温铁军等：新经济社会学视角的乡村治理与国家安全

    三农与“三治”作为国家综合性安全的基础而具有准公共品性质。①若以交叉学科“新经济社会学”观点讨论乡村治理对国家安全的基础性作用则可知：作为三农载体的乡村社区本身是“一个自然或历史形成的有限范围内的成员在群体中具有高度嵌入性的社会-地理(Socio-geographical)实体”。据此认为：发展与治理密不可分；农村政策思想要以国家安全为目标，运用整体性视角，统筹协调中央与地方、三农与三治的关系，顶层设计和基层创新相结合，构建有利于国家安全的综合结构体系；通过活跃社会关系、提高社区成员嵌入性，可以缓解和转化基层社会累积矛盾、提高农村经济持久活力，进而化解中央与地方之间因目标差异造成的“零和博弈”，改变国家信用投入在基层被“精英俘获”、导致破坏反而危害稳定的困境。
    中央2002年开始强调“三农问题重中之重”和2005年提出新农村建设以来，国家为缓解三农困境和改善基层治理而大规模增加的基本建设及社会事业投资已有10万亿之巨，政府“善意”和“善举”都得到几乎史无前例的表达；②但是，“人民内部矛盾要用人民币解决”的政策效果似乎不尽人意。农村基层还是乱象频仍，国家综合安全最缺乏的仍然是基层载体。如是，根源何在？
    一、背景介绍：中央下乡与地方下乡的零和博弈
    我们此前的区域比较研究曾经指出：中央地方之间的关系与国家安全有内在相关。自上世纪80年代以来，中央和地方之间实际发生的关系可以概括为“中央承担风险条件下的地方政府公司化竞争”，其制度收益是地方政府在发展主义导向下的“府际竞争”中推动了以地方资源资本化为实质的经济快速增长，而其制度成本则是积累了大量社会和经济矛盾，近期表现为地方政府债务率过高造成银行坏账风险和农村对抗性冲突频繁发生，经济和社会的可持续性受到严重挑战。
    客观看改革以来的经验过程，由于地方追求激进发展主义造成的巨大制度成本，最终还是要由客观上属于“无限责任政府”的中央来政治埋单，因此，随着中国进入到资本过剩阶段，中央和地方关系很大程度上是一种零和博弈。［1］
    新世纪之交，中国在进入产业资本整体过剩的同时经由中央财政对国有银行有条件注资而短期完成了银行商业化改制；恰因二者同步引致中央和地方经济利益结构的新变化：中央政府逐渐升级到以金融资本及垄断行业为主要收益来源，地方政府一方面谋求升级产业资本来继续与其他地区的“府际竞争”，另一方面则惟有籍地产开发才能与中央管控的金融资本博弈，是为“以地套现”，［2］遂使土地征占成为引致农村冲突的最主要原因。
    总体来看，当前乡村所面临的一个大格局是“以国家综合安全为目标的中央政府要稳定，以产业综合收益为目标的地方政府要发展”；二者客观上已经属于不同的历史阶段，却在空间上并发于当下之乡村。遂使乡村中方兴未艾的“政权下乡”，亦分为“中央下乡”和“地方下乡”。
    所谓中央下乡，本质上是因乡村“三治”乃国家综合安全之基础，因而需要承担安全责任的中央政府采用国家信用配合政策手段下乡。亦即，以集中制国家的强大主权信用所派生的国家财政和金融作为乡村基本建设和社会政策的主要资金来源，目的在于构建“民生新政”之下的和谐社会。中国这个做法，本来与西方国家进入到金融资本阶段后实施福利化政策、构建“后现代性”话语的制度经验可以做类比研究；没有对此做“比较制度研究”的困窘，仅在于当前学术界给定的评价标准还缺乏对构建中国话语形成激励。
    所谓地方下乡，实际是大多数不可能升级到金融资本阶段而只能“以地套现”的地方政府，与被优惠政策吸引来的外部投资结合在一起搞“资本下乡”，实质上还是以资源和土地的资本化开发来实现产业化经营；尽管客观上推进了国民经济的快速增长，但根据“路径依赖”理论，其所沿袭的只能是中央过去处于产业资本阶段及“税费时代”的做法，即，物质形态的改变发生在乡村，但“以地套现”所得的资金并不留在乡村而是主要流入当地的城市化，因而利益矛盾仍然是对抗性的，地方政府却很难有条件构建能够弱化矛盾的话语体系和缓冲机制。
