程国强：加入世贸组织与中国农业发展 ——中国农业国际化10年的经验、启示与战略选择

    农业曾经是中国加入世贸组织谈判的难点之一，也是对外开放影响预期最悲观的产业之一。那么，加入世贸组织10年来，中国农业究竟发生了怎样的变化？为扩大农业对外开放积累了哪些经验，具有怎样的启示？在新的历史时期，今后中国农业面临哪些风险和挑战，应该实施怎样的开放战略？本文对此作初步探讨。
    一、加入世贸组织10年：中国农业发展的成就
    加入世贸组织、扩大对外开放，对中国农业产生了深刻而积极的影响。总体来看，10年来，中国农业不断拓展对外开放的广度和深度，积极提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，着力提升农业的整体素质、经营效益和市场竞争力，为维护国家粮食安全、保障主要农产品供给、保持经济平稳较快发展和社会和谐稳定大局提供了有力支撑和保障。主要表现在：
    第一，严格履行加入承诺，农业全面对外开放格局基本形成。
    加入世贸组织10年来，中国严格履行承诺，逐步削减农产品关税，目前已经降至15%，不到世界农产品平均关税水平62%的1/4，成为世界上农产品关税水平最低的国家之一；对粮棉等重点农产品以及化肥等农资产品，按照关税配额管理承诺，合理实施进口管理及国内市场措施；严守取消农产品出口补贴承诺，将国内支持中的黄箱补贴，上限约束在8.5%。与此同时，积极鼓励农业引进和利用外资，开展农业综合开发、农产品加工流通、农业科技研发等，对推动现代农业发展、促进农产品加工业结构升级、提高农产品质量安全水平发挥积极作用；加大农业对外合作工作力度，构建更加开放、公平、合理的国际与双边农业合作框架。探索实施农业“走出去”战略，包括民营企业在内的多家农业企业，积极开展对外投资，在东南亚、非洲、南美等地区进行农业开发、合作经营，正在建立形成持续、稳定、合理的全球资源性农产品进口供应链。
    积极参与并推动贸易谈判，进一步改善国际农业贸易环境。根据中国农业的资源禀赋与比较优势特征，促进与东盟、新西兰等双边农产品贸易自由化；全面参与世贸组织多哈回合谈判，推动建立公平合理的国际农业贸易规则。10年的开放历程，使中国农业基本融入世界贸易体系，对外开放的广度和深度不断得到拓展，农业全面对外开放的格局基本形成。
    第二，农业持续稳定发展，综合生产能力不断提高。
    加入世贸组织10年来，中国农业积极应对国际市场激烈竞争、贸易摩擦频发多发，以及国际金融危机和农产品市场剧烈波动的冲击，战胜了农业生产成本上升、比较利益下降以及自然灾害多发重发等多种困难的挑战，实现持续稳定增长。如2002~2010年，中国农业增加值年均增长率达11.8%，比加入前1998~2001年的10.8%高出一个百分点。特别是10年来，中国坚持立足国内实现粮食基本自给方针不动摇，始终注重抓好粮食生产。粮食产量从2001年的9052亿斤增加到了2010年的10930亿斤，增长了20.7%，年均增速达2.1%。特别是从2004年开始，中国粮食生产连续8年丰收，近几年粮食产量保持在1万亿斤以上水平，打破了延续多年的粮食三年一减的不稳定周期，粮食安全基础得到进一步强化。其他主要农产品，如油料、棉花、食糖、肉禽蛋奶和水产品以及瓜果蔬菜等产量也实现新的突破，农业综合生产能力进一步提升、农业结构进一步优化。农业持续稳定增长，不仅满足了工业化、城镇化加速发展进程中人民群众不断提高生活质量的要求，而且为中国克服各种突发自然灾害困难，应对国际粮价剧烈波动冲击，保持经济持续稳定发展、社会和谐稳定提供了基础支撑。
    第三，农民收入快速增长，农村市场贡献明显提升。
    加入世贸组织10年来，在多种因素的共同作用下，中国农民人均纯收入由2001年的2366元增加到2010年的5919元，增加3552元，年均增长10.7%。特别是近几年来，虽然受到国际金融危机和国内农产品价格波动的影响，农民收入实际增速仍保持8%以上，2010年增幅达到10.9%，不仅高于GDP的增长速度，而且也高于城市居民人均收入的增幅，是中国历史上农民增收最快的时期之一。农民收入的增加，促进生活消费水平不断提高，农村市场日益扩大。2010年中国乡村消费品零售额达20875亿元，比2001年的10424.9亿元，增长100.3%，年均增长8%。农村消费市场的扩张，对中国扩大内需、转变经济发展方式、实现经济持续快速健康发展意义深远。
