赵俊臣：村集体为何不能分享农户土地林地流转的收益？

    近几年来，随着土地林地承包经营权流转的数量增多、规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，特别是农户流转土地林地的价格提高、收益增加，一些地方的村集体开始凭借手中掌握的所有权分享农户土地林地流转的收益。例如，据土金网2011年1月19日发布《浙江安吉激活“不动产”土地化零为整》一文披露，浙江安吉昆铜乡长林垓村是昆铜乡加快土地流转的示范村，2008年该村流转土地180余亩，涉及6个村民小组、93户农户，反包倒租给本村大户投资种植蔬菜，土地流转租金按每年500元每亩给农户，同时村集体也获得部分地租收益，实现了农业增效、农村增色、农户增收的效果。
    有的地方政府也出台政策，规定集体所有权人可以分享流转收益。例如，云南省易门县人民政府2010年3月9日公布《易门县集体林地林木流转管理暂行办法》第五条规定：“凡合法取得的集体林地使用权和林木所有权可以依法流转。流转收益归林地使用权人和林木所有权人所有。林木所有权人与林地使用权人对流转收益有合同约定的，按合同规定执行。
    有的学者则为村集体鸣不平，以所谓的维护“社会主义集体所有制”的名义，论证村集体凭借所有权分享农户土地林地流转收益的合理性。如朱敏就主张：“流转收益除交纳必要的税收外，也应归集体农民所有，并按‘公开、公平、公正’和近期与长远利益兼顾的原则落实到户、人。”
    然而，村集体是不能分享农户土地林地流转的收益。原因何在呢？
    原因之一，在于法律与政策禁止村集体分享农户土地林地流转的收益。
    在我国的政策与法律中，是明确禁止村集体分享农户土地林地流转收益的。在此让我们全文照录政策与法律的具体条文如下：
    2001年12月30日颁布的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出：“土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”
    2002年5月28日，农业部发布《关于贯彻落实〈中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作〉的通知》（农经发[2002]5号）规定：“乡镇政府和村级组织不能租赁农户承包地再进行转租或转包，不得不经农户委托授权代农户签订流转合同，更不准截留农民土地流转收益、代扣代缴税费和乱收费。
    2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条规定：“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”这就将中共中央的政策性规定以法律条文固定了下来。
    2005年1月19日，农业部发布《农村土地承包经营权流转管理办法》第七条规定：“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。”
    2008年6月8日，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定：“在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。”；“农户承包经营林地的收益，归农户所有。”当然，“集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。”
    我之所以不厌其烦地引述上述政策与法律的原文，意在说明中央的政策和法律条文在时间先后上虽然小有差异，但总的精神是一致的，其要点，一是农户土地承包使用权（后称经营权）流转收益应归农户所有；二是任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴农户土地流转收益；三是没有为村集体分享农户土地林地承包经营权流转收益，留下任何余地。
    原因之二，在于村集体在农户土地林地流转中绝大多数都没有起到服务作用，少数的还侵犯了农户利益。
    自1980年代初期实行家庭承包经营责任制以来，我国的村集体中绝大部分都停止了经济职能，成为有名无实的空壳村。姜法芹组织的调研统计数据显示，89%以上的村集体，很少或者几乎没有为村民提供过相关的生产生活服务，或者说在农民看来，大部分农村集体经济没有发挥出应有的作用。而从大多数地方农户承包土地林地流转程序来看，村集体中的绝大多数也当然都没有起到服务作用，因而也就没有获得报酬的理由，更没有分享流转收益的借口。
    我们只要具体解刨一下农户在承包土地林地流转时的程序，就可以清楚地看到真实的事实：一是在本地农户间自发流转时，一般都是双方协商，并没有也不需要惊动村集体；二是外地大户或企业来当地受让连片较多的农户土地林地，一般都是通过县乡政府机关，并在当地政府机关干部的指引和介绍下，来和农户谈判的，村集体的干部只是陪同而已，也没有更多地对农户服务；三是农户在流转土地林地中所需要的信息提供，例如受让方的实力情况、市场价格、合同签订等，村集体的干部和农户相比并不占优势，并不能指望他们能对农户有更多与更好的服务。
    而且在实践中，倒是屡屡发现少数的村集体干部侵犯农户利益的事实，主要表现，一是一些村干部以集体享有承包地的所有权为名，剥夺农民的知情权和参与权，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地；二是一些村干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控土地流转，搞硬性流转；三是个别的村干部在上级政府机关的领导和指挥下，协助公安、检察院、法院机关逼迫农民，搞强制性的土地流转，极大地侵犯了农民的利益，逼得农民不断上访，以至于酿成大的社会动乱事件。
    有种观点认为，村集体要保障所有权，是需要经费的，不从农户流转的土地林地费用中支付，也就没有了来源。其实，关于村集体为保障所有权的工作所需经费，2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》已经明确规定：“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。”