    鉴于中央下乡只能经由地方下乡实施，由此势必遭遇重重尴尬。
    第一，短期来看，中央与地方两种下乡之间社会差异显著：由于地方政府服务于资本下乡，并不是公共服务下乡，在中央政策的映衬下，地方政府在乡村的权威和合法性受到质疑，一些农民在“中央的好经被地方念歪了”的判断之下越级上访，给刚性的维稳体制带来极大压力。
    第二，长期来看，中国自1998年以来就处于全面生产过剩压力之下［3］，各种名目的国家投资被学者认为是“以长期生产过剩来掩盖短期生产过剩”［4］，地方引来的资也并不能形成稳定收益，乡土社会分享到的资本溢出收益有限。特别是2008年美国华尔街金融海啸引发2009年全球经济危机之后，中央-地方-基层的这一矛盾愈加凸显，产能过剩导致收益预期下降，进而导致前期被掩盖的各种制度成本未来被某个偶然因素引爆的风险越来越大。最终，将如前文所说，中央政府和地方政府将陷入囚徒困境。
    这种国内体制下的制度收益与成本不对称，与全球化条件下的制度成本对内转嫁［5］，共同构成新世纪中国可持续发展和社会稳定的主要挑战。特别是在2008年爆发华尔街金融海啸带动2009年全球危机的教训讨论中，国内思想界愈益深刻地了解到内外矛盾叠加造成的影响。［6］
    若从政治经济学的角度历史地看，近代一百多年以来，乡村长期面临着两个基本矛盾，一是在国家追求工业化资本原始积累和产业扩张的制度导向下，农村剩余被城市过量提取，导致乡城差距加大，“三农”问题日益严峻；二是政府为了从分散小农为主体的农村提取剩余而在基层形成了“对上代理型”治理结构，与乡村“自我稳定机制”所需要的治理方式刚好相反，村社的自我治理和风险内部化功能受到极大削弱。这两个基本矛盾下，由于乡村资源收益往往只够满足少数精英群体的需求，导致任何普惠制的、或体现“群众路线”性质的制度变迁都难以在乡土社会内部发育和维持；因此，在不断加大的社会冲突压力面前，通过乡村精英群体的灰色治理来勉为其难地维持村庄基本秩序，就成了大多数时期、大多数地方政府的选择；诚然，这反过来进一步强化了乡村中经济剩余单向集聚于精英和社会治理单向主导的非稳态结构。由此，村庄成为多种潜在冲突不断复合和累积的矛盾体。
    过去的经验表明，一旦各种矛盾累积到积重难返，则任何被中央政府赋予厚望的三农政策，在实际执行中都往往因被基层精英所把控造成“精英俘获”，进而使农村社会分化加剧。在宏观经济上升期，这一矛盾尚可被大多数兼业农户“劳动替代资本”的风险内部化机制——通过密集投入劳动来获取商品化生产或外出务工的收益所掩盖；然而，一旦城市中的资本危机爆发，村庄中累积的社会矛盾将加速、加剧、加倍地激化和爆发。
    二、问题分析：制度成本最低的
    国家安全基础在于稳定三农借用政治经济学理论，我们从“三农经济基础决定三治上层建筑”的视角基本理论对上述问题的形成进行了有力的解释，但在如何解决问题上，任何外部主体都面临着与分散小农的交易成本问题［7］而使得政府对于三农发展与三治稳态常常顾此失彼。片面追求前者，将愈加失于后者；单纯强调后者，则只能是无本之木，惶论为国家安全发挥战略性的风险吸纳功能？！
    按照35年前确立市场化改革目标时所设定的“效率优先、兼顾公平”的原则，政策界对于农村经济层面的关注远高于治理问题。这些偏经济效率的政策对促进增长当有积极作用，但其中有些内在体现“市场失灵”的措施，客观上也侵蚀、削弱了农村治理的基础，部分乡村治理非正规化（被有些学者指为黑社会化），成为影响社会稳定的重要因素。
    而对于任何体制下的政府而言，在当代全球化转嫁的虚拟资本经济危机代价不可逆的压力下，国家综合安全无疑都是第一要务。由此就要以社会整体利益最大化的“国家安全理性”为前提；据此，无疑应该将是否有利于改善乡村治理、增进全局稳定作为衡量农村政策是否有“效率”的第一标准。
