临时收储措施的托市保价效果较为有限，难以有效保护农民利益。对大豆、油菜籽等油料产品的托市调控应把握好如下几点，第一，必须充分考虑其国内产需缺口大、对外开放度高的特点，注意防止出现进口抵消调控效果的“漏损效应”；第二，要尽可能减少对市场机制的扭曲；第三，补贴应合理适度，既要保护农民利益，又要财政能够承受；第四，要利用冬闲田资源，既鼓励扩大油菜生产，又避免与粮争地；第五，要符合加入WTO的承诺。
    因此，建议对东北主产区的大豆、长江中下游等主产区的油菜籽试点实施差价补贴措施。亦即，政府预先确定大豆、油菜籽的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，按两者之间的差价给予农民补贴；若市场价格高于目标价格，则不启动该政策。政策试点设计的要点为：
    第一，制定目标价格。其基本原则是，补偿大豆、油菜籽等农产品生产成本，使农民获得合理收益。
    第二，统一核定差价。目标价格与市场价格之间的差价，由国家根据当年大豆、油菜籽收获季节平均市场价格统一核定，一年一定。
    第三，确定补贴资金的总量。原则上，大豆、油菜籽差价补贴资金总额，等于生产量乘以差价。但该补贴属于不可免除的“黄箱”政策，需遵守WTO农业补贴规则，因此对差价补贴资金应实行总量控制。若测算的差价补贴资金需求总额超过WTO微量允许补贴空间，则应以微量允许空间为上限。
    第四，包干分配、直补到户。按照补贴资金总量控制、分省县包干、直补到户原则，国家按有关省份近3年平均产量比例关系实行包干分配，各省再包干分配到县（市）。农户通过已有的直接补贴或良种补贴发放渠道，按照补贴资金与大豆、油菜籽种植面积挂钩方式，据实领取补贴资金，并张榜公示，接受监督。
    如果试点取得成功，建议逐步推广到水稻以及具有类似特点的棉花、食糖等农产品，探索建立目标更加清晰、作用更加直接、操作更加简便、效果更加显著的新型农业价格支持与补贴政策体系。
    三、研究设计针对重要产品、关键环节的专项补贴措施
    第一，水稻专项补贴。建议以水稻作为试点，抓紧研究与农民种稻面积或交售商品粮数量挂钩的水稻专项直接补贴。可考虑采取如上所述的差价补贴，或价外加价[②即在水稻最低收购价基础上，另外加价补贴农民。具体操作方式有待进一步探索设计。]等办法，与已有的最低收购价、种粮补贴相配套，建立鼓励水稻生产的政策支持新机制，缓解水稻供需紧张矛盾。
    第二，专业农户补贴。对粮食主产区经营耕地面积在一定范围内（如30亩～150亩），且主要从事粮食生产的农户，按粮食实际种植面积给予补贴。种植规模较大的商业化农户（如150亩以上），由于能够获得高于平均水平的利润，因此不纳入补贴范围。
    第三，农业信贷利息补助。建议采取项目申请的方式，对专业农户用于农田水利等基础设施建设自主投资，给予定额的直接投资补助；对商业化种粮大户，给予信贷利息补贴或者提供低息贷款。
    第四，农业环保补贴。以粮食主产区的专业农户为补贴对象，对采用资源节约、环境友好生产方式[③例如，使用有机肥或根据测土配方施肥，减少农药使用量等。]导致的损失给予一定补贴。
    四、进一步完善现行补贴政策措施
    对目前正在实施的最低收购价、临时收储，以及粮食直补、农资综合补贴等措施，要在系统评估政策综合效果、总结存在问题的基础上，进一步完善政策机制与操作办法，增强政策的针对性和有效性。
    （一）完善最低收购价政策
    粮食最低收购价政策实施以来，在保护和调动农民种粮积极性，促进粮食增产、农民增收，维护粮食市场稳定、保障国家粮食安全等方面发挥了极其重要的作用，取得了显著成效。但面对最低收购价政策调整及执行过程出现的新情况与新问题，必须高度重视，抓紧完善。
