朱北仲：我国农村土地确权中的问题与解决对策

    摘要：加快推进农村土地确权、促进我国现代农业规模化经营体系的建立，是当前我国农村工作的一个主要内容。调查发现，当前我国土地确权中存在对土地权证的作用认识不足、一些已私自开垦的“四荒”土地确权难以落实、在耕地上建成的私人住宅阻碍了土地确权、技术和费用问题影响土地确权的精准度、土地权证的登记发放耗时耗力等问题。应完善农村土地确权工作相关政策法规，鼓励新型农业规模经营主体开发利用“四荒”土地，注重土地确权中新技术、新方法的运用，严格执行土地权证的登记发放程序，同时为土地确权并流转后的农民顺利实现市民化提供必要保障。
    关键词：农村，土地确权，土地权证，四荒土地
    基金项目：本文是国家自然科学基金项目“中原经济区农户劳动力配置的多任务委托代理模型研究”(编号：U1304707)的成果。
    通过农村产权关系的不断改革提高农业生产效率，是我国改革开放以来农业领域的重点工作，也是实现农业适度规模经营的必要前提。因此，有必要对当前我国农村土地确权现状及存在的问题进行调查分析，探寻符合我国国情的农村土地确权的途径。
    一、农村土地确权的意义
    (一)农村土地确权有利于保护农民的合法权益
    长期以来，农村土地所有权、使用权等权利没有得到明确规定和有效保障。因此，更好保护农民的合法权益，必须对农村集体所有土地的各项权利及其关系予以确认。不仅如此，农村土地确权过程也是一个摸清土地利用状况、更好推动农村土地管理的过程。[1]在过去土地权责不清的情况下，当农民外出务工后，大多会选择将土地流转出去，以此获得一些稳定收入。但一些非农就业较稳定、已经不打算再从事农业生产的外出务工农民，为了获取更高的流转收益，会将土地流转用于非农用途，致使农业用地遭到破坏。还有一些地区土地流转收益相对较低，或大部分青壮劳动力都选择外出务工导致土地流转困难，则由于土地未能确权而导致抛荒问题严重。因此，通过土地确权，就能明确土地各类权责关系，进而及时有效管理和控制农村的土地抛荒和占用土地进行非法建设等问题。
    (二)农村土地确权并流转有利于提高农民收益和土地产出效益
    土地确权是农村土地流转的基础，而土地流转后农民就可从土地中解放出来，为从事其他行业、获得更高收入创造了条件。[2]农民收入的增加不仅意味着生活条件的改善，而且有利于进一步拉动内需。此外，土地确权也有利于解决农村抵押品不足等融资障碍，农民可以通过土地经营权抵押等方式从正规金融系统获得急需的生产性资金或消费资金，从而促进农业生产效率的提升及农村消费市场的扩张。此外，不仅耕地的确权有利于土地流转，进而为农民实现市民化提供一定的资金保障、更好推动新型城镇化建设，而且在农民“流出”和农村宅基地确权的共同作用下，也会促使农村宅基地大规模进入流通领域，这不仅有利于一定程度上解决城市土地紧张的现状，而且进一步增强了农民市民化的“底气”。总体估算，在土地确权的基础上，如果能够推动耕地和宅基地的大规模流转，进而实现农业的适度规模经营，由此产生的联动效应将使我国的市场规模在已有基础上扩张2～3倍。
    (三)农村土地确权有助于政府简政放权
    长期来，中央不断提出小政府、大社会、大部制及下放、裁减审批权等一系列深化改革的思路，并出台了一系列的改革举措。在农村经济管理方面，由于没有建立现代农业适度规模经营体系，导致政府对土地及其他自然资源的权责不明晰，政府无所不管、职能重叠，从而造成机构臃肿、冗员较多、效率低下、社会经济资源严重浪费等诸多问题。农村土地确权有利于明确农业经营各主体的利益关系，以及构建产权清晰、权责到位、自主决策、自我管理、自负盈亏的新型农业经营体系。农业经营主体利益关系的明确，同样意味着相关管理部门权责问题的明确，从而有利于原有农村经济管理部门及时转换职能或撤销、合并，既能提高行政机关的办事效率，进一步缩减行政事业性开支和行政管理费用的摊派，减轻农村居民的经济负担，也能解决政府机关人员冗余问题，并由此推动政府机构的简政放权。