    本文指出：在西方虚拟资本危机本质不可能改变、仍将不断向发展中国家转嫁代价的情况下，形成统筹国家安全与乡村治理问题的一体性解释框架，通过改革地方治理结构，稳定和发展牵涉八亿生众（含2亿多进城的流动打工者）的三农领域，不仅操作上最可行，而且效果最好。
    为此，就要将三农政策的重心转变到三农与三治有机结合，要下决心从改革以来较多强调提高经济收益，调整到强调有利于稳定乡村社会、改善地方和国家治理上。这样，才能从根本上促进乡村经济发展与社会稳定、国家安全的互补共赢。
    下面用新经济社会学的研究对这一判断提供理论支持。
    新经济社会学属于新兴交叉学科。该理论对西方社会科学的微观分析框架提出的创新，主要在于纠正了对理性经济人“低度社会化（undersocialized）”或“过度社会化（oversocialized）”的假设，将经济主体的社会行为与经济绩效的互相影响纳入研究，从而丰富了对研究客体的认识。［8］已有研究指出：当代经济中居于主导地位的产业集群，本身是一个具有强烈的社会、地理和经济联系的企业集合，作为一个社会-地理实体，其典型特征是“在一个自然或历史形成的有限范围内拥有活跃的人们和企业”［9］；产业集群生命力的关键是：成员在集群中具有高度嵌入性，通过经常性的非正式接触建立较强的信任关系、促进信息的有效流动及对风险的共同分担［10］。
    中国的乡村社会，既因历史上形成的稳定地缘边界和血缘关系，而具有显著的“社会-地理集聚特征”，也因费孝通指称的“熟识人社会”特征，而具有较高的社区成员嵌入性，具备将新经济社会学引入乡村研究的逻辑前提。本文强调其在以下三方面对国家安全战略具有重要的启示：
    第一，经济结构多元化的乡村因具有发育产业集群的社会关系优势，而能在一定程度上抵御经济波动风险，因而能够持续作为国家安全的“软着陆载体”；这应该作为国家总体安全战略的基本判断。
    第二，根据经济-社会的互嵌、互动性规律，构建乡村经济发展和社会治理统筹兼顾的一体性框架，更有利于改善村社经济并使之具有持久活力和抗风险能力；这应该成为制定和调整涉农政策的主要思路。
    第三，“当和地理敏感性联系在一起的时候，嵌入性成为一个有力的概念”［11］；正是由于农村土地以社区为边界而使其财产关系具有高度的地理敏感性，因此，无论是发展乡村经济还是建设乡村人文环境，都要充分保证成员的社会嵌入性；这应该作为构建地方“三农-三治”综合发展和治理体系的核心思想。据此看，如国家的政策和投入主要从活跃社会关系、促进农民组织化入手，则不仅能有效提高农户在村社中的成员感和嵌入性，并且对弱化利益矛盾有着显著的积极作用。
    三、“三农—三治”结构改革：构建县乡村
    各有侧重的综合治理—发展体系乡土中国的地方治理-发展体系，可以分为县、乡（镇）、村这三个最重要的层级，各层级在功能、机制各有侧重又互相支撑。以下分而述之。
    首先看难度最大的县政改革。
    县级政权是地方政府发展竞争的主要财税经济单位，同时又是国家科层体系中下伸到农业地区完整地行使国家权力的最末层级，因此，县治对于乡、村两级治理和农村发展具有重要的作用。在产业资本阶段的地方政府公司化竞争框架中，县级政府既承担着竞争和考核压力，又缺乏内源性资本原始积累的条件。这种困境，使县级政权运行普遍性地呈现出既要远离农村又得就近剥夺农村——在行政和服务上远离农村，在财政收入上又高度依赖预算外的土地财政和土地金融——遂使土地征占成为当前引发农村冲突的最重要原因。
