李佐军：供给侧改革助推生态文明制度建设

    供给侧改革助推生态文明制度建设
    李佐军
    习近平同志指出：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”建设生态文明、走向生态文明新时代，加强生态文明制度建设是关键。加强生态文明制度建设的一个紧要环节，则是推进供给侧改革。
    建设生态文明关键在制度
    生态文明建设是一项系统工程，具有“五全”特点。一是生态环境保护需要“全领域”覆盖，即覆盖所有国土、城乡、山水林田湖和各个行业。二是生态环境保护需要“全环节”管理，将山水林田湖视为一个整体，进行全流程管理，严防源头、严控过程，对造成环境污染后果的更要严惩。三是生态环境保护需要“全天候”推动，坚持全天24小时不间断行动以防止晚上偷排等情况发生，坚持连续多年持续推动。四是生态环境保护需要“全手段”实施，即综合运用法律、行政、市场和道德等手段推动。五是生态环境保护需要“全社会”行动，让政府、企业、公众等各个主体共同行动起来。
    “全领域”覆盖需要通过全国统一的生态文明制度特别是统一的治理体制进行协调，以避免出现东部污染向中西部转移、城市污染向农村转移、陆地污染向水体转移、工业污染向农业转移等情况。“全环节”管理需要从源头、过程、结果三个基本环节设计生态文明制度，存量生态环境问题重在结果环节的治理，增量生态环境问题重在源头、过程环节的治理，要将三个基本环节的治理制度有机衔接起来，以形成最好的整体治理效果。“全天候”推动需要在生态文明制度设计上考虑特殊时段，如夜间、放假期间、经济高增长期间的制度漏洞和制度有效性问题，以提高生态文明建设的整体效果。“全手段”实施就是要运用所有制度手段，如法律法规、标准、行政管理、总量控制、市场交易等制度来建设生态文明，同时要形成与生态文明建设相适应的道德风尚、思想观念等。
    这里尤其要强调，建设生态文明需要强化“全社会”行动的制度保障。个人、企业、政府部门既是能源资源的消耗者和污染物的排放者，也是生态文明的建设者。生态文明建设具有外部性，排放者损害了社会效益，但个人收益却很大；建设者增加了社会效益，但个人收益却很小。这正是当下生态文明建设的难点所在。解决这一问题，需要通过科学的制度设计使各个主体的付出与回报对称、损害与惩罚对称、责权利对称，并承担其应有职责。政府主要是制定法律、法规、政策、规划、标准，开展试点，提供公共服务；企业应努力提高效率，降低能源资源消耗，减少环境污染；社会组织应发挥自身优势，开展形式多样的生态文明建设活动；公众应树立生态文明意识，尽量减少能源资源消耗，减少浪费，控制污染排放。
    生态文明制度建设离不开供给侧改革
    生态文明建设与供给侧改革有着密切关系。生态文明建设的本质是推动绿色发展，而绿色发展的关键是以尽可能少的能源资源消耗和环境破坏来实现经济社会发展。绿色发展是“绿色”与“发展”的有机结合，是“既要金山银山，也要绿水青山”。绿色可用“低消耗、低污染、低排放”来表示，发展可用“高效率、高效益、高循环”来表示，绿色发展则可用“消耗和排放生产率”（产出量/消耗量和排放量）来表示。作为分母的消耗量和排放量包括各种能源资源的消耗量和“三废”、二氧化碳等的排放量，作为分子的产出量可用GDP或国民收入来表示。能源资源消耗量和污染排放量越少，产出量越高，则绿色发展水平越高。绿色发展的核心是提高单位能源资源消耗或单位污染排放的产出率。而供给侧改革的重要目的也是通过制度改革提高全要素生产率，以实现经济可持续发展。因此，从提高效率的角度看，生态文明建设与供给侧改革是相通的。
    建设生态文明的重点是从源头控制和减少能源资源消耗和污染排放。做到这一点必须提高全要素生产率，而提高全要素生产率正是供给侧改革的要义所在。当前，全国上下都在讨论供给侧改革，一些人将供给侧改革简单地理解为淘汰落后产能、优化供给结构以实现与需求结构的对接。这确实是供给侧改革的重要内容，但若局限于此，就忽略了“结构性改革”，没有抓住供给侧改革的要义。“供给侧改革”是指从供给侧入手推进的改革；“结构性改革”是指针对造成经济结构性问题的制度性矛盾推进的改革；“供给侧结构性改革”是指从供给侧入手、针对造成经济结构性问题的制度性矛盾推进的改革。所以，供给侧改革是指供给侧结构性改革。供给侧结构性改革的要义是提高效率，淘汰落后产能和优化供给结构的目的就是为了提高经济效率，而不是为淘汰而淘汰或为优化而优化。