    二、我国农村土地确权现状及存在的问题
    自2012年，我国就已全面推动农村土地确权工作。国土资源部、农业部、财政部三部委联合下发通知，明确要求我国农村集体土地确权登记发证，宅基地使用权和集体建设用地使用权登记确权工作最迟要在2018年年底前全部完成。按照三部委的要求，各地农村土地确权工作正在有条不紊地依照有关时间节点向前推进。据统计，陕西、江西、四川、安徽、湖南、海南、广东，河北等省的多数县镇已完成确权登记发证近半数以上，其他大部分省市也都确定在2015～2016年期间完成此项工作。土地确权工作有力地促进了农村土地流转和农业的现代化发展，但其过程中仍存在一些问题，主要包括：
    (一)对土地权证的作用认识不足
    近些年，通过进城务工、求学等途径，大量人口流出农村地区，很多地区的农村留守人员均是文化素质相对较低的老人和未成年人。对于留守人员，更关注的是土地流转金额的限制、土地占用的补偿规定等直接利益问题，而对附着于土地的诸多权利关系这些基础性问题并不关心。如果土地继续由自家耕种，其所关心的也只是收成问题。这导致很多地区由于农民对于土地权证的作用和意义认识不足，参与土地确权的积极性不高，不仅阻碍了土地的合理流转和农民收益的有效保障，而且导致土地非农化使用问题的出现。即使一些地方把土地权属证书发给了民，也不懂得如何使用。此外，由于农村土地确权工作并不能带来显著的经济效益，反而意味着很多繁琐的解释和开导工作，实践中一些地方乡镇政府推动土地确权工作的积极性不高。
    (二)一些已私自开垦的“四荒”土地确权难以落实
    我国许多农村地区有着大量的荒山、荒沟、荒丘、荒滩(简称“四荒”)，当地一些农户在没有事先与村集体签订承包合同的情况下，会相应的耕作。这虽然有利于耕种面积的扩大与“四荒”土地的开发，但在全面推进农村土地确权工作的情况下，这一部分原本无人问津的“四荒”土地的权利归属便成为必须解决的现实问题。对一部分村民私自开垦且没有与村集体签订承包合同的土地，如果以“先占为先”原则进行确权发证，显然有失确权的公平性，不利于土地确权及其他工作的展开。如果不下发相应的土地权证，则直接影响一些有能力、有意愿的农户或者企业参与“四荒”土地开发的积极性，从而造成“四荒”土地的重新闲置和无人问津。
    (三)在耕地上建成的私人住宅阻碍了土地确权
    实践中，私自占用耕地、滥用建设用地等现象也阻碍了农村土地确权工作。尽管取消农业税以后，土地对于农民重要性有所提升，但由于工农业与城乡间收入水平的显著差异，导致很多外出务工农民对于土地的重视主要放在流转和补偿收益，而不再是农业耕种收益。由于宅基地审批手续严格，一些返乡农民工就会直接选择在承包地内盖新房，加之基层政府管理缺位，导致一家如此家家效仿。这就不仅给农村土地的利用类型、数量、分布及权属、界址等确权工作带来诸多困难，而且是对可用耕地的严重浪费。
    (四)技术和费用问题影响土地确权的精准度
    土地确权工作的顺利执行需要先进的勘察和测绘技术，[3]但是较之农村需要确权的土地面积，我国相关技术人员缺口非常大。因此，为了能够尽快完成土地确权的工作任务，一些地区在很大程度上是依靠当地行政部门人员辅助有限数量的技术人员进行勘察和测绘工作。而在一些较为落后地区，甚至根本没有相关技术人员。此外，土地勘察和测绘工作的展开需要一定的资金支持，但各地区财政情况参差不齐，一些财政资金并不充裕的地方政府或者不愿意拿出资金用于勘察测绘，或者根本没有足够的资金支持勘察测绘。由于勘察测绘是土地确权的重要先期工作，在人力、财力均不足的情况下，其技术分析结果准确度有限，必然影响土地确权的精准度，这已成为土地确权工作中一个亟待解决重要的现实问题。