    因此，县政改革难度最大，但综合效应也最大。要使县政从远离农村变为服务农村，从剥夺三农改为落实中央“反哺”政策，并以县政调整带动乡村问题改善，那就要从“国家安全理性”出发，加强顶层设计。第一，改变中央和地方的财税关系，创造县域综合体制改革条件；第二，重点改革条块分割的涉农体制，设立体现普惠原则的“农村综合发展基金”，将各部门分散把持的国家粮食与食品安全、生态与环境安全、社会与文化安全以及美丽乡村建设等专项资金统合起来，作为县级资本金对乡、村农民综合性合作组织持股；第三，将县级政府各单位涉农的金融、保险、物流、仓储、科技、房地产、旅游、餐饮、加工、流通等领域参股纳入综合性合作组织，使产生的经营收益反哺三农。
    其次看制度成本相对较低的乡（镇）改革。
    在现行的科层体系下，大多数乡政要么被扭曲，要么被消解，对下难以构建稳定的合作博弈，对上则难以代理国家安全战略。主要原因是：对上，由于县政要追求产业资本阶段的经济增长，其任务量化分解到下属科层后，乡镇的首要职能不可能是提供涉农公共服务和落实国家战略，而是要贯彻招商引资。对下，农业税被取消后，农业乡镇基本没有提供公共服务的财政能力，而国家对农业的反哺资金通过直补或专项资金下达，前者直接打到农民账户，后者通过部门垂直下来的县级职能单位执行，乡政处于被动、难以有所作为的“悬浮”状态［12］；与此同时，医疗、教育、交通、金融等农村基本公共服务还随着撤乡并镇而有所收缩。
    以中国一般乡镇的规模和体量，通过结构相对完整的价值链条从而产生稳定的制度收益，同时保持内部的低成本治理，是可能的。民国时期的著名乡村建设实践，如1920年代的卢作孚在重庆北碚、晏阳初在河北定县，基本上都是以一个镇作为试验的范围［13］；农业集体化时期，也是以乡镇同级的人民公社作为一级核算单位来进行农田综合整治和使用大型农业机械；当代中国的“超级村庄”，如江苏的华西村、永联村、长江村等，从地域范围来说，都差不多是以一个镇的土地面积形成相对完整的产业资本价值链。
    当前，自然村和行政村的社会和资源整合仍然受到或隐或显的派性力量的制约，而乡镇则为各种农村公共活动和社会组织的发育提供了空间。客观地比较东亚乡村，只有中国大陆在乡镇一级没有组建综合性合作社，农民组织化程度最低。另有一些案例表明，在农村中各种经济和文化力量日益活跃的局面下，乡镇政府可以通过“购买服务”实现治理创新，低成本地撬动各种民间资源，推进农村组织创新与制度创新。
    其三，制度成本最低、收益最明显的是村治改革。
    中国1949年全面土改以来，土地产权就以自然村为边界。这是因为农村中最基本的地缘关系和财产关系都在自然村，村民的日常生产、生活及与此密切相关的活动都在村庄范围内展开。若以新经济社会学观点看，自然村也是自然和历史形成的、最基本的信息流动汇集的“一个社会-地理实体”，是农村中最基本的农户组织单元。
    当前，“政权和资本下乡”将村庄社会置于矛盾对立的最前沿。由于村内剩余有限又缺乏组织载体，村两委或者转变为上级政权或下乡资本在农村的代理人，成为“赢利型经纪人”；或者直接由村中的经济精英担任，虽不增加村内成本，但小农在村庄生产和政治中处于更加边缘化的地位。而相当一部分自然村中未被吸纳到资源增量分配的“体制外精英”，则成为农村群体性事件的“意见领袖”和“行动领袖”。［14］
    众所周知，如果没有农民自下而上地、平等广泛参与的基层组织创新，则乡村治理难以摆脱经济领域的“精英俘获”和治理领域的“囚徒困境”。［16］这个自农村去组织化改革以来派生的规律性后果，早在上世纪80年代就有严重负面作用，被那时候的调研报告说成是“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”。问题延宕至今几十年了，仍只求追加资本而不重视农民组织创新，乃成为导致国家普惠三农之政策及配套大规模投入只能适得其反的内生性矛盾。
