韩俊 何宇鹏：探索建立科学合理的农业水价形成机制

    内容摘要：农业水价是促进节约用水、提高水资源利用效率的重要杠杆。当前，农业水价改革明显滞后，已严重影响了农田水利设施的正常运行。本报告基于对11个省份小型农田水利发展现状的调查，提出要在综合考虑用水成本和农民承受能力的基础上，推进农业水价综合改革试点，合理确定农业水费标准，完善水费计收机制，加强量水设施建设，推广用水定额管理制度，建立政府对农业水费补贴机制。
    关键词：农业水价，农业水费，改革
    一、各地农业水价改革的主要做法
    （一）探索实行终端水价制度
    农业水费一般由“国有水费”和“群管水费”（在大中型灌区称为末级渠系水费）两部分组成，对于小型水源工程一般无国有水费。国有水费上缴国有水管单位；群管水费用于群管工程（小型农田水利工程）的管理与维护。在实践中，许多大中型灌区没有实施末级渠系水费政策，群管工程依赖国有水费返回维持运行。但由于水费返回量少，且不确定，很难保证末级渠系维修养护费用，末级渠系运行维护状况较差，田间供水秩序乱，甚至无人管理。近年来，许多地区探索建立将末级渠系水费纳入管理范围的终端水价制度，末级渠系水费收入由农民用水户协会管理使用，主要用于末级渠系管护。甘肃省“十一五”期间实行了末级渠系水价改革，酒泉市在调整骨干工程水价的同时，确定了0.04元/方的末级渠系水价，在全市大中型灌区中推行了终端水价制度。武威市结合石羊河流域综合治理工作，探索并实行了“水管单位水价＋农民用水者协会会费”形式的终端水价制度。四川省实行的终端水价标准为0.11～0.14元/方，在终端水价标准内，国管工程水价为0.10～0.12元/方，农业末级渠系运行维护费为0.01～0.02元/方。
    （二）开展农业水价综合改革试点
    2007年以来，水利部启动了农业水价综合改革试点工作，旨在以完善的末级渠系和量水设施为工程基础、以规范化的农民用水合作组织为组织保障、以弥补供水成本的终端水价为经费保障，通过综合改革措施，落实灌区末级渠系建设、管护主体和维修养护经费，建立起完善的工程管护机制，促进水利工程的良性运行。四川省从2008开始在东坡、仁寿、彭山、游仙和简阳等5个县（市、区）的12万亩灌溉面积范围内开展了以工程改造、建管体制改革和水价制度改革为主要内容的国家级农业水价综合改革试点。目前，5个试点项目已经通过了省级验收。各项目区通过实施用水户协会规范化建设、末级渠系改造和终端水价改革，初步形成了农田水利良性运行机制，切实达到了提高农业综合生产能力、节约水资源、减轻农民水费负担的目的，取得了初步成效。
    （三）切实减轻农民用水负担
    各地在推动农业水价改革的同时，出台政策减轻农民用水收费负担。如四川省在按方计价、按亩收费基础上，同时实行最高限额水费，规定农民实际交纳的每亩最终水费不超过改革前的31元～42元，确保农民实际亩均水费只减不增。安徽省规定旱地用水定额收费每亩不超过200吨，水田不超过500吨，换言之，旱地水费每亩不超过11.2元，水田水费不超过28元（不含电费），严格控制农民承担的水费。该省农业亩均用水按288方来计算，农业水费平均支出每亩16.1元。根据对省淠史杭灌区内农户的抽查，农业水费平均支出每亩20.9元，水费约占农业产值比重为2%，占亩均纯收入的比重为4%。
    二、农业水价形成机制尚不完善
    （一）水费难以补偿成本
    水费是小型水利工程管护经费的最主要来源。目前，小型水利工程水费计收方式多样。有的地方小型水利工程水价实行政府定价，在大中型灌区末级渠系较常见。有的实行政府指导价。有的由用水合作组织或村民组织自主定价。小型水利工程水费有的地方由国有供水单位代收代管，有的由用水合作组织自我管理，有的由村民组织或乡镇收缴。调查表明，目前农业供水价格没有达到“补偿成本、合理盈利”的水平，不利于水利工程的良性运行和健康发展，不利于促进节约用水和保护水资源。调查地区的农业水价都远低于成本，致使灌区管理单位人员开支和工程维修养护经费极度缺乏，工程得不到及时的维修养护。如吉林省现行农业水费标准平均为0.045元/方，而灌区核算的成本水价平均为0.12元/方，供水水价仅为成本水价的38%。安徽省农业水费标准为0.056元/方，为成本的43%。甘肃省农业水费标准为0.07～0.28元/方，为成本的58.5%。