孔祥智：农村的“三块地”改革应走市场化之路

    2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。
    新一轮农村土地制度改革试点春潮已经涌动，《意见》被广泛解读为农村的“三块地”改革。如何看待农村的“三块地”改革？“三块地”改革面临的困难有哪些？如何解决？中国人民大学二级教授、农业与农村发展学院副院长孔祥智提出了解决方案，以下为文字实录。
    农村的“三块地”改革严重滞后，影响城乡关系的协调发展
    农村的“三块地”改革，指的是农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，相对于中国农村的整体改革而言，“三块地”改革已经大大的滞后了。2013年的十八届三中全会提出要全面深化各项改革，农村的“三块地”改革是题中之义，也是改革的重头戏。人多地少是我国推进城镇化最大的制约因素，而农村集体土地所有权，宅基地和集体建设用地使用权是农民及农民集体重要的土地权利，直接关系到每个农户的切身利益，因此这项改革是推进城乡统筹发展，破解城乡二元结构的动力源泉。
    据调查推算，截止到2013年底，全国的集体经营性建设用地的面积约为4200万亩，占全国建设用地总量的13.3%左右，宅基地的总面积约为1.7亿亩，约占集体建设用地的54%左右。但是，针对这些重要的资源性资产，长期以来，我国农村集体土地所有权产权不清，归属不明，农村土地资源配置低效，侵蚀了农村集体所有制度的基础，影响了农业生产。征地制度改革方面，我国现行征地制度存在征地权行使范围过宽、征地补偿标准低、征地程序不合理、征地安置途径单一等多重缺陷。因征地引发的矛盾纠纷日益突出，一些地方在土地流转过程中还出现“名为流转、实为强征”的做法，严重侵犯了农民权益。宅基地制度存在的问题也比较突出。随着经济社会的发展，农村户籍人口不断增加，土地指标有限，很多地方已经很多年没有分配过宅基地了，“一户一宅”的承诺难以兑现。此外，由于宅基地的土地无偿使用，在一些地方出现了建新不拆旧、违规违章建房等情况。因此，现行的宅基地制度亟须改革和完善，要总结各地经验，逐步向前推进改革。
    改革的法律依据是1998年修订的《土地管理法》，根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施。从实际情况来看，这30倍的补偿标准，全国各地基本上都超过了这个水平。但是，近20年来，我国物价不断走高，失地农民的生活水准比征地前有所下降。过去的被征地农民往往成了‘三无’居民：无稳定工作、无住房、无社会保障。然而，土地管理法修订了很多年，依然没有修订成功，没有拿出让社会各方都满意的方案来，这应该说是很不正常的。说明征地制度改革涉及到农民的利益、既得利益者的利益（企业、地方政府等）的调整，这种不合理的利益格局影响着城乡关系的健康发展，最重要的是不利于目前的统筹城乡协调发展的政策，所以要必须改革。
    征地制度改革的方向是市场化，要充分考虑农民利益谨慎推进
    实施土地制度改革，是因为现行土地制度与市场经济体制不相适应的问题日益显现。比如：农民在土地征收、开发和使用中形成的增值收益日趋减少；土地大规模的开发利用，没有带动乡村一体化发展。这三块地改革的方向就是市场化，当然在这个过程中要有个底线，这个底线第一个就是你要保护耕地，要农地农用，不能因为土地改革了就非农化了。第二就是要保护农民的利益。不管怎么改，这三块地本质上都是农民的，不能使农民的利益受损，第三个流转方利益也要受到保护，还有一点就是土地的集体所有这个不能改变。
    现在的农地非农化，变成城市用地，是通过启用和不启用征地程序两个途径来实现的，把征地分成两个部分，一部分是公益性的，一部分就是经营性的。公益性的征地需要启动征地程序，在某种程度上启用征地程序是强制性的政府行为，政府建一些与国计民生密切相关的设施，比如体育场、医院、学校，这些公益性的征地是可以启动征地程序的。经营性的征地不启用征地程序，让农民直接进入土地一级市场进行拍卖，而不是先由地方政府征收土地，然后再由政府卖给企业。土地价格的多少由农民和土地开发者来商量，像北京郊区有这样的例子，农民很高兴，也不存在拆迁的问题。公益性的用地，政府要启用征地程序，那价格如何定？十七届三中全会明确了同地同价的原则。如果还是人为来制定价格的话，现在征地过程中存在的农民跟政府讨价还价，暴力拆迁的现象永远不会停止，将来征地制度改革的方向是由市场来决定地价，这是征地制度改革的核心。
    本轮土地制度改革，触及到制度层面的变革，除了要让土地收益得到公平分配，带动农业现代化和城镇化的协调发展外，还必须考虑到社会稳定。因此，宅基地制度改革在各项土地制度改革中就显得尤为敏感。
    宅基地改革怎么办，我认为宅基地的改革要慎重、稳妥的进行。需要农村经济发展到一定程度后，或者很多城市的郊区的农村已经城镇化，或者农民对农业收入的来源已经不很依赖了，或者在城市已经购房，农村的宅基地对于他们来说，可有可无的情况下，才能全面推进改革。
    目前，中国有2.7亿农民工，大概有4到5千万农民工举家全迁，宅基地应该可有可无吧？但实际情况不是这样，他们尽管进了城，也很少回家。但想想在老家还有一方宅院可以遮风挡雨，那么他们在城市打工的时候，心态就坦然了。如果说这些在城市打工的人失业了，比如，2008年的经济危机，当年就有上千万的农民工返乡，将来这种情况也会出现。如果在城市失业的话，他们就可以选择回到家乡种地，如果连农村的住地也卖掉的话，那么，他们就会沦为城市贫民，就会出现像巴西、印度、南非等国家的贫民窟。对中国而言，如果2.7亿农民工群体有一部分沦为城市贫民的话，必然会带来社会的不稳定，所以这个改革应该要往后推延。当然，现在作为试点是没有问题的。
    从全国范围来看，集体经营建设用地，仅仅指的是过去兴办乡镇企业的用地，数量很少。这些企业倒闭或者转场了，场地长期处于闲置状态，现在要启动起来，目的是让这块地入市，缓解城镇化中可用于城市建设用地的不足，因此，对非农产业的发展是很有好处的。
    在这“三块地”的改革中，我认为难啃的骨头应该是农村土地征收制度改革。尽管各地都在积极探索，但随着城镇化工业化的快速推进，现行农村集体土地产权制度中一些不完善的地方逐步显现，成为制约城乡统筹发展的重要因素，这是现在亟须针对“三块地”改革进行顶层设计的重要原因。
    （光明网记者 王锦宝）
    文章出处：光明网