    (五)土地权证的登记发放耗时耗力
    土地权证登记与发放是农村土地确权工作的重要环节。土地权证是证明土地权属的一个正式文件，农民只有握有相应的土地权证，才能明确自己对土地的权属关系，减少土地纠纷，维护自身合法权益。但在发证过程中，存在一些问题，影响土地确权工作的效果和进度。一是工作量大。据估计，全国农村土地权证的登记发放工作涉及约1.6亿家农户，但主要集中在一些农业大省，导致这些地区面临庞大的登记方法工作量。以中部地区农业大省河南省为例，其土地权证处理数量约占全国总数的1/3。二是矛盾多。土地确权过程也是对土地相关关系的梳理过程，而农户间长期未能解决的土地矛盾问题，大多集中在土地权证登记和发放期间进行调解，这也给土地权证的登记发放工作带来很大难度。三是存在政策空白。由于我国农村土地情况复杂，如“四荒”土地等在国家政策上没有明确规定，导致土地权证登记工作推进困难。
    三、有效推进农村土地确权的对策
    (一)完善农村土地确权工作相关政策法规
    关于农村土地确权，国家已出台一系列政策。但在实践中仍存在许多问题，急需一定的政策法规作为依据。家庭联产承包责任制之所以能在短时间内比较公平地将土地和自然资源分配到农民个人或农户手中，一是尽管当时农村的土地是农民重要的生存、生产资料，但土地主要突出的是使用价值属性，面积上的微小差异所导致的产量差异可以忽略不计，土地还不具备市场流通能力，并不能转化为货币。二是广大农民和农村干部具有较高的觉悟和积极性。基于这两点，许多农村地区的土地分配工作完成很快。即使在个别地区对已分配土地存在一些矛盾，也可按照“增人不增地，减人不减地”的原则，在集体组织内部加以调整解决。但现阶段由于土地具备了更强的资本属性，土地确权实际上成为对土地资本的再分配与再确认过程，这就涉及地方政府、乡镇和村干部、农民等多方面利益，因此，土地确权必须避免各方利益冲突导致的矛盾激化问题。对此，一是制定相对具体、完善的农村土地确权相关政策法规，并在农村普及相关知识，使之成为实践中的可操作性依据。[4]二是集体土地中除用于环保和公共设施的土地外，要根据实践中出现的新情况，及时出台相关解释，明确划定资源属性、处理办法和分配原则，避免以权谋私、违规建房等问题的发生。
    (二)鼓励新型农业规模经营主体开发利用“四荒”土地
    “四荒”土地既是土地确权工作中的难点，也是有待开发利用的巨大资源。我国农村有着大量的“四荒”土地，其中可发展农业或林业的荒地约19.3亿亩，涝洼土地、盐碱土地、水土流失地、红壤低产土地等其他各类低产地约5.4亿亩。有效利用“四荒”土地，加大对“四荒”土地的开发力度，不仅有利于提高土地资源的综合利用率，也能在一定程度上缓解我国土地资源稀缺的矛盾。[5]由于“四荒”土地同样具有连片特征，因此，可鼓励和扶持新型农业规模经营主体对“四荒”土地的集约化利用。一是明确新兴农业规模经营主体在“四荒”土地确权中的优先地位。二是加大对新型农业规模经营主体流入“四荒”土地的补贴力度。三是对在土壤改良、有机农业、生态农业、绿色农业、食品保障、原料供给与就业增收方面起到重要作用的新型农业规模经营主体，通过给予多方面的财税支持和优惠政策，引导其开发利用“四荒”土地。四是做好对“四荒”土地的规划管理工作，绝不允许乡村组织不经合法手续私自转让和利用“四荒”土地。
    (三)注重土地确权中新技术、新方法的运用