    第四，农产品进出口贸易大幅增长，农业与世界市场的关联程度日益增强。
    一方面，充分发挥比较优势，积极扩大优势农产品出口。2010年中国农产品出口总额达489亿美元，与2001年加入世贸组织时相比，增长203.6%，年均增长13.1%。由此促进建立一批标准化、规模化的农产品出口基地，培育了一批具有带动和示范作用的产业化龙头企业，初步形成了特色、优质、安全、高效的农业产业体系，促进了农业结构调整和农民收入增加。
    另一方面，从人多地少的基本国情出发，在坚持立足国内实现粮食基本自给的同时，适度增加资源性农产品进口。农产品进口总额从2001年的118亿美元，增加到2010年的719亿美元，年均增幅达22.2%。农产品进口弥补了国内农产品供需缺口，缓解了中国农业资源紧张的压力，为确保主要农产品有效供给发挥了积极作用。
    与此同时，中国农业与世界市场的关联程度日益增强。中国农业贸易依存度由2001年的15%，增加到2010年的20.2%。其中，虽然目前中国农产品出口贸易依存度只有8%，但农产品进口依存度日益提高，由2001年的6.4%上升到2010年的11.8%。其中，油籽、棉花等资源性产品进口大幅增长，对国际市场的依存度明显提高。如为满足国内不断增长的植物油以及饲料需求，大豆进口从2001年的1038万吨，增加到2010年的5480万吨，年均增长20.3%，占国内大豆消费量的84%，相当于世界大豆进口总量的61.4%，是世界上最大的大豆进口国。值得关注的是，中国作为农产品生产大国和消费大国，目前已成为继美国、欧盟、加拿大、巴西之后的世界第5大农产品出口国，除欧盟、美国、日本之外的第4大农产品进口国，对世界农产品市场具有举足轻重的作用。
    二、应对农业国际化挑战的经验与问题
    加入世贸组织之初，由于中国农业经营规模小、组织化程度低、科技实力弱，在农业国际竞争中处于不利地位，因此许多人对开放条件下的农业发展充满疑虑和担心。为什么10年来，中国农业打破种种悲观预言，实现持续稳定发展？其中有哪些值得总结的经验和启示？概括而言，主要有以下几个方面：
    更加重视“三农”问题，加大对农业的支持和保护。
    加入世贸组织以来，根据中国农业参与国际合作和竞争所面临的新形势、新挑战，按照中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局的新要求，党中央、国务院高度重视农业农村问题，提出了一系列“三农”工作的战略理念和大政方针，从统筹城乡经济社会发展的基本方略，到把解决好“三农”问题作为全党全国全部工作“重中之重”的战略思想；从明确中国特色农业现代化道路的基本方向，到推进社会主义新农村建设的战略任务；从加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要目标，到在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重大决策，为新时期扩大农业对外开放、应对农业国际化竞争挑战指明了方向、明确了重点，提供了强大的政策支撑和制度保障。
    与此同时，中央连续发出八个以“三农”问题为主题的“一号文件”，出台了取消农业税，实施直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、最低收购价等一系列具有里程碑意义的强农惠农政策措施，初步建立了以价格支持为基础、农业补贴为主体的农业支持政策体系，全面实现从农业“负保护”向“正保护”的政策转型，按照国际通行的测算方法，中国农业补贴率从2001年的5.9%提高到2010年的16.1%。不仅有效保护和提高了农民种粮务农的积极性，也极大地提高了农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。