    第一，市场机制被弱化，粮食市场政策化趋向逐步增强。一方面，国家近年连续大幅度提高粮食最低收购价格水平，市场化的价格形成机制受到一定程度的抑制；另一方面，国家通过最低收购价等干预性收购掌握了市场上的大部分粮源，粮食市场供应依赖于政策性粮源的拍卖，形成了政府调控政策主导着粮食市场基本走向的格局。
    第二，最低收购价政策的“溢出效应”引发不合理的市场预期，可能加剧粮食市场波动的风险。如近几年连续提高小麦和稻谷的最低收购价格，形成了粮价“只涨不跌”的市场预期，改变了农户、粮食购销企业、加工企业等主体的行为，农户惜售心理日益增强、售粮节奏出现明显变化，购销企业因为有最低收购价格托底敢于囤积居奇、待价而沽。而市场上的粮食流通量大幅度减少，导致加工企业对政策性粮源依赖加重，市场对调控政策变化越来越敏感，极容易引起恐慌性抢购等不利于粮食市场稳定的行为。
    第三，2009年玉米临时收储以及2010年小麦与早籼稻最低收购价政策的设计，将单一执行主体调整为多元主体。其目的在于增强托市机制，减少托市收购对市场的扭曲作用。但政策实际执行表明，多元主体确实有利于强化托市机制，支撑粮价上行，但并没有减少市场扭曲，反而在一定程度上增加了对市场的控制，增强农民和下游企业的不稳定预期，提高政策执行与监督成本，增加宏观调控的复杂性。特别是，由于各个托市收购主体性质不一、出发点不同[④部分参与最低收购价收购的经营性企业，本质上以利益最大化为目标，与政府保护农民利益、维护粮食市场稳定的目标存在根本性冲突。这些企业参与政策性托市收购，就可以利用政策优势及自有资金实力，增强掌控粮源与市场控制的能力，获取更大利润。]，加之缺乏相应的配套监管约束及惩处机制，使政策执行容易变形走样，形成逆向调控效应。
    完善最低收购价政策，必须把握以下几点：
    第一，合理确定最低收购价格水平。必须统筹考虑国内粮食生产成本、利润水平、市场供求、不同品种之间比价及国际市场价格等因素，合理制定小麦、稻谷的最低收购价格。应逐步提高最低收购价格水平，保证最低收购价提价幅度高于粮食生产成本上涨幅度。
    第二，坚持实行单一政策执行主体。必须保证托市收购和价格平抑等国家粮食调控政策执行主体的同一性和唯一性，坚持实行单一政策执行主体，明确执行主体的权责利，防止多元主体带来的利益争夺与责任推诿。建议充分发挥中央储备粮垂直管理体系具有政令畅通、步调一致、雷厉风行的体制优势以及管得好、调得动、调得快、用得上的保障能力与执行能力，将国家可调用的调控粮源集中纳入垂直管理体系的直接控制之下，提高政策执行效率。
    第三，实现政策的启动与退出的制度化与规范化。加快建立制度化的政策启动与退出机制。如果新粮上市期间，市场平均价格低于国家规定的最低收购价格，即启动最低收购价收购。当市场价格回升至最低收购价格水平之上，则要求政策执行主体必须自动停止或及时退出收购。必须加快建立健全责任追究制度和惩处机制，对未能及时退出的政策执行单位追究责任并予以严厉的经济处罚。
    第四，适度控制收购数量。如果最低收购价收购量达到市场流通商品量的30%～40%，有关部门应及时发出预警信号。结合市场价格走势等情况，放缓或退出最低收购价收购，尽可能地给其他市场主体预留足够的商品粮，增加大型粮食企业垄断余留粮源和掌控粮价话语权的难度，消除部分企业抢购或囤积的动机。
    政策操作要求，一是确定委托收储库点，按照有利于保护农民利益、有利于粮食安全储存、有利于监管、有利于销售的原则，由政策执行主体自主选择具有一定资质和条件的委托收储库点及延伸收购点。二是加强对委托收储库点资金和粮食的监督与管理，加大对政策执行中违规违纪处罚力度。三是提高为农民售粮服务的能力和水平，简化程序、降低农户售粮成本，使小农户从最低收购价政策中获益。
    （二）改进临时收储措施
    2009年，采取多元主体参与临时收储措施，通过一次性运输费用补贴，鼓励和引导粮油加工企业到东北产区收购玉米、大豆，在南方油菜籽产区收购油菜籽。政策执行结果表明，部分参与临时收储的经营性企业，以盈利为目的，