特别是提水灌溉，水价问题更加突出。如湖北省石台寺提水灌区执行水价为0.135元/方，仅占成本的21%。甘肃省万亩以上灌区有40处是电力提水灌区，尽管平均水价是自流灌区的2.75倍，但是水价到位率仍然低于自流灌区，成本价格倒挂问题十分突出。此外，尚没有建立起动态的水价形成和审价机制，调价难。内蒙古自治区大多数农业水价仍为20世纪90年代批复，水价十几年未变，不能随成本和市场供求变化而适时调整。有些地区对水价重新进行了测算，但由于来自地方政府和农民的阻力较大，报批困难，对于已批复的水价落实也较为困难。如内蒙古河套灌区，水价于1998年批复为0.054分/方，但由于所在地政府不同意，现执行水价仅为0.04分/方，而其成本价已达0.095分/方，灌区管理单位每年亏损达6000万元。
    （二）一些地方农民水费负担较高
    尽管目前农业水价不能补偿成本，但是，一些地区特别是提水灌区农民的水费负担还比较重。问题主要出在提水灌区。以甘肃省为例，该省农业水费平均支出32元/亩，各地差异较大，初步估算，河西地区40～60元/亩，中部地区高扬程灌区80～120元/亩，东部地区8～20元/亩。该省平均农业水费支出占亩均产值的3.5%：河西地区为4.3%～6.5%，中部地区高扬程灌区为8.7%～13%，东部地区0.87%～2.2%。甘肃省水费占亩均纯收入的比重为14.7%：河西地区为20%～33%，中部地区高扬程灌区50%～100%，东部地区3.4%～9%。该省万亩以上灌区有40处是电力提水灌区，尽管实行了优惠电价的政策，提水灌区的供水成本仍然偏高，提水灌区农户水费负担较重，约在80～120元/亩之间，是全省用水农户亩均水费支出的2～3倍。在提水灌区，农业水费是种植成本中支出最大的一项，进一步调整水价的空间十分有限。
    （三）水费计费标准不合理、计量不到位
    多数地方农业用水在按方定价的基础上，实行按亩收费。各灌区在取水口计取用水量，平均折算单位灌溉面积用水量，乘以灌溉水价，按亩向用水户收取水费。小型农田水利工程普遍存在用水收费不计量的问题，绝大多数大中型灌区末级渠系无计量设施，有的虽然按照一些项目要求设置了量水设施，但并未真正作为水费计收的依据。甚至有的大型灌区全灌区不设量水设施，按面积收费，吃大锅水，缺乏节水激励机制。大范围内按面积收取水费，造成群众节水意识薄弱，浪费水资源，另一方面也难以体现收费的公平性。
    （四）部分大中型灌区末级渠系水价政策不完善
    目前，在一些北方大中型灌区，为减少农户承担的水费，也为了保证末级渠系正常管护，政府价格管理逐渐延伸到群管工程，末级渠系水价实行政府定价或政府指导价，末级渠系水费水管单位代收代管。但是，由于国有水费标准相对较高，挤压了末级渠系水价空间。比如新疆三屯河灌区，国有水价0.089元/方，末级渠系水价执行政府定价0.024元/方，均为斗口计量，末级渠系水费占总水费约20%。由于国有水价不变，政府又没有末级渠系运行维护成本补贴，实际上是核减了末级渠系水费收入，这会导致末级渠系运行维护费的不足。
    （五）水费征收困难
    受农业税费改革和末级渠系老化失修的影响，农业水费征收较为困难。以广西为例，1998年以前，农业水费由粮食部门代收代结，水费征收率85%以上。2003年税费改革以前，改为委托代收和直接收取方式，水费征收率65%左右，比1998年前下降20个百分点。税费改革后，受取消税费影响，2004～2008年水费平均征收率在38%左右，比税改前下降27个百分点，2009年更是下降到28%。其中2007年实收水费3938万元，2008年3514万元，2009年2689万元，呈逐年下降趋势。即便是在农业水价综合改革实施较好的四川省，2009年农业水费实收2.8亿元，实收率为88%，全省已累计拖欠农业水费3.9亿元。水费征收困难，使得水利工程维修养护和更新改造难以为继，严重影响了水利工程的良性运行。
    三、进一步推进农业水价改革的建议
    农业水价改革是一项综合性工程。探索建立科学合理的农业水价形成机制的总体思路是：合理确定农业水费标准，完善水费计收机制，加强量水设施建设，推广用水定额管理制度，建立政府对农业水费补贴机制，使水价既能反映水资源的稀缺程度，起到促进节约用水、实现水资源可持续利用的作用，同时又与广大农民的经济承受力相适应，有利于促进农业稳定发展和农民持续增收。
