李秉龙 李金亚：中国农村扶贫开发的成就、经验与未来

    改革开放以来，中国农村扶贫开发工作不断取得新的进展，并积累了丰富的实践经验。目前，中国的扶贫开发已进入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段，农村扶贫开发也呈现出不同以往的特点。未来十年，我们要针对扶贫开发的新特点，有针对性采取措施，实现基本消除绝对贫困的扶贫开发目标。
    改革开放以来，中国农村扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。其间，国家扶贫开发战略经历了体制改革推动缓贫(1978～1985年)、经济高速增长过程中有计划有组织的大规模开发式扶贫(1986～2000年)和全面建设小康社会中的“大扶贫”(2001年至今)三个阶段的转变。扶贫思路也实现了由“救济式”到“开发式”，“道义式”、“运动式”到“制度式”的转变。我国的扶贫开发已从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。
    中国农村扶贫开发的成就
    进入新世纪以来，中国农村贫困状况大为缓解，贫困地区生产生活条件明显改善，教育、科技、文化、卫生等社会事业得到较快发展，为全球减贫做出了卓越贡献。体现在以下五个方面。
    农村贫困人口稳步减少、贫困发生率逐步下降。按照我国现行的扶贫标准，农村贫困人口由2000年的9422万减少到2010年的2688万，贫困发生率相应由10.2%下降到2.8%。国家扶贫开发工作重点县(以下简称“重点县”)覆盖的贫困人口数量由2002年的4828万下降到2010年的1693万，贫困发生率对应由24.3%下降到8.3%。
    贫困地区人民生活水平显著提高。国家扶贫重点县农民人均纯收入由1989年的303元增长到2010年的3273元。尤其是2002年到2007年，重点县农民人均纯收入连续五年高于全国平均7.47%的增幅，这是1986年以来首次出现。①重点县农民收入结构不断优化。人均消费支出年均增长9.8%，消费增长势头强劲。
    贫困地区基础设施和生产条件明显改善。2000年，国家扶贫重点县通公路、通电、通电话、能接受电视节目的行政村的比例分别为92.6%、96.5%、78.3%、96.0%，到2010年，上述比例增至99.5%、98.8%、98.4%、98.3%，基础设施条件显著改善。2002年到2010年，重点县每百户拥有的生产性固定资产中，汽车从0.9辆增至1.7辆，小型、手扶拖拉机由14.0台增至16.9台，大中型拖拉机由2.2台增至2.8台;农民人均家庭费用支出由449.2元增至1098.9元。
    贫困地区社会事业蓬勃发展。2002年到2010年，扶贫重点县7～15岁年龄段儿童在校率由91.0%提高到97.7%;文盲、半文盲率由15.3%下降至10.3%，大专及以上文化程度的劳动力的比例由0.2%增至1.3%，贫困地区劳动力素质明显提高，教育事业发生了深刻变化。
    扶贫重点县有医疗室的行政村的比重由2002年的69%提高到2010年的81.5%，有合格乡村医生或卫生员的行政村的比重由71%增至80.4%，有合格接生员的行政村的比重由67%增加至77%，医疗卫生条件得到改善、服务能力加强。
    我国减贫对世界减贫事业贡献巨大。根据外交部与联合国驻华系统合著的《中国实施千年发展目标情况报告》显示，按照每人每天1美元的标准，从1990年到2005年，全球贫困人口减少到14亿，共减少了4.18亿，降低了23%。如果不包括中国，则全球的贫困人口实际增加了5800万，我国对世界减贫成果贡献巨大。
    中国农村扶贫开发的经验
    自1986年我国政府有组织有计划地开展农村扶贫开发工作以来，经过20多年的实践探索，逐步确立了开发式扶贫的战略方针。“十六大”之后，根据经济社会发展的新趋势，党中央提出贯彻落实科学发展观，实施统筹发展战略。在农村扶贫开发领域，一个集行业政策、区域政策和社会政策于一体的“大扶贫”格局也在逐步形成，农村扶贫开发不断取得新的进展，积累了丰富的实践经验。
    实施包容性经济增长。经济增长能为减贫提供物质基础，为贫困人口提供更多更好的就业机会，为他们创造收入来源。当然，有的贫困问题能经由经济增长过程和市场机制加以缓解，有的不仅不能反而会因为市场机制而强化。
    “十六大”以后，党中央启动以减轻农民负担为目的的农村财政体制改革，这是以统筹发展的思路在财税领域推动农村发展的开始。取消全国农业税费、实施全面的农业保护政策，确立科学合理的县乡财政转移支付制度，加大农村公共产品和社会保障事业投入，国家不断加大强农惠农力度。国家在农村的这些普惠性政策使农民得以分享经济发展的成果，提高了经济增长的包容性，为农村减贫提供了制度和政策保障。