    在市场价格低于临时收储价格时，并不进行托市收购，多是徘徊观望；而当市场价格回升到临时收储价格之上时，为获取国家的费用补贴纷纷抬价抢购，进一步推动价格快速上涨，形成逆向调控效应。由于流向多元主体的临时收储粮食，粮权不属于国家，一定程度上削弱了国家宏观调控能力。特别是玉米，在2010年价格持续上涨的情况下，个别托市企业减缓销售进度、囤积待涨，加剧粮价的异常波动。
    进一步改进和完善临时收储措施，首先，必须坚持“单一”政策执行主体政策，避免多元主体分化政策效果；其次，建立制度化的政策启动与退出机制，防止政策操作的随意性；第三，探索建立临时收储与调控储备一体化操作机制，强化政府宏观调控能力。具体操作可以参考最低收购价政策。
    （三）加强和完善直接补贴措施
    对今后新增的直接补贴，要建立与农民实际种植面积挂钩的政策机制。其关键是，抓紧建立“农业补贴基础信息管理系统”。该信息系统包含全国各个农户土地承包与种植面积的地理信息基础性数据，能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等情况。有关部门应充分应用卫星遥感等现代信息技术，结合农户承包地登记、确权及农业普查等工作，率先在粮食主产区建立以农户为单位的耕地资源与粮食种植面积基础数据库和土地空间信息管理系统，为今后开展各类政策性补贴、农业保险、粮食估产等工作奠定技术基础。
    要进一步加强和完善现行补贴政策。要着力解决由于信息不对称、操作不规范、权力寻租等所导致的政策漏损和溢出效应。要进一步完善补贴操作办法、加强政策执行的监督与管理，加大对违规违纪行为的处罚力度，确保农民成为真正的受益主体。
    第一，粮食直补。为保持政策的连续性，从实际效果出发，建议将其转变为脱钩补贴，纳入“绿箱”直接收入支付，为“黄箱”补贴实施保留政策空间。同时，要进一步增加粮食直补资金总量。
    第二，农资综合补贴。按照“价补统筹、动态调整、只增不减”原则，实施动态调整机制，新增补贴资金重点向粮食主产区倾斜，着力提高主产区种粮农民的补贴强度。对生产的激励作用，关键要尽快实现补贴与实际种植面积挂钩。
    第三，良种补贴。现阶段暂不宜增加补贴品种，建议着力提高重点品种的补贴强度，逐步取消差价供种的补贴方式，全部采用直接现金补贴农户的办法，尽快与实际种植面积有效挂钩。
    第四，农机具购置补贴。充分考虑农机具存量结构与分布，补贴资金向农机动力不足的粮食主产区倾斜。完善补贴操作办法，探索申请补贴、选机购机、补贴报销相互分离的操作方式，切实加强补贴执行的管理和监督。
    第五，畜产品（生猪、奶牛）养殖补贴。改革目标为“反周期补贴”，特别是在价格较低时，切实稳定生产者收益，要防止补贴政策导致供给和价格波动。
    第六，农业保险保费补贴。一是，采取差异化补贴方式，适度提高对粮食主产区、中西部财力困难地区以及重点粮食品种的中央财政保险保费补贴比例。将原来由农户承担农业保险保费部分调整为中央财政新增农业补贴资金（如农资综合直补）代为缴纳。二是，保费补贴范围局限于主要农作物保险（或加上少数重点养殖业保险），重点是高风险、低收益的作物品种，如粮油作物。对高风险、高收益的品种，如特色水果、花卉苗木等，应鼓励采取商业保险。三是，将种粮大户转入土地纳入农业保险保费补贴范围。四是，承担保费补贴的保险业务机构由地市级政府（或省级政府）统一确定，并要求基层政府将农业保险保费补贴宣传资料及保险合同发放至每个农户手中。五是，加强对保险机构灾后理赔的监督与管理。六是，加快建立国家再保险机构，对从事农业保险业务的再保险费用给予补贴或优惠。
    （本报告系国务院发展研究中心招标课题“中国工业化中期阶段农业补贴制度与政策选择”研究成果之一，课题负责人：程国强）