张红宇：我国大国农业的基本特征与宏观调控

    我国是农业大国，我国农业是大国农业。在当前我国由传统农业向现代农业转变的关键时期，只有准确把握我国大国农业的基本特征，有针对性地加强和改善宏观调控，才能在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。今天刊发的这篇文章对我国大国农业的产业特征以及发展方向、目标路径等作了分析，对加强和改善农业宏观调控进行了探讨。
    ——编者
    进入新世纪以来，我国农业与国民经济的联系更加紧密，与全球农业的相互影响不断加深，表现出更加明显的大国农业特征，深刻影响着我国农业发展的目标、路径、模式，并对进一步强化农业宏观调控提出了新要求。
    大国农业的基本特征
    我国大国农业之大，在于供求规模大、区域差异大、农业人口规模大。这三者构成了我国农业发展的基础和前提，使我国农业表现出诸多区别于其他国家的基本特征。
    农业产业特征发生深刻变化。从横向上看，农业产业的多功能性日益明显。农业的产品供给、市场贡献等基本功能持续存在并得到加强，同时一些新的功能逐渐显现并大为拓展，如秸秆利用、农村沼气、测土配方施肥成为节能减排的重要手段，凸显出农业的生态环保功能；乡村旅游、“农家乐”遍地开花，凸显出农业的观光休闲、文化传承功能；等等。传统农林牧渔四大产业的划分已无法涵盖现代农业的全部内容。从纵向上看，农业生产经营的一体化格局逐渐形成。现代农业产前、产中、产后紧密衔接，产加销、贸工农环环相扣，农业生产专业化、农产品商品化、农业服务社会化等相互整合，形成了多元化的产业形态和产业体系，现代农业已发展成为一条从田间到餐桌的全产业链。
    兼顾总量平衡和结构平衡有难度。受制于我国人口众多、农业资源人均占有水平低的基本国情，虽然近年来我国农产品产量持续稳定增长，但始终没有摆脱粮食供求紧平衡的局面。人口数量增长、农民进城务工增多、城乡居民消费结构升级带动消费需求快速增长，导致农产品供求矛盾突出。目前，全国粮、油、肉的年消费量分别达5.5亿吨、2400万吨、8000万吨左右，并以粮食每年250万吨、植物油100万吨、肉200万吨的速度继续增长。在耕地资源有限的情况下，要保障农产品有效供给，就必须对各品种生产有所取舍，重点保障粮食等主要农产品自给，其他品种则需要通过国际贸易适当调剂。既要对粮食和经济作物的产品结构进行平衡，也要对种植业、畜牧业、渔业等存在资源竞争关系的产业进行平衡。
    克服要素短缺的挑战更大。现代农业产业体系注重通过金融资本、科学技术、组织管理等现代生产要素的集约投入和深度开发，实现对传统要素的部分更新替代，形成新的要素组合，推进全要素生产率的稳步增长和农业产业综合素质的不断提升。在此过程中，任何一种生产要素的缺位都将形成短板效应，影响到全要素的集成配套和组合效力。对比其他国家，我国克服要素短缺的挑战更大。如以色列针对水资源短缺、美国针对劳动力短缺、日本针对土地短缺等要素约束，比较容易通过强化其他要素组合进行弥补。而我国每一种生产要素短缺都有可能形成短板，成为农业发展的瓶颈。因此，只有谨慎对待各种生产要素的组合方式，才能充分发挥全要素生产能力。
    平衡自给与进口的关系难度较大。开放的现代农业应当充分利用国际国内两个市场、两种资源，以突破生产要素制约、发挥自身比较优势，因此不强求全部农产品的完全自给。但我国农产品需求总量巨大，决定了农产品进口品种和数量都有明确的选择性和阶段性。以粮食为例，2010/2011年度全球粮食产量约23亿吨，而我国粮食产量占到约1/4；全球每年粮食国际贸易量约2.5亿吨，仅相当于我国粮食年消费量的1/2。大量进口将导致国际粮食市场价格剧烈波动，极大增加我国农业的市场风险。因此，平衡自给与进口的关系难度较大。
    与宏观经济和全球农业的关联度越来越高。虽然目前农业占国民经济的比重不断降低，但其基础地位和支撑作用更加明显。今年主要农产品产量稳定增长，特别是粮食产量实现“八连增”，对保增长、控物价发挥了基础性作用；农民收入持续快速提高，为扩内需、调结构提供了重要支撑。与此同时，我国农业对全球农业的影响也在不断加深。受国内消费需求增长和结构升级的影响，近年来我国农产品进出口规模快速增长，我国在国际农产品市场中的份额越来越大，直接或间接影响着世界农产品生产和贸易格局。
    大国农业发展的目标取向和路径选择
    大国农业的基本特征，对我国农业的发展目标、路径和模式有着深刻影响，并决定了现阶段我国农业发展的目标取向和路径选择。
    保障主要农产品供给。我国农业发展的首要目标是保障农产品有效供给。农产品供求规模大，决定了我国必须主要依靠自给来解决农产品供给问题。为实现这个目标，应加强农业基础设施建设，加强农业科技推广应用，提高农业综合生产能力；加强农产品市场调控，做好农业防灾减灾，提高农业抗风险能力；着力培育现代农业经营主体，完善现代农业产业体系，提高农业市场竞争能力。通过提升这三种能力，加快推进农业发展方式转变，保障农产品产量持续稳定增长，使农业更好地为工业化、城镇化提供支撑和保障，努力实现工业化、城镇化、农业现代化同步推进、共同发展。