    农村集体土地确权过程中，首先要对现有土地进行严格的地籍调查。在地籍调查、核实、审核的过程中，应注重新技术、新方法的运用。由于历史原因，许多农村地区村与村、户与户、镇与镇之间土地权属不清，导致土地管理混乱，给农村的经济生活带来很多问题。尽管近年来的土地确权工作中，一些地方用传统测绘方法进行了划分，但由于资金和技术人员的欠缺，导致测绘效果并不理想，甚至造成一些地区人力、物力、财力的浪费。目前，3s技术是用于土地测绘的新技术。3s技术是遥感技术、地理信息系统和全球定位系统的总称，是多种空间技术的集成应用。如果适当运用，3s技术不仅会提高测绘精度，也会节约一定人力和物力，可有效解决土地确权工作中的操作标准化问题，为国家相关统计积累科学、全面的土地数据。当前，各地土地测绘中关键是解决好资金问题。在这方面，考虑到测绘数据的长远意义，应加大中央对地方的测绘资金扶持力度。
    (四)严格执行土地权证的登记发放程序
    针对当前我国土地权证登记发放中存在的现实问题，一是调整土地权证登记发放机构，成立专门的农村土地确权协调小组，制定细化配套政策，达到每一个问题都有相应的政策法规与之对应。二是明确土地确权中国土、财政、农业及乡镇工作人员的岗位职责，严格规范其行为准则，杜绝土地确权过程中瞒报、多报、漏报、不报或不及时发证、对发证过程中产生的问题听之任之等现象发生。三是土地确权工作必须严格按照申请、调查、审核、公告、审批下达等步骤进行，上述程序全部完成并无异议后，才能向农民发放土地权证。
    (五)为土地确权并流转后的农民顺利实现市民化提供必要保障
    土地确权除了明确附着在土地上的各种权属关系外，更要以此为基础，促进土地的适当集中，实现农业的现代化、规模化发展。而这就意味着会有相当比例的农民经土地流转后向城市迁移，因而解决其市民化的后顾之忧，是实现土地成功流转、肯定土地确权工作成果的重要保障。当前，解决农村转移劳动力的主要出路是帮助和鼓励他们向大中城市和小的乡镇流动，但我国每年数以亿计的进城务工农民，仍处在“半市民化”的尴尬境地。其中，一个重要原因在于农村土地权属关系不清，他们不愿意转为市民后损失掉其应有的土地财富。因此，为土地确权并流转后的农民顺利实现市民化提供保障，才能真正实现土地确权和流转的最终目标。一是可考虑将土地流转及相关交易中的部分税费，设置专项土地确权创业安家基金，用于农民进城创业和安家的扶持资金。二是对吸纳一定规模的经土地流转而进城务工农民的企业，规定其教育基金费用提留及补贴办法。三是有选择地适度发展一些劳动密集型产业，作为土地确权并流转后进城务工农民顺利实现市民化的过渡，并通过适当的政策规划与扶持，引导务工农民收入和技能水平的稳步提升及企业的转型升级。设置专项基金帮助农民进入城镇或就地创业，发展包括基本民生产品在内的劳动密集型产业，这应是今后我国解决土地确权并流转后，解决农民就业和市民化问题的主要途径。
    参考文献：
    [1]张丽华，林善浪，霍佳震.农业产业化经营关键因素分析——以广东温氏公司技术管理与内部价格结算为例[J].管理世界，2011(3)：83-91.
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    [3]刘淑华，姚玉秀，尚丹，刘芝甡.论国外农村信息化发展[J].现代农业科技，2010(2)：30-31.
    [4]张育飞.我国农村土地承包经营权流转的困境与出路[J].法制博览(中旬刊)，2014(2)：33-34.
    [5]甘敏，张敏敏，农村城镇化建设中的土地流转问题与对策研究[J].廊坊师范学院学报(社会科学版)，2014(1)：106-109.
    （作者：朱北仲，河南科技大学经济学院副教授）
    文章出处：《经济纵横》2015年第5期