    坚持开发式扶贫。开发式扶贫是对改革之初体制改革推动减贫阶段分散救济式扶贫的改革与调整，更加强调了增加贫困者自身的发展能力。建立在自力更生原则上的开发式扶贫原则从确立至今，一直是中国政府农村扶贫方针的核心。政府部门采取的开发式扶贫举措丰富而系统，这些工作领域包括：产业扶贫、贫困地区劳动力转移培训、异地扶贫搬迁、以工代赈、金融扶贫、科技扶贫、整村推进扶贫等。
    谋求统筹扶贫。进入新千年后，中国农村贫困的性质发生变化，贫困的根源由原来的经济落后变为经济增长与制度发展失衡。贫困不单是经济增长问题，固然经济增长是减贫的基础，但要保证经济增长不排斥贫困群体，实现包容性增长，就要超越经济问题本身，进入到制度发展领域。
    在党中央、国务院今年审议通过并即将颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》(以下简称《新纲要》)中，集中连片特殊困难地区被作为新十年扶贫开发工作的主战场，国家扶贫政策将迈出区域统筹的一步;在行业政策上，《新纲要》中各行业部门均在本部门工作中明确了具体的指标，加强了行业扶贫政策的实施力度，更加注重从行业统筹解决多维贫困问题。
    引导社会参与。中国政府在农村扶贫开发过程中，动员了大量的资金、技术、人才和经验等扶贫资源。这些资源来自各级政府、社会团体、企业、个人，甚至国外机构等多方面。党政机关和企事业单位的定点扶贫，东部发达省市与西部省区结对的东西扶贫协作，军队和武警部队的支援、以及以民营企业、民间组织为主体的社会各界的参与构成了中国特色的社会扶贫体系。
    注重国际合作。针对扶贫信贷资金到户率低、还款难的问题，我国从20世纪90年代开始考察学习孟加拉国的小额信贷扶贫模式，形成了符合中国贫困地区实际的中国式小额信贷“仪陇模式”，催生了财政扶贫资金扶持的贫困村互助资金全国试点。国际机构项目中关于贫困监测和贫困分析技术的方法，“一次规划，分阶段实施”的方法，项目管理中的招标采购、报帐制度，以及应用参与式方法实施发展项目的做法，已经被中国政府广泛采用，尤其体现在整村推进扶贫的规划实施过程中，等等。
    中国农村扶贫开发的未来
    经过多年的扶贫开发，农村绝对贫困现象已经得到很大缓解，党的“十七大”提出到2020年基本消除绝对贫困现象的目标。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将“显著减少贫困人口”列为“十二五”阶段的一个奋斗目标。今年4月，党中央、国务院审议《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》，并明确于今年颁布实施。和上一个十年相比，未来十年中国农村扶贫的扶贫开发有以下几个特点：
    多维贫困凸显，扶贫目标提高。针对现阶段农村相对贫困和多维贫困凸显的新形势，新纲要规定扶贫开发的目标为：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房;贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”除了解决基本温饱，更要加强调缓解相对差距;除了解决经济贫困，还照顾到教育权力、人力资本等多维贫困。扶贫目标拓展并提高了，相应地，扶贫标准也应该有较大幅度的提高。
    坚持开发扶贫，聚焦连片特困地区。《新纲要》把开发式扶贫仍然作为新十年扶贫开发的工作方针之一，并明确把连片特困地区作为扶贫攻坚的重中之重。国家将对连片特困地区加大投入和支持力度，更加注重从区域统筹切入来解决贫困问题。预计全国将有大兴安岭南麓山区等14个连片特困地区纳入规划。
    谋求大扶贫格局。在国家从宏观加强财税支持、投资倾斜、金融服务、人才保障等方面的制度安排和政策保障基础上，未来十年中国的扶贫开发包括政府专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫。《新纲要》明确农村最低生活保障制度和扶贫政策的衔接仍然是扶贫工作的基本方针。各行业部门均在本部门工作中明确了任务，并有具体的指标约束，将从各个方面形成促进贫困地区发展的合力。一个集区域政策、行业政策和社会政策于一体的“大扶贫”的时代即将到来。
    (作者分别为中国农业大学经济管理学院教授、博导，博士研究生;本文系中国国际扶贫中心：2010亚洲开发银行支援项目“新阶段统筹性减贫战略与政策研究”研究成果，项目编号：TA6428)
    注释
    ①范小建：我国扶贫开发成就是对世界巨大贡献，http://news.sohu.com/20090928/n267052254.shtml。