程国强：中国农业对外开放格局基本形成

    农业曾经是中国加入世界贸易组织（WTO）谈判的难点之一，也是当初对外开放影响预期最悲观的产业之一。从2001年11月11日中国叩开世贸组织大门，成为WTO第143个成员，现已过去10年。如何评价加入世贸组织对中国农业的影响？日前，记者独家专访了曾参与中国加入WTO农业谈判咨询研究工作的国务院发展研究中心研究员程国强。
    初步建立了农业支持政策体系
    记者：入世之初，许多人对开放条件下的中国农业发展充满疑虑和担心。为什么10年来，中国农业能够打破种种悲观预言，实现持续稳定发展？
    程国强：加入世贸组织之初，由于中国农业经营规模小、组织化程度低、科技实力弱，在农业国际竞争中处于不利地位，因此许多人对开放条件下的农业发展充满疑虑和担心。但入世10年来，中国农业打破了加入之初的悲观预期，取得了出人意料的成就。
    首先是党中央、国务院高度重视农业农村问题，提出了一系列“三农”工作的战略理念和大政方针。从统筹城乡经济社会发展的基本方略，到把解决好“三农”问题作为全党全国工作“重中之重”的战略思想；从明确中国特色农业现代化道路的基本方向，到推进社会主义新农村建设的战略任务；从加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要目标，到在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重大决策，为新时期扩大农业对外开放、应对国际化竞争挑战指明了方向、明确了重点，提供了强大的政策支撑和制度保障。
    其次是不断加大对农业的支持保护力度。加入世贸组织以来，中央连续发出八个以“三农”问题为主题的“一号文件”，出台了取消农业税，实施直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、最低收购价等一系列具有里程碑意义的强农惠农政策措施，初步建立了以价格支持为基础，农业补贴为主体的农业支持政策体系，全面实现从农业“负保护”向“正保护”的政策转型。
    再次是积极实施服务于国家粮食安全大局的农产品贸易战略。一方面，优化和调整农产品出口结构，积极扩大优势农产品出口，建立形成以劳动密集型产品为基础的优势农产品出口体系。另一方面，适度进口资源性农产品，探索建立统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略机制。
    最后是按照加入世贸组织的承诺，采取关税配额管理等进口管理措施，把握粮食等重要农产品进口的时间、节奏与规模，有效地防范了部分品种过度进口对国内生产和市场形成冲击。与此同时，积极应用世贸组织规则，应对化解日益严峻的贸易摩擦与纠纷，为扩大优势农产品出口、保持农业稳定发展，营造公平、合理的国际竞争环境。
    基本形成对外开放格局
    记者：你刚才提到的农产品贸易战略和关税配额管理等进口管理措施，对中国农业发展发挥了怎样的积极作用？
    程国强：历经10年的对外开放，中国农业基本融入世界贸易体系，农业全面对外开放的格局基本形成。
    第一，加入世贸组织10年来，中国严格履行承诺，逐步削减农产品关税，目前已降至15%，不到世界农产品平均水平62%的1／4，成为世界上农产品关税水平最低的国家之一；对粮棉等重点农产品以及化肥等农资产品，按照关税配额管理承诺，合理实施进口管理及国内市场措施；严守取消农产品出口补贴承诺，将国内支持中的黄箱补贴上限约束在8.5%。
    与此同时，积极鼓励农业引进和利用外资，开展农业综合开发、农产品加工流通、农业科技研发等；加大农业对外合作工作力度，构建更加开放、公平、合理的国际与双边农业合作框架；积极参与并推动贸易谈判，进一步改善国际农业贸易环境。
    第二，加入世贸组织10年来，中国农业积极应对国际市场激烈竞争、贸易摩擦频发多发，以及国际金融危机和农产品市场剧烈波动的冲击，战胜了农业生产成本上升、比较利益下降以及自然灾害多发重发等多种困难的挑战，实现持续稳定增长。据统计，2002年～2010年，中国农业增加值年均增长率达11.8%，比加入前1998年～2001年的10.8%高出一个百分点。
    第三，加入WTO以来，中国农民人均纯收入由2001年的2366元增加到2010年的5919元，增加3552元，年均增长10.7%。特别是近几年来，虽然受到国际金融危机和国内农产品价格波动的影响，农民收入实际增速仍保持8%以上，2010年增幅达到10.9%，不仅高于GDP的增长速度，而且也高于城市居民人均收入的增幅，是中国历史上农民增收最快的时期之一。
    第四，农产品进出口贸易大幅增长，农业与世界市场的关联程度日益增强。一方面，充分发挥比较优势，积极扩大优势农产品出口。另一方面，从人多地少的基本国情出发，在坚持立足国内实现粮食基本自给的同时，适度增加资源性农产品进口，缓解了中国农业资源紧张的压力，为确保主要农产品有效供给发挥了积极作用。
