程郁 王宾：发达国家农地金融制度的经验及其启示

    内容摘要：本报告分析了德国、美国、法国等主要发达国家农地金融制度的发展经验。这些国家以政府担保发行农地抵押债券为基础，在完善的法律、土地管理、保险、信贷救济等制度支撑下，建立了可持续的农业政策性金融的市场化运行机制，聚合社会资金，保障了对农业与农村发展长期建设资金的投入，实现了农业生产发展、农村金融市场与农村土地市场的良性互促发展。我国正处于农业转型发展的关键时期，需要有效的资本导入机制，可以借鉴发达国家经验，将农地金融纳入农业政策性金融体系，以政府担保的农地债券化筹集资金，支持开展中长期的农村土地经营权抵押贷款，引导金融资本向农村转移、向现代农业和新型农业经营主体投入，建立起政策性筹资、市场化运作的长效金融支农机制。
    关键词：农地抵押，农地债券化，国际经验
    19世纪末和20世纪初，发达国家曾普遍面临农村资金匮乏、农民遭受高利贷盘剥、农业危机频繁等问题。为解决这些问题，一些国家建立了以政府担保发行农地抵押债券为基础的农地金融制度，引导城市资金向农村转移，支撑农业现代化发展。在我国以改革创新推进农业现代化的关键时期，这一经验对探索农地抵押融资试点、拓宽农村融资渠道有着重要借鉴意义。
    一、农地金融是农村政策性金融的重要工具
    尽管目前发达国家发放农地抵押贷款的金融机构已实现了市场化运行，但其使命是支持和保护农业，具有较强的政策性功能，整个农地金融体系的建立和运行是以政府强有力支持为基础的。
    第一，农地金融制度是农业支持政策的重要方面。德国、法国农地金融制度的创建都是为了抑制日益严重的农村高利贷，而后成为支持农业现代化发展的配套措施。美国农地金融制度源于农业危机下对市场调节农业生产局限性的反思，从其诞生之初就是政府调节农业生产规模和发展方向的重要手段，一直到现在美国仍然是通过农地金融制度贯彻农业政策和促进农业可持续发展。在美国很多州，只有那些遵从农地保护协议的农地所有者才有资格申请农地抵押贷款。
    第二，农地金融机构是政府主导创建的非营利机构。德国农业地产抵押银行是依据公法设立的机构，受联邦政府领导，最初的资本金来自德国农业和林业部门的拨款，各地土地抵押信用合作社是半官方机构，德国土地信贷银行*也多是由地方政府建立。美国联邦土地银行是由政府出资创建的，初始资本中政府股份占到了80%，联邦农业抵押公司是政府投资企业，承担为农村信贷系统融入资金的政策使命。法国土地信贷银行虽已改制为股份制公司，但其运作仍然是以政府强有力的信用担保和财政支持为基础。各国对这些机构都给予免税支持，德国免缴企业所得税和工商税，美国除自有不动产仍需缴税外，免征其他一切税收。
    第三，发展农地金融是为了向农业与农村提供长期的低息融资。农地抵押贷款是在严格限定贷款对象和贷款用途前提下，实施优惠贷款利率和优惠贷款期限。美国农地抵押贷款的借款期限为5-40年，主要支持农场主购买土地和其他固定生产资料及改良土地，是美国农贷业务的核心支柱。2013年美国农村长期不动产抵押贷款为94.19亿美元，占到了农贷系统贷款总额的46.85%。因为政府对土地银行的利息损失给予补贴，其贷款利率低于同期市场利率，2010年农地抵押贷款利率为5.9%。德国土地抵押贷款期限一般是10-60年，贷款总成本（包括利息、摊还的本金、合作社分摊的营业费用、合作社公积金）约占贷款的5%左右，10公顷以上农场还能享受更优惠的贷款利率。法国《土地银行法》规定了必须向农户提供带有政府财政补贴的长期低息贷款。
    二、政府支持发行农地抵押债券是农地金融可持续发展的基础