    因此，组织化程度最低的村庄既然是农村维稳第一线，那么，贯彻国家综合安全战略，就不能以个体化、原子化的村民为抓手，而必须以体现成员嵌入关系、集发展与治理于一体的农村综合性合作组织（而不是“大农吃小农”的专业合作组织）作为工作对象；并且，村两委与综合性合作社有机整合，才可能有效地降低历史上长期存在的政府与乡村社会之间的“交易成本”。可见，提高农民组织化能够收到“四两拨千金”之改革成效。
    土地革命为农村形成平等的土地财产关系奠定了基础，十八届三中全会决议为农村组织创新提供了制度保障，加之中国整体告别资本稀缺进入资本过剩为乡村发展提供了经济基础。为此，资金富余的中央部门应以政府公共财政为杠杆，向农民综合合作组织注资入股，再通过股权分配自下而上地形成农村综合合作体系，使农村资源收益水平提高与农村公共资源总量扩大同步推进，通过增量分配将村庄积累的历史矛盾化解在村庄内部，变“行政吸纳社会”为“合作吸纳冲突”。
    农村的经济基础与上层建筑之间，不是单纯的“自上而下”或者“自下而上”的关系。依据上述新经济社会学观点可知，由于农村仍然是生产、生活不可截然分开的和社会化的多元综合体，人们在物质再生产中进行着社会关系的再生产，因此，在基层发育乡村综合合作的空间和渠道也应该是多元的、广泛的。这是地方政府与社会合作的主要空间。惟有将乡村兼业化经济的多元化、包容性和可持续运行与地方良性治理结合起来，互相强化嵌入、互相提供“正能量”，农村综合合作组织才能低成本地发育和维持，成为国家安全战略的载体。
    综上所述，地方“三农与三治”的综合体系如下：因为村社作为“一个社会-地理实体”的成员关系和土地财产关系都在村，所以村级农民综合合作能够最大程度地活化乡村社会关系和社会资源，构建基本的合作单元。在村合作的基础上，乡镇是实现规模收益的主要层级和上下联动的重要衔接，一方面为乡村内的各种社会能量提供场域，另一方面应该组建综合性合作社来承接自上而下的中央资源和国家战略任务。而县级发展-治理则需要通过财税体制改革和涉农收益整合，使地方政府从积累矛盾的经济发展竞争转向能够弱化矛盾、缓解冲突的发展-治理综合体。
    四、结语：在深化改革中重构承载
    危机软着陆的“三农—三治”体系总之，要实现上述结构调整就要深化改革，必须将顶层制度供给和基层组织创新结合起来，首尾呼应；如此重构“三农-三治”体系，方能使得农村继续其宏观经济危机“软着陆”的载体功能，在中央落实国家安全战略的同时，为地方构筑持久的收益源泉。一个有效的国家总体安全保障体系也就呼之欲出了。
    近代以来的历史经验也表明，只有在全局性资本收益预期因危机爆发而衰落时，中央才能利用危机压力对地方落实调控和干预、借以体现国家长远利益。当前，在地方仍然被危机爆发前的机会主义、发展主义主导的局面下，三农与“三治（县乡村三级治理结构）”领域是地方经济中资本最薄弱的地带，也是亡羊补牢地为地方经济社会积累的系统性风险打造软着陆载体的最合适领域。另一方面，当前社会过剩资本表现出踊跃下乡的态势；如果三农这一资本力量相对薄弱的制度空间也被各路资本填满，那么，未来中央政府在落实国家安全战略时将减少一个重要抓手，而会增加一个恶化零和博弈代价的既得利益主体。有鉴于此，中央应该在“机会窗口”关闭之前有所作为。
    参考文献:
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    [14]温铁军等.国家社科基金重大课题“完善社会管理与维护社会稳定机制研究——农村对抗性冲突及其化解机制研究”（07&ZD048）结项报告.
    [15]温铁军等.国家社科基金重大课题“完善社会管理与维护社会稳定机制研究——农村对抗性冲突及其化解机制研究”（07&ZD048）结项报告.
    [16]温铁军等.解读苏南［M］.苏州大学出版社，2011.
    
    文章出处：《国家行政学院学报》