    农产品贸易格局令人担忧
    记者：不可否认，中国农业在实现可持续发展的同时，也存在一些值得高度注意的问题。你觉得中国农业目前面临的最大问题是什么？
    程国强：加入世贸组织10年，中国农业已经从加入之初的过渡期管理，进入全面参与农业国际化竞争阶段。但是，目前我们对新形势下的农业国际化战略，尚缺乏顶层设计和总体规划。与此相反的是，农业部门分割、管理多头、职能错位、层级复杂等问题还十分严重，没有建立对农业国际化战略进行统一协调管理的体制机制。在某些领域，部门利益影响全局决策，行业利益左右社会舆论，地区利益挑战中央政策等现象越来越严重。
    例如，各方面都关注的外资在油脂加工行业大举扩张问题，我们的调研表明，其中既有部分外资企业违规直接或变相扩大对油脂加工投资的问题，如以压榨棉籽、棕榈油加工等不受限制的名义申报项目，项目建成后，实际上可用于压榨大豆、菜籽或油脂加工；也有个别外资企业利用某些地方政府“GDP崇拜”心理，采用多种方式规避国家油脂加工产业政策。如根据总投资不超过5000万美元项目直接由地方政府审批的规定，一些外资企业将油脂加工项目投资设在限额以下，或将总投资超过5000万美元的项目“化大为小”，避开国务院投资主管部门的审批。与此同时，少数外国粮商利用其全球供应链优势，在国内市场运用低价等策略冲击国内中小粮企，不断提高市场占有率，正在形成快速扩张之势。
    由于战略缺失，目前中国的农产品贸易格局令人担忧。一方面，虽然中国农产品进口规模逐年扩大、对外依存度日益提高，但仍然没有建立有效利用国际农业资源和市场的战略机制，大宗资源性农产品进口既没有稳定的渠道，也没有形成全球供应链，难以规避日益频繁的国际风险；另一方面，虽然中国已经是世界上重要的农产品贸易大国，但仍然没有掌握必要的国际农产品市场与价格话语权，国内市场和企业不得不为国际农产品价格剧烈价格波动付出巨额代价。
    记者：10年来，各界对农业开放的争议一直没有停息。如有人认为，大豆等个别农产品进口过度，对国内生产冲击严重，导致大豆行业集体“沦陷”；也有人认为，国内种业、大豆加工行业面临外资垄断，农业产业安全存在严重隐患，等等。你如何看待这些问题？
    程国强：日本、韩国以及中国台湾地区经济增长的经验表明，农业资源相对紧缺的国家或地区，经济发展到一定阶段，农产品进口将快速增长、农业对外贸易依存度逐步上升，这是一个难以回避的客观规律。中国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，在今后相当长的时期内，粮食需求刚性增长、水土资源约束不断加大的双重压力将越来越大，进口国外农产品、利用国外农业资源不可避免。
    以大豆为例。2010年，我国进口植物油与油籽折油共2035万吨，按目前国内大豆亩产236斤的生产技术水平测算，相当于利用了国外9.6亿亩的种植面积（与国内水稻与玉米种植面积之和相当）。若全部由国内生产来替代，意味着要以减少68%的粮食总产为代价。因此，适度进口国外资源性农产品，在一定程度上缓解国内农业资源短缺的压力，对我国立足国内实现粮食基本自给、确保国家粮食安全和主要农产品供给具有重要意义。
    具体到大豆加工行业，表象是近10年来大豆进口激增，因此有人质疑大豆市场开放过大、是加入世贸组织冲击最大的产品。其实质是，由于2004年、2008年国际市场大豆价格的两次剧烈波动，导致国内部分缺乏风险管理意识的压榨企业亏损严重、甚至停产关闭，引发两次行业兼并重组浪潮，而部分跨国粮商在两次危机中都幸免于难，趁机扩张，到目前已经掌握国内70%～80%的压榨产能。这或许是农业开放10年来我们真正需要吸取的深刻教训。
    农业国际竞争环境将更加复杂
    记者：站在新起点，你对中国农业对外开放有何建议？
    程国强：同过去10年相比，今后随着国际化、市场化程度的明显提高，国内经济与世界经济的关联度日益增强，农业发展的国内外环境将发生重大变化，农业国际化将面临更加复杂的形势和挑战。
    从国内来看，一方面，今后主要农产品供需矛盾日益突出、资源环境压力越来越大，维护国家粮食安全的任务更加艰巨；另一方面，农业比较利益呈持续下降趋势，提高农业竞争力难度加大，农民增收困难日益严重。
    从国际上看，首先，气候变化、农产品“能源化”、“金融化”趋势明显，影响国际农产品市场的不确定因素日益增多，保持国内市场稳定的挑战越来越大；其次，农业国际竞争环境日益复杂，扩大农业对外开放将面临更加严峻的挑战；最后，全球农业经营集中度进一步提高，利用国际市场和国际资源的难度将越来越大。
    因此，要以加入世贸组织10年为扩大农业对外开放的新起点，从全球视野、战略高度，进一步提高扩大农业对外开放的战略认识，以更加积极主动的姿态，进一步扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，深入拓展、全面提升农业对外开放的广度和深度。
    作者：江宜航 来源：《中国经济时报》2011年12月05日