    农业投资回报期长、农地价值变现困难，决定了趋利性的金融资本无法扎根农村。美国、德国和法国以政府支持的农地抵押债券为贷款机构募集资金，并通过发展农地抵押债券二级市场增强放贷机构的资产流动性，建立了农地抵押贷款商业化可持续的运作机制。这种农地债券化是发达国家农地金融系统能够成功运作的关键。
    一是农地债券化建立了资金从城市向农村转移的机制，保证了农贷系统的低成本资金来源。农村资金匮乏是这些国家在农业现代化起步期面临的共性问题，农村内部资金无法满足农业长期性、规模化投资需要。通过将抵押土地打包发行债券实现了跨区域、跨部门的融资，有效扩大了金融机构的贷款能力。在政府的授权和担保下，德国土地抵押信用合作社可以直接或成立联合合作银行发行以集合抵押土地为担保的债券，联合合作银行负责推销债券和赎回债券及协调各合作社之间的资金融通。后来，德国成立了农业地产抵押银行，以政府信用为担保发行农地抵押债券，为各个土地抵押合作社和土地信贷银行提供信贷资金支持。美国早期是由联邦土地银行统一发行农地抵押债券，再将募集资金按照抵押土地资产比例向各土地银行发放“批发贷款”。后来则是由联邦农业抵押公司通过购买抵押贷款或抵押贷款支持债券，向发放抵押贷款的银行提供流动性支持。这些农地抵押债券有政府担保且流通性强，对投资机构来说因为安全和收益免税而倍受青睐，对贷款银行来说其成本也大大低于其他的筹资方式。
    二是农地债券化使得贷款银行可通过债券流通回收资金，解决了抵押农地处置难的问题。为了促进债券流通，美国设立联邦农业抵押公司，以债券购买、购买承诺和持有，为农地抵押贷款债券提供担保，吸收社会资本投资农地抵押债券，由此建立了农地抵押贷款流转的二级市场。德国农地抵押债券的流动性也很强，债券流通不受地域的限制。贷款银行可以卖出农地抵押债券的方式来实现抵押权，这大大分散了贷款银行的资产风险。在贷款出现偿还危机时，银行能够在保障资产安全的情况下尽量避免处置抵押土地，可以更多以贷款延期、救助支持的方式防止逾期贷款转化为呆坏账。因而，农地抵押贷款违约率很低，处置抵押农地的情况更是微乎其微。比如，从2003年到现在，美国农贷系统中不付息的农地抵押贷款占贷款总额比例都在1%以下，2010年最高时期也只有2.11%，其中拍卖清偿占比不超过30%。由于有农地抵押债券募集资金的支持，金融机构对农业的长期贷款才具有商业可行性，解决了银行短期性资金来源与农业长期性贷款需求的矛盾。
    三是农地债券化将政府的支持充分放大，建立了农业政策性金融的市场化运行机制。因为有政府对农地抵押债券担保、认购和回购支持，各国农地抵押债券都是仅次于国债的优质债券。美国联邦土地银行首次发行的农地抵押债券，大部分是由美国财政部购买，而后政府主要通过联邦农业抵押公司来买卖农地抵押债券调节资金供需，稳定金融市场秩序。法国《土地银行法》规定中央政府及部门每年要购买一定数量的农地抵押债券。农地抵押债券早期都需要政府托市，但只要市场各个环节能够理顺，就能够聚合大量社会资本实现商业可持续，大大降低对财政的依赖。而且这创造了政府支持和引导农业发展的一种新政策手段，以政策性债券筹集资金的导向性配置，调动具有资源、网络和管理优势的市场化金融机构完成政策任务，使政策性金融支农功能强化、范围扩大和效率提高。
    三、建立完善的支撑制度，保证农地金融体系良性运行
    （一）以法律确立制度规范与支持保护
    农地金融发展需要服从国家稳定与保护农地资源、农业生产的目标。为了规范农地金融机构的运作、防范风险和保护农业生产，各国都以立法为保障构建农地金融制度。