    另有的观点认为，村集体从农户流转土地林地经费中分享收益，可以用作发展集体经济、合作经济的资本金。这种观点也是不对的。在一个村集体中，要不要发展集体经济、合作经济，需有村民大会表决决定，而不是由学者们、上级政府机构或外来人代替村民决定。而且，按照社会主义市场经济的原则，村集体发展合作经济所需资本金的来源，应该根据合作经济的筹款通行办法，例如可以从入股本金中支付；也可以从金融机构贷款（但是不能像南街村那样借款十几亿元赖着不还），还可以申请政府的扶持资金；更可以兴办农村资金互助社等。对此，2010年中央一号文件明确规定：“推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业。”
    原因之三，在于村集体所有权已经出现了逐步淡化。
    我国农村集体土地林地所有权的权利主体，是“农民集体所有”，但实践中土地林地集体所有权的实现确实存在很多困难，因而出现了逐步淡化的趋势。在村集体所有权已经出现了逐步淡化的情况下，已经没有了分享土地林地流转收益的理论与实践支持。
    就法律上看，“农民集体”就不是纯粹私法意义上的所有权人，又由于政策与法律对农村土地林地的用途严格控制，使其直接对集体土地进行占有、使用、收益和处分的权利并不完整，导致出现集体土地所有权主体虚位，集体土地的利用和增值无人关心。更有甚者，有的地方导致集体土地所有权主体易位，土地由农民集体所有，实际上变为乡、村干部小团体或个别乡、村干部所有，乡、村干部成为集体土地所有权的现实主体。出现上述情况的主要症结在于，真正的土地所有权人——农民集体缺乏实现其权利的组织机制和途径。针对这个问题，学术界提出了几种关于农村土地所有权改革的方案，即国有化方案、私有化方案、多种所有并存方案、法人所有方案、土地新型共有方案，虽经多年讨论，至今意见很难统一。
    决策层当然仍然坚持集体所有，但是却在稳定和扩大农户承包经营权方面做足了文章。决策层明白，如果土地承包经营权因为法律或者政策不稳定的原因而处于随时能够变动的状态，则将使广大农民人心不稳，失去种地养地保地的信心和积极性，陷于短期经营或者掠夺性开发的恶性循环中，这对稳定土地承包的法律关系，合理充分地利用土地资源以及建立和谐的社会主义新农村是极其不利的。基于这种考虑，稳定土地承包关系一直是我国农村土地政策的一大目标。为此，决策层在政策层面一直采取延长土地承包期的方法，从1984年中央一号文件的“15年”（第一轮承包）不变，到1993年的再延长“30年”不变（第二轮承包），无不体现了这一点。反映在法律层面，作为调整土地承包经营权的基本法律，《物权法》第126条第2款规定：“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”《农村土地承包法》规定“国家依法保护土地承包关系的长期稳定”。到十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调毫不动摇地坚持“以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制”，鲜明地指出了“赋予农民更加充分有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定，并长久不变”。 这就把土地承包经营权作为一种依约定而产生的用益物权，固定了下来。
    法学界不少学者把“长久不变”的承包经营权比照为永佃权，并且认为永佃化的土地承包经营权一经设定，即成为独立于集体土地所有权的另外一类土地权利，其主体确定、内容明晰，可以成为单独的交易客体，在一定程度上克服了集体土地所有权“严重产权残缺”的问题。同时，永佃化的土地承包经营权一经设定，即脱离土地所有人的控制，形成与土地所有权相抗衡的力量，承包经营权人可以对抗政府部门、集体所有权者的不当干预，实质上剥夺了农村基层干部特别是县乡村干部滥用权利的机会。
    另一方面，决策层为了在稳定承包关系，保护农户土地林地流转的合法权益与生产积极性，在政策中一直明确规定农户承包经营土地林地的收益归农户所有。这样一来，集体所有权也就不能不进一步被淡化。
    原因之四，在于如果同意了村集体分享农户土地林地流转的收益，将引起农户不满，弄不好导致社会不稳。
    在农户土地林地流转中，村集体应当担负的职责，在《农业部关于贯彻落实〈中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作〉的通知》中曾有明确规定，即“村级组织主要是依法维护农民的土地承包权益和农村集体土地权益，监督农村土地的合理利用，为土地流转提供信息，做好协调服务工作。”但在实际上，绝大多数村集体组织的干部并没有履行好自己的职责，而是以集体享有承包地的所有权为名，凭借土地所有者代表的身份和行政权力，侵犯农户土地林地流转的利益。
    那么，为什么村集体的干部能够侵犯农户土地林地流转的利益呢？人们给出的解释是多方面的，如干部品德有问题，反腐倡廉工作不到位，教育不到家等等。当然，防止有品德问题的人被选拔出来当干部，提示要不断完善选举制度的改革；反腐倡廉工作及其教育是一项艰巨课题，也要下大功夫。而若从体制上观察，村集体所有很容易演变成村干部所有。就法律上看，“农民集体所有”的集体，可以是村民小组、村委会、乡镇政府或村集体经济组织四类。当然，具体到一个村，村集体只能是上述四类中的一类。行驶所有权的形式与程序，只能是村民大会或村民代表大会。然而在事实上，由于资源分配的不均衡、能力、文化的差别、信息获得的不对称，及农民相对较低的认知水平和盲从性，村民代表的选举和意见的表达均容易为少数人特别是乡村干部所控制。这就出现了行使集体土地所有权的，不仅不是村民大会或村民代表大会，甚至也不是村民委员会、村民小组，而是变成了乡村干部个人。在这样的情况下，村集体的干部也就对农户承包土地林地进行控制，进行损公肥私行为。
    如果从政策与法律层面观察，禁止村集体分享农户土地林地流转收益，就是当前一个唯一正确的选择。而如果同意了村集体分享农户土地林地流转的收益，将引起农户不满，弄不好导致社会不稳，问题很严重。
    参考文献：
    1. 朱敏：当前农村土地流转中存在的障碍及对策，载《中国经贸导刊》2011年第1期，转引自中国农村研究网2011年3月27日。
    2. 范远洪：农村土地所有权制度缺陷解析与完善意见，重庆渝万律师事务所2009-12-26。
    3. 高圣平、严之：从长期稳定”到“长久不变”：土地承包经营权性质的再认识，中国私法网2010-7-28。
    4. 姜法芹：农村土地流转中的政策目标分析，中国乡村发现网2011-3-29。