    服务国家粮食安全大局，创新农产品贸易战略。
    10年来，以确保国家粮食安全和促进农民增收为出发点，一方面，优化和调整农产品出口结构，积极扩大优势农产品出口，建立形成以劳动密集型产品为基础的优势农产品出口体系。10年来，中国园艺、水产、畜禽等优势产品出口在全部农产品出口中的比重，从2001年的60%，增加到2010年的70%；粮食等土地密集型资源性产品出口，占农产品出口总额中的比重，从2001年的20%，下降至2010年不足10%。另一方面，适度进口资源性农产品，探索建立统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略机制。2010年，中国进口植物油与油籽折油共2035万吨，按目前国内大豆亩产236斤的生产技术水平测算，相当于利用了国外9.6亿亩的种植面积（与国内水稻与玉米种植面积之和相当）。若全部由国内生产来替代，意味着要以减少68%的粮食总产为代价。因此，适度进口国外资源性农产品，在一定程度上缓解了国内农业资源短缺的压力，对中国立足国内实现粮食基本自给、确保国家粮食安全和主要农产品供给具有重要意义。
    着力提升农产品进出口管理能力，加强和改善农产品市场调控水平。
    中国按照加入世贸组织的承诺，采取关税配额管理等进口管理措施，有效把握粮食等重要农产品进口的时间、节奏与规模，防范部分品种过度进口对国内生产和市场形成冲击；积极应用世贸组织规则，应对化解日益严峻的贸易摩擦与纠纷，为扩大优势农产品出口、保持农业稳定发展，营造公平、合理的国际竞争环境。特别是2008年以来，随着国际金融危机的爆发，农产品能源化、金融化趋势加快，全球农产品价格波动更加频繁，中国进一步强化农产品进出口管理，着力提高驾驭复杂国际市场环境的能力和水平；健全完善国内农产品调控体系，通过实施最低价收购、临时收储、竞价销售，把握储备吞吐、进出口节奏与时机，不断提高农产品市场调控的针对性和有效性，确保国内粮食等主要农产品有效供给和市场稳定，成功化解国际粮食危机的严峻挑战，为国家应对国际金融危机的冲击奠定了坚实的物质基础。
    但10年来，对农业开放的争议一直没有停息。有人认为大豆等个别农产品进口过度，对国内生产冲击严重，导致大豆行业集体“沦陷”；也有人认为国内种业、大豆压榨加工行业面临外资垄断，农业产业安全存在严重隐患。客观看，在应对农业国际化挑战中，存在一些值得高度关注的问题。
    对统筹利用国际国内两个市场、两种资源战略的认识还有待深化。
    对农业开放的不同认识，有的来自对中国农业的强烈隐患意识，担心中国农业在不利的国际竞争中受到严重影响；有的来自局部、地区和行业的利益博弈，担心本国产品、本土企业缺乏比较优势，难以承受外来冲击；有的则强调农产品消费需求增长所带来的经济发展机会，应该由本国农业、农民来分享，因此对农产品进口心存疑虑，抵制情绪还相当普遍。究其本质，根源在于我们没有从中国的基本国情出发，对中国农业对外开放战略还缺乏全面深入的把握，对立足国内实现粮食基本自给与利用国际农业资源的依存关系认识不足。
    日本、韩国以及中国台湾地区经济快速增长时期的一些经验值得我们思考和借鉴。一般而言，农业资源相对紧缺的国家或地区，经济发展到一定阶段，农产品进口将快速增长、农业对外贸易依存度将逐步上升。例如中国台湾地区，1952~1969年农产品出口贸易顺差为29.3亿美元，占外汇收入的50%以上，为台湾经济起飞奠定了基础、作出重要贡献。但从1970年经济起飞开始，台湾第一次出现6.6万美元的农产品贸易逆差，此后随着农产品进口大幅度增长，再也没有出现过顺差。
    中国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，在今后相当长的时期内，粮食需求刚性增长、水土资源约束不断加大的双重压力将越来越大，进口国外农产品、利用国外农业资源不可避免。