    有效利用资源要素。我国农业资源要素相对短缺，要实现保供给的发展目标，提高要素利用效率是根本途径。一是集约节约利用资源。土地是不可再生资源，务农劳动力从长期来看也趋于减少，这就要求一方面加大科技、资本和管理等生产要素投入，实现对土地和劳动力的部分替代；另一方面大力发展规模化经营和社会化服务，缩减用工需求，提高单位产量，降低科技、管理、资本投入的成本，从整体上提高要素生产率。二是推进农业节能减排。通过发展农村沼气、测土配方施肥、秸秆还田、保护性耕作、循环农业等措施，实现农业生产资料的减量化、再利用和资源化，降低农业资源消耗，提高资源利用效率。
    处理好自给与进口的关系。如果说自给是为保障安全，那么进口则可以提高效率，使我们能腾出有限的资源发展优势品种。安全与效率之间需要平衡。粮食是国民经济的基础，棉花、糖料是重要的工业原料，因此这些品种应当保证基本自给。对于油料作物，今后应大力发展花生、芝麻、油茶等有比较优势的品种，使油料自给率稳定在一定水平。蔬菜、水果、肉蛋奶、水产品属于我国具有比较优势的劳动密集型产业，目前贸易格局是有出有进。随着我国农产品需求快速增长，对这些品种的自给和进出口需要在实践中探索合理的“有保有压”。
    形成多元化的发展模式。我国地域广阔，各地的资源禀赋、经济条件、发展阶段差异较大。各地应依据比较优势，有选择地发展不同产业，推动全国形成分工适度、布局合理、总量平衡的产业格局。东北地区土地资源丰富，适合机械化耕作，应当重点发展规模经营，提高土地利用效率。江浙地区资金充沛，技术先进，出口便捷，应当重点发展高效农业和外向型农业，提高劳动生产率。中部地区自然环境优越，应当重点培育粮食、油料、畜禽、棉花等大宗农产品优势产业带，打造品牌农业。西北地区、山区丘陵地区自然条件独特，适宜发展水果、药材、茶叶等特色产业。
    大国农业对农业宏观调控的新要求
    顺利实现大国农业的发展目标，应充分发挥政府的引导作用，加强和改善对农业的宏观调控。大国农业所具有的特征，对农业宏观调控的理念、手段、方式、能力等提出了新要求。
    调控理念要转变。一是由重管理向重服务转变。农业宏观调控应体现建设服务型政府的要求，着力提高农业公共服务能力，完善农业支持保护体系，加强农产品市场监管，为农业发展创造良好外部环境。二是调控目标更加多元化。现代农业调控的目标已由保障农产品供给扩展到提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率以及增强农业综合生产能力、抗风险能力、国际竞争能力，关键是支持国民经济健康运行。
    调控对象要拓展。随着农业功能的拓展和产业体系的完善，农业调控对象迅速增多。从产业主体看，过去主要是分散的小农户、直接的生产经营者，现在种养大户、农民专业合作社、龙头企业、社会化服务组织等新型经营主体成为重要的调控对象。从产业类型看，过去调控对象主要是农林牧渔业，现在则涵盖农产品加工、农村休闲旅游、农村可再生能源开发、农业面源污染防治等新兴产业。从产业环节看，过去调控对象主要是生产环节，现在已扩展到市场流通、质量监管、社会化服务、节能减排等诸多产前产后环节。通过宏观调控对这些拓展的对象予以引导和支持，有利于加快农业现代化进程。
    调控手段要创新。适应调控理念、调控对象的变化，调控手段也需要创新。过去农业调控主要依靠行政手段，现在随着市场化、法制化的推进，必须更加注重使用经济、法律等手段。保障国家粮食安全，需要通过增加种粮补贴、提高粮食价格、控制生产成本等经济手段，提高农业生产效益，调动农民种粮积极性；提高农产品质量安全水平，需要通过完善市场准入制度、加强农产品市场监管等法律手段，形成完善的监控体系；稳定农产品市场价格，需要综合运用价格保护制度、健全市场体系等经济手段和打击投机炒作等法律手段。这就要求我们在制定农业宏观调控方案时，深入研究调控的对象和目标，因地制宜、综合施策，以取得良好的调控效果。
    调控视野要开阔。一方面，随着农业和宏观经济的联系越来越紧密，需要更加重视宏观经济形势对农业的影响。特别是随着农产品的金融属性、能源属性日益凸显，货币政策、能源价格、投机资本等因素对农业的影响不断加深，需要调控者密切关注。另一方面，随着我国农业与全球农业的相互影响日益深入，应更多地把我国农业置于全球农业发展大环境中，研究带有全局性、前瞻性的重大问题，巩固和提升我国农业在世界上的地位，使经济全球化更好地服务于我国农业现代化。
    调控能力要提高。大国农业的调控者不仅要有服务意识、战略思维、全球视野，还要具备较强的依法行政能力、改革创新能力、产业调控能力、组织动员能力。此外，农业领域突发事件不断增多，农产品质量安全、农业自然灾害、农产品价格波动等因素对农业的冲击加剧，需要调控者提高处置突发事件的应急能力，从而不仅具备常态管理能力，而且兼有危机管理和非常态管理能力。
    （作者为农业部产业政策与法规司司长）