    可见，推进供给侧改革一定要改革制度，并非有些人理解的优化产业和产品结构那么简单。供给侧改革的目的在于从源头上减少能源资源消耗和环境污染，所以供给侧改革包括所有可提高效率的改革。实践中，可分为针对主体的改革，如创业就业制度改革、国有企业改革、垄断行业改革、政府机构改革、行政审批制度改革、干部考核制度改革等；针对要素的改革，如土地制度改革、资源产权制度改革、金融制度改革、环境制度改革、科技制度改革、教育人才制度改革、信息管理制度改革等；针对结构的改革，如户籍制度改革、城乡差别福利制度改革、养老和医疗卫生制度改革、价格制度改革等。
    把握生态文明制度建设中供给侧改革的着力点
    推进针对主体的改革。生态文明建设需要全社会各个主体共同行动，如果每个主体都能采取节约资源、治理环境、爱护生态的行动，则生态文明建设必成。而要调动各个主体建设生态文明的积极性，一方面要制定激励政策，另一方面要推进各个主体自身的改革，消除其浪费资源、破坏环境的制度根源。改革重点是国有企业改革和政府改革。对国有企业而言，要通过混合所有制改革、国有资产管理体制改革、国有资产收益分配制度改革、公司治理制度改革、人事制度改革、垄断行业准入制度改革、能源资源价格改革等，减少和抑制垄断，促进市场公平竞争，优化资源配置，减少资源消耗和浪费。对政府来说，要通过以简政放权、放管结合、优化服务等为重点的行政管理体制改革、政府机构改革、审批制度改革、商事制度改革、干部考核制度改革等，转变职能，精简机构和人员，强化公共服务，减少对市场的直接干预，降低企业成本，激发企业创新活力，减少企业和政府对资源环境的依赖，促进生态文明建设。
    推进针对生产要素的改革。供给侧也就是生产侧，总供给可用生产函数来表示，产量由生产要素投入和全要素生产率共同决定，全要素生产率又由制度变革、结构优化、要素升级“三大发动机”决定。其中，要素投入是指劳动、资本、土地、资源、环境等生产要素“量的增加”；要素升级是指生产要素“质的提升”，包括技术进步、人力资本提升、知识增长、信息化等。需要强调的是，好环境是一种容易被忽视的重要生产要素。为此，要重点推进针对要素有效投入和要素升级的改革，特别是符合供给侧改革要义的促进要素升级方面的改革：通过推进科技制度改革，优化科技资源配置，调动科研人员积极性，提高科技对经济增长的贡献率，减少经济对资源环境的依赖程度，促进绿色低碳技术进步和绿色低碳产业发展；通过推进教育人才制度改革，不断提高全民素质，增加人力资本，实现人才各得其所、各尽其才，提高劳动生产率，降低能源资源消耗率；通过金融制度改革，优化资金配置，降低企业融资成本，发展绿色金融；通过土地制度改革，抑制土地财政，优化土地资源配置，减少土地浪费，提高土地利用效率；通过资源产权制度改革，明确资源保护主体及其责任，避免“公地悲剧”，减少资源消耗和浪费；通过环境制度改革，明确环境治理和生态文明建设的主体及其责任，划定生态红线，推进生态环境产品交易，遏制环境污染恶化趋势。
    推进针对结构的改革。结构优化可提高效率、减少能源资源消耗和环境污染。实现结构优化要结合新型工业化、新型城镇化、区域经济一体化和国际化等来推进。比如，推进新型城镇化，可以使农民从较低效率的农业和农村转移到较高效率的非农产业和城市。由于城镇具有规模经济效应和聚集效应，可以集中分享基础设施和公共服务，可以集中治污，因而可从总体上提高国民经济的运行效率，减少单位GDP的能源资源消耗和环境污染。区域经济一体化则意味着区域分工协作的深化。根据经济学原理，分工协作加深可极大提高效率，达到节约资源、保护环境的效果。当前，阻碍结构优化的制度还比较多，如户籍制度、城乡差别福利保障制度、城乡不统一的土地制度、行政区划制度等。因此，要加快推进户籍制度改革，消除人口自由流动的障碍，推进农业转移人口市民化，让更多农民共享现代城市文明；加快推进城乡社会保障制度改革，尽快形成城乡统一的养老、医疗卫生、低保、公共服务等制度；加快推进土地制度改革，建设城乡统一的建设用地市场，保障农民土地权益，优化土地资源配置；推进行政区划制度改革，如推进省直管县改革等，减少管理层级，实现责权利对称。通过这些针对结构的改革，可以促进结构优化，减少能源资源消耗和环境污染，推进生态文明建设。
    （作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）
    《 人民日报 》（ 2016年04月05日 07 版）