    （一）合理确定农业水费标准
    由于农民承受能力低，应按照达到“保本微利”的水平制定农业灌溉水价，按照“一次定价、分步到位”的办法推进水价改革。小型农田水利工程水费应涵盖工程运行维护费用。小型农田水利工程可以不计提折旧费，工程建设可以申请国家补助，但这要以国家有稳定的投入机制为前提。对于改制后由私人投资经营的工程，私人投资部分应计提折旧费，以保证投资回收，保护投资人利益，调动民间投资积极性。小型农田水利工程水费应根据工程运行维护成本，由受益农户共同自主协商决定，并充分发挥用水合作组织的作用，水费由用水合作组织计收和管理。大中型灌区中，农户承担的水费包括国有水费和末级渠系水费。目前，鉴于基层组织和农民用水合作组织不完善，农户水费负担高，搭车收费时有发生，灌区末级渠系水费标准可以实行政府指令价或政府指导价，末级渠系水费由灌区管理单位代收代管。随着农民用水合作组织的逐渐完善，末级渠系水费标准的制定、计收和管理应由农民用水合作组织自主决定，遵循群管工程群众定水价的原则，政府发挥监督和指导作用。另外，在有条件的地方，应逐步建立灌区管理单位和农民用水合作组织的供用水合同关系，将国有水费纳入农民用水合作组织运行成本，统一核算成面向农户的综合水价，逐步实现“农户＋用水合作组织＋国有供水单位”的供水和缴费模式，充分发挥农民用水合作组织在农户和国有供水单位之间的桥梁作用。对于改制后由私人经营的工程，水费标准应根据成本加行业平均利润制定，由政府对其成本进行监审。
    （二）推广农业供水“两部制水价”，实行分类水价
    农业水价的管理既要有利于减轻农民负担，也要考虑供水单位合理成本支出。“两部制水价”符合市场经济规律，“基本水费”是保障水利工程管理能够长期处于良好状况。“计量水费”有利于促进农民节约用水，有利于约束供水单位加强供水成本管理。对基本水费、计量水费价格管理方式，建议基本水费政府统一定价，计量水费政府从宏观角度给予指导价，由供水管理单位，在政府指导价大框架空间内，根据受益用水户承受能力与供水合理成本，提出符合供、用水双方利益的水价方案。
    （三）全面推进农业水价综合改革试点
    调查表明，经过三年多的试点建设，各地农业水价综合改革试点起到了节水、省水费、提高灌水保证率、促进农民增收等多重效益。此项改革的开展，将成为目前农业水价改革工作的一个切入点和突破口，对国管水利工程逐步实现成本水价、水管单位实现良性运转、农业实现终端水价起到很大的推动作用。建议国家在试点项目成功的基础上继续加大投入力度，进行全面推广，并以此为契机，加快推进农业水价改革步伐。
    （四）加强量水设施建设，推进农业用水计量收费
    推进农业水价改革，理顺收费管理机制非常重要。一些地方如内蒙古区、四川省、湖北省等在一些渠系配套较为完整并配有计量设施的地区，尝试实行按方计费的水费计收机制。有的地区还推广了超定额用水累进加价等先进的计价方式。建议在计量设施完全改造具备计量的条件下，由斗口供水单位与渠系各供水站签定供、用水合同；再由地方灌溉站与行政村或用水户协会签定用水合同，按方计收水费。按水量收取水费，必须要做到计量公平，兼顾上下游的利益。
    （五）建立政府对农业水价的补贴机制
    农民用水费用是合理的农业生产成本。在水资源日益紧缺的情况下，对于用水量最大、用水效率最低的农业灌溉用水，以水价作为价格杠杆来促进节约用水、协调供求矛盾仍是非常必要的。但由于农民收入仍偏低，水费承受能力弱，建议国家出台相关政策，逐步实行农业用水定额管理，在水价弥补供水成本的基础上给予农民适当补贴或节水奖励，兼顾节约用水和减轻农民负担双重效益的实现。
    （六）加强对灌区工程建设支持力度
    从骨干工程和末级渠系两方面全面完善农田灌溉基础设施。大力改善末级渠系工程设施条件，切实解决灌溉系统“上通下阻”的问题。积极组建农民用水户协会组织，推行末级渠系由农民用水户协会管理，末级渠系产权归属农民用水户协会，把用农民用水者协会培育成为建设、用水和管水主体。进一步推进水管单位体制改革，落实水管单位“两费”，以保证供水单位运行和工程设施维护。
    国务院发展研究中心“完善小型农田水利建设和管理机制研究”课题组
    课题负责人：韩俊
    执笔：韩俊 何宇鹏