刘放生：跳出农用地制度改革的陷阱，加快实现全面小康的农业现代化

    本文所称“全面小康的农业现代化”，就是到2020年实现全面小康时，农业现代化所要达到的阶段性目标。其具体内容就是习总书记最近在华东七省市党委主要负责同志座谈会上提出的：“十三五”时期要“在稳定粮食和重要农产品产量、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的同时，加快转变农业发展方式，加快农业技术创新步伐，走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路”（新华社杭州5月28日消息）
    习总书记的上述重要讲话，标志着“十三五”期间经济社会发展规划的制订正式提到党中央的决策顶层，也标志着加快实现全面小康所需的农业现代化进入最后的冲制阶段，形势逼人，时不我待。
    如何在“十三五”期间实现全面小康所需的农业现代化目标？从经验的角度来讲，当前迫切需要解决的诸多问题之一，就是要跳出农地制度改革的陷阱。所谓“农地制度改革的陷阱”是指在农业理论和政策规划设计的讨论中，长期陷入了农用地“公好”还是“私好”的争论且永无结论的困境之中，难以自拔，严重阻碍了农用地制度的完善和农业现代化的进展。
    从农业基本理论来看，有专家（丁泽霁著《农业经济学基本理论探索》，中国农业出版社，2002年第一版）认为，农业经济学要不要研究土地制度，不同的理论框架有不同的论证方法，得出不同的结论。西方现代经济学的主流学派，从新古典经济学到新古典综合派，都把制度（土地制度）排除在外，作为外部因素，或假定制度及其变动不影响经济效果分析。按这个理论框架，研究土地制度是多余的。所以，以美国农业经济学为代表的现代农业经济学的内容不包括土地制度问题。而马克思主义经济学则以研究生产关系为主要对象，以马克思主义政治经济学为理论基础的农业经济学要研究土地制度。
    从农业现代化的实践来看，世界工业发达国家和中国已有的实践都证明，无论土地是公有还是私有，都可以实现农业现代化。笔者在西欧学习农田水利技术时就看到，他们的农田大多为私有，但水电路等公共设施，照例能做到公共提供。中国30多年来的实践也有力地证明，农田公共设施建设、建立利益补偿机制、推进农业科技创新、加快发展现代种业和农业机械化、加强农产品市场体系建设等等现代农业项目，都与农地制度没有必然的联系。原来，有一种观点认为，小农不利于使用大型农业机械，笔者早几年在农村居住耕作时就体会到，几分、几厘面积的小丘块农田，同样适合农田旋耕机和水稻联合收割机的使用。产前产中产后的各种社会化服务，与农田的公与私、大与小以及经营者的农业职业化程度都没有多大关系，只与成本和价格是相关的。
    前段，人们之所以一提农业，就为农地制度、体制、机制所僵住，一个重要原因在于中国30多年来的农村改革和农业发展是从农地的所有权、承包权、经营权三权分离即“集体所有、家庭承包、自由流转”开始的，进而形成了一种心理定势，甚至成为不可移易的一种“教条”、一种程式，“农业发展，言必称地制”，看不到制度的稳定性特征。
    其实，农民的觉醒比我们要早要快。几年前笔者在村居住耕种时，同宗叔辈老农时不时对我讲：“叫声侄儿，我经常想，旧社会或搞集体时，如有现在这么多化肥、农药、机械和高产种籽，粮食也不成问题”。
    回看千年，中国最为丰富的实践经验莫过于农村土地管理，从原始公社所有、封建社会的不同公共所有与私有并存，到新中国之初的国家所有（国营农场）和农民私有化的土地改革以及后来的完全的国有国营和集体所有、集体经营，再到国有或集体所有的家庭经营，从产权到承包和经营权，实践和经验已相当丰富，用不着为某一“教条”所累，完全可以放开试验。
    有的政策规划设计者和学者主张农田“产权化（私有化）”改革，完全可以让他试一试。由他们选一个土地集体进行产权化改革，怎样确定成员权、分配时点并永久不变？怎样保证农田得到有效利用不被荒废？人口变动如何解决？如何继承？公共设施如何建设？这些问题解决好了，别的地方的农民愿意仿效，也是可以的。
    有的坚持现有的农地集体所有、家庭承包不变，在人口大量进城后如何经营问题，也是有办法解决的。一个生产队的人全都进城了，可以由村委会来管理，包括确定成员权、收益分配和发包耕种。全村（行政村）的人都进城了，则由乡镇政府来管理，没有什么难的。
    至于那些非农业用地，不论城镇征用还是公共占用，剩下的只有参与分钱的成员权了，更不会有多少难题。用农民的话来说，“不作难就不难”。
    可以说，中共十八届三中全会《决定》以后，农地制度已相当完善，总的是分门别类、分别决策，余下的只有一个字：干。而现实问题是，要么教条主义盛行，要么不作为泛滥，必须加以改变，全面小康所需的农业现代化才能实现。
    （作者系湖南省社会科院新农村研究中心特约研究员；湖南衡阳县委宣传部退休公务员）
    
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