    与此相反的是，由于战略缺失，目前中国的农产品贸易格局令人担忧，一方面，虽然中国农产品进口规模逐年扩大、对外依存度日益提高，但还没有建立有效利用国际农业资源和市场的战略机制；另一方面，虽然中国已经是世界上重要的农产品贸易大国，但仍然没有掌握必要的国际农产品市场与价格话语权，国内市场和企业不得不依然为国际农产品价格剧烈波动付出巨大代价。
    缺乏对农业国际化战略的总体规划和统筹管理。
    
    加入世贸组织10年，中国农业已经从加入之初的过渡期管理，进入全面参与农业国际化竞争阶段。但是，目前我们对新形势下的农业国际化战略，尚缺乏顶层设计和总体规划。特别是，还没有制定符合今后中国经济发展需要的农业对外开放战略目标和重点。与此相反的是，部门分割、管理多头、职能错位、层级复杂等问题还比较严重，没有建立对农业国际化战略进行统一协调管理的体制机制。在某些领域，部门利益影响全局决策，行业利益左右社会舆论，地区利益挑战中央政策等现象越来越严重。需要重视的是，目前我们较多地注重于农产品进口限制、贸易保护，没有统筹管理农业产前、产中与产后相关产业开放的可能风险，农业对外开放政策体系还不完善，利用外资管理制度还不健全，农业产业安全管理存在一定隐患。
    例如，各方面都关注的外资在油脂加工行业大举扩张问题，既有部分外资企业违规直接或变相扩大对油脂加工投资的问题，如以压榨棉籽、棕榈油加工等不受限制的名义申报项目，项目建成后，实际上可用于压榨大豆、菜籽或油脂加工；也有个别外资企业利用某些地方政府“GDP崇拜”心理，采用多种方式规避国家油脂加工产业政策。如根据总投资不超过5000万美元项目直接由地方政府审批的规定，一些外资企业将油脂加工项目投资设在限额以下，或将总投资超过5000万美元的项目“化大为小”，避开国务院投资主管部门的审批。与此同时，少数外国粮商利用其全球供应链优势，在国内市场运用低价等策略冲击国内中小粮企，不断提高市场占有率，正在形成快速扩张之势。这在缺乏对农产品贸易、外商投资统筹管理的形势下，将危及国内农产品市场稳定和粮食安全，事关国家经济安全全局。
    农产品国际市场风险管理机制亟待加强。
    开放条件下，国内外农产品市场融合不断加快、相互影响日益加深，国际农产品价格波动对国内市场的传导影响越来越复杂，对市场风险管理的要求越来越高。但与此不相适应的是，一方面，国内企业的市场风险管理意识还有待进一步加强；另一方面，国内期货市场、远期合同等市场风险管理工具也不健全，市场发育也不够成熟，尚未形成有效防范和控制国际市场风险的机制。
    比如，近几年社会普遍关注的大豆问题，表象是近10年来大豆进口激增，因此质疑大豆市场开放过大、是加入世贸组织后受到冲击最大的产品。但理性分析，其实质是，由于2004年、2008年国际市场大豆价格的两次剧烈波动，导致国内部分缺乏风险管理意识的压榨企业亏损严重、甚至停产关闭，引发两次行业兼并重组浪潮，而部分跨国粮商在两次危机中都幸免于难，趁机扩张，到目前已经掌握国内70%~80%的压榨产能。这或许是农产品市场开放10年来我们真正需要吸取的深刻教训。
    三、农业国际化的新形势与新挑战
    同过去10年相比，今后随着中国国际化、市场化程度的明显提高，国内经济与世界经济的关联度日益增强，农业发展的国内外环境将发生重大变化，农业国际化将面临更加复杂的形势和挑战，主要表现在：
    从国内看，今后主要农产品供需矛盾日益突出、资源环境压力越来越大，维护国家粮食安全的任务更加艰巨。 从中国的基本国情出发，坚持立足国内实现粮食基本自给，就需要适度进口大豆、植物油、棉花、橡胶等资源性农产品，利用国外农业资源，弥补国内农业资源的不足。如何进一步提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，建立持续、稳定、合理的全球资源性农产品进口供应链，既十分重要，也十分紧迫。农业比较利益呈持续下降趋势，提高农业竞争力难度加大，农民增收困难日益严重。近年来，由于土地等农业资源成本、人工成本、物质与服务费用等大幅上涨，中国农业成本已进入快速上升通道。特别是，由于农业小规模分散经营，农业的兼业化、副业化趋势日趋显著，现代农业产业体系仍须进一步健全，农业科技创新与推广能力亟待加强，农业标准化建设与国际市场也未完全接轨。因此，今后提高中国农业国际竞争力的难度将越来越大，面临的挑战将更加严峻，对加快完善和强化农业支持保护制度的要求更加紧迫。