    依法设立农地金融机构，明确其职责与权利。1916年美国以《联邦农场贷款法》和《联邦农业贷款法》为基础，分别设立了12个农区的土地银行和联邦土地银行。联邦农业抵押公司依据1934年的《联邦农业抵押公司法》成立。1971年的《农场信贷法》规定了农贷机构和抵押公司服务农业农村的公共使命和开展农地抵押贷款的制度规范，包括借款人必须是农业耕种和经营者、土地抵押贷款不超过评估价值的85%、建立强制保险制度等。《德意志农业地产抵押银行法》与《德国民法典》《德国担保法》赋予了农地抵押权和准予抵押权的流通，并共同对所涉及的当事主体，即农民、土地抵押信用合作社、农业地产抵押银行之间的权利、义务给予较为详细的规定。法国《土地银行法》明确了土地银行的性质，规范其管理运行。
    依法保障对农地信贷系统的支持，强化政策支农功能。美国《紧急农业抵押贷款法案》和《农业信用法》要求，保障农场主获得低息贷款、发行国债为农业信用系统筹措资金、以财政资金支持土地银行办理委托贷款业务以及建立信贷救济与保险体系防范风险。法国《农业指导法》和《农业指导补充法》规定，应对购买土地和农业机械的大农户给予无息或低息贷款。
    依法对抵押人的基本生活与生产给予保护。《美国联邦法典》将“家园地豁免”条例延伸至农地抵押贷款。如果抵押人先前耕作收入低于一定标准，则允许抵押人在抵押权实现和抵押物出售过程中租借他的主要住处、住处周围地产、农用建筑物以及不超过10英亩的相邻土地。租赁的租期不能超过5年，但也不可低于3年，承租人享有优先回购权。
    （二）以合作社为基础建立农地管理平台
    农地抵押贷款运行的先决条件是要有一个良好的土地登记和地籍管理制度。美国土地登记制度规定，除少数未开发区域外，所有农地开发均应符合政府土地规划要求，并应将每块农地的面积、用途、权属等宗地状况在政府部门进行详细初始登记。农地所有者以土地抵押申请借款时，须提供合法的土地所有权证，经过土地银行的审核、测量、估价后准予贷款的，将土地抵押证件收存，并将评估报告报送农场信贷管理局。德国相关制度规定，在提交土地所有权证明申请农地抵押贷款时，还需要清晰说明抵押土地位置、面积等具体信息，并有专门人员对土地进行测量评估以确定土地价值。2007年我国台湾地区成立了“农地银行”，建立了土地信息平台，在自行登记申报基础上，由“农（渔）会”协助实地勘查、拍照，确定土地标示、位置和土地利用现况。
    合作组织作为农地金融业务的中间平台发挥着聚合土地、降低交易成本、互助支持防范风险的重要作用。在美国、德国、韩国，想通过农地抵押获得贷款必须加入合作社，并向合作社缴纳一定的入会费或入股金。法国、日本、中国台湾虽然农业生产者可以直接申请土地抵押贷款，但实际操作中基层合作组织仍承担了大量的服务功能，发挥着核心枢纽作用。比如，日本农协和中国台湾的“农（渔）会”提供农地租赁和买卖信息、农地勘测与评估等服务。
    （三）以完整的金融服务链分散农地抵押贷款风险
    发达国家和地区的农地金融是一个层层嵌套和相互支持的体系，获得了信贷合作、信用保证、农业保险和信贷保险、信贷协助、农地抵押债券和银行基金等全方位、多层次金融服务的共同支撑，能够更好地防范风险、保障农地信贷的持续稳健运营。
    美国1987年的《农业信贷法》规定，每家银行在单独承担义务的同时，还要共同分担联邦土地银行的金融风险，形成了农地金融体系内的协调与互助机制。联邦农业抵押公司、联邦农场信贷协助会、农业信贷协助公司、农场信贷保险公司、农场信贷银行基金延长和扩展了美国农地金融服务链条，共同起到了防范和分担风险的作用。1971年美国《农场信贷法》要求银行按未偿还债务的2%向农场信贷保险公司缴纳贷款保险费，成立农场信贷保险基金。当银行发生贷款无法偿还或借款人退股不能等值返回时，先由农场信贷保险基金归还，不足时再通过农业信贷协助公司以购买优先股的形式提供资金予以归还。中国台湾在1983年成立了农业信用保证基金。农民申请土地抵押贷款的同时要向农业信用保证基金缴纳一定数额的保证金，由农业信用保证基金为该项贷款提供担保；当发生逾期贷款时，农业贷款机构可以向农业信用保证基金申请代为清偿。