    从国际看，首先，影响国际农产品市场的不确定因素日益增多，保持国内市场稳定的挑战越来越大。一是全球气候变化影响将继续深化，进一步加剧全球农产品供给波动。二是农业“能源化”趋势有可能更加凸显。由于国际石油价格持续攀升，将进一步推动生物能源快速发展，大幅增加对玉米、糖料、油菜籽及大豆等原料的需求，全球粮食供求格局将更趋不稳定。三是农产品“金融化”趋势难以逆转，投机资本炒作的影响更加突出，国际农产品价格波动将更趋剧烈。
    其次，农业国际竞争环境日益复杂，扩大农业对外开放将面临更加严峻的挑战。 发达国家继续对农业实行高补贴、高保护政策，农业贸易保护主义仍然甚嚣尘上。而世贸组织多哈回合谈判几近无果而终，建立国际农产品贸易新规则和新秩序步履维艰，不公平的国际农业竞争环境难以得到根本的改变。
    第三，全球农业经营集中度进一步提高，利用国际市场和国际资源的难度将越来越大。全球农业跨国公司利用资金、品牌、管理等优势，进一步加快垂直整合与联盟，强化全球粮源、物流、贸易、加工、销售“全产业链”布局，已经控制全球80%的粮食贸易、70%的油籽贸易，对全球农业竞争制高点的争夺将更趋激烈，今后中国农业“走出去”面临的外部环境将更趋复杂、难度会越来越大。
    四、扩大农业对外开放的战略选择
    在工业化、城镇化快速发展进程中，坚定不移地扩大农业对外开放，是国家实行更加积极主动开放战略部署的重要组成部分，也是中国特色农业现代化建设的基础支撑。
    从现在起到今后的5~10年，农业对外开放的基本取向是，以服务保障国家粮食安全和主要农产品供给大局为核心，以推进实施农业“走出去”战略、建立全球资源性农产品供应链为重点，以建立健全农业开放支持政策体系为支撑，以强化农业开放风险与安全管理为关键，全面提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，深入拓展农业对外开放广度和深度，为促进中国特色农业现代化建设提供基础支撑和良好条件。
    需要采取的关键措施包括：要从全球视野、战略高度，进一步提高扩大农业对外开放的认识，坚持扩大农业对外开放不动摇，深刻领会、全面把握统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略意义；抓紧制定扩大农业对外开放的总体规划，建立统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略机制；
    深化农业管理体制改革，建立健全农业对外开放统筹管理的体制机制，为进一步扩大农业对外开放、维护农业产业安全，提供强有力的制度支撑和政策保障；建立完善农业开放支持政策体系，建立符合农业开放战略利益的农产品进出口支持政策与对外投资保障措施；
    把实施农业“走出去”战略作为新一轮农业开放的重点，采取财政、税收，金融等政策支持措施，鼓励各类企业在境外投资农产品加工、仓储物流、市场营销、国际贸易，建立全球资源性农产品进口供应链，培育农业跨国经营企业；支持中国企业通过参股、并购等方式，参与农业跨国公司全球供应链建设；
    建立健全外资准入和安全管理制度，建立外资并购境内涉农企业报告和安全审查机制；建立健全科学、灵活、有效的农产品进出口调控机制，建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制，充分运用反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施，建立应对国外农业高额补贴的应急机制；
    进一步强化风险管理意识、全面提升企业管理水平和竞争能力；积极参与国际农产品贸易规则、农业标准制定，以及动植物疫病防控、生物安全等涉农国际谈判与协作，建立公平合理的国际农产品贸易规则，促进形成公平、稳定、可预见的国际农产品市场秩序。