    四、经验借鉴与政策启示
    我国农业向规模经营和可持续发展的转型需要大规模、长期性建设资金的投入，包括基础设施、农用设施、机械化设备、土壤改良等。这仅靠财政是难以负担的，现行农村金融体系也缺乏能力、动力和商业可行方式给予充分支持。因而，我国迫切需要借鉴发达国家和地区农地金融制度经验，在农村土地经营权抵押贷款之上建立政府支持的农地债券化机制，以政策性的社会筹资、市场化的运行模式为基础重构农业政策性金融体系，在制度上建立引导金融资本向农村转移、向现代农业和新型农业经营主体投入的长效机制。
    第一，加强法律的支持和保障，对农地抵押融资进行专门的立法。一方面，修订《物权法》《担保法》和《农村土地承包法》，明确农村承包土地经营权抵押以及抵押债权流转的权益，为农地抵押贷款和发行农地抵押债券提供法律保障。另一方面，制定专门的农地抵押贷款法，限定开展农村土地抵押贷款业务的金融机构和农村土地专营机构的资格条件、农地抵押贷款的发放条件、抵押土地及其处置后的使用范围，规范和约束农民、土地合作社、土地银行、土地收储公司等农地金融业务主体之间的权利与义务关系，规定建立配套信用保证、农业保险、贷款保险、信用救助、农地收储制度以及相应责任主体在风险发生时对贷款的代偿责任。
    第二，完善市场服务体系，规范建立非营利的农地专营机构。整合现行的土地合作社、土地流转服务平台以及土地产权融资服务平台等机构，构建统一的农村土地服务平台，以农地确权登记为基础，建立起支撑农地抵押贷款业务的农地基础信息系统、价值评估系统、供需对接与交易支持系统。建立国家农村土地抵押银行，以政府信用为担保发行农地抵押债券在公开市场上筹集资金，建立对基层土地抵押贷款发放机构的“批发贷款”机制，从资金来源上解决当前金融机构风险控制与农村金融需求的不匹配问题。建立政策性的农村土地收储基金和土地开发服务公司，配合高标准基本农田建设、土壤改良、生态修复治理等项目，对因土地经营价值下降而难以流转实现抵押权的土地进行政策性收储，对土地实行连片整理、农田改造、修复整治，待恢复土地生产力之后再进行市场流转。
    第三，强化风险保障机制，健全农业保险、贷款保险以及信贷援助制度。支持保险公司针对特色化、规模化农业推出赔付率更高的商业保险，在财政保费补贴的基础上建立农地抵押的强制保险制度。由各银行按照未偿还农地抵押贷款的2%缴纳贷款保险金，财政给予一定比例配套资助，在国家层面建立农业信贷保险基金。建立农地金融的信贷援助制度，利用财政入股注资、央行借款或贴现、银行间借款以及债权买入等机制，帮助化解风险。
    第四，稳定农村土地经营权，支持长期稳定的规模经营。在稳定农村土地承包权的基础上，支持符合条件的新型农业经营主体长期租赁土地进行规模化生产，对流转的经营权及其附着资产给予确权颁证，创造市场有效的贷款需求主体和法律有效的抵押标的，探索建立长期农地租赁的贷款按揭制度。完善对新型农业经营主体的支持政策，加强对基础设施配套、设施与设备升级改造、新技术采纳、新销售渠道开拓及实行环境友好型生产的政策性资助。在强化政策引导功能的基础上，由政策叠加效应促进新型农业经营主体成长，降低银行贷款风险。
    国务院发展研究中心农村经济研究部“农村土地金融的制度与模式研究”课题组
    课题负责人：程郁 王宾
    执笔：程郁 王宾
    文章出处：国研网