刘守英：农村集体所有制与三权分离改革

    党的十八届三中全会提出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权”以及“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。引发理论界和政策界关于“农村土地集体所有权、承包权与经营权”三权分离的必要性和法律意义的讨论。有关部门也在就三权分离改革提出实施方案可。我的观点是，“三权分离”改革是对我国结构变革环境下人地关系和经营主体变化的回应，急需在理论、政策和法律层面展开研究，不仅如此，还必须深化集体所有制改革，惟有如此，才能解决我国农村发展面临的制度困境。
    一、从“两权分离”到“三权分离”的改革逻辑
    过去30多年来，我国农村土地制度改革的基本策略是，在所有制被锁定的制约下，探索土地集体所有制的实现形式。农村土地制度改革的基本线索就是在所有权和使用权分离上做文章。
    现行农村土地制度的建立、被承认，是以坚持集体所有制为前提，允许并承认使用权权能的改革。正是因为以坚持集体所有制为前提，才避免了农村土地制度变革因道路之争而夭折，家庭联产承包制度得以在全国普遍化。
    当包产到户制度在贫困地区发轫时，农民的选择是：“交足国家的，留够集体的，剩余是自己的。”即，农民剩余索取权的获得，不仅以保留国家和集体利益为前提，而且必须保持集体所有制不变。
    1980年的中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》通知，在强调 “集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础”前提下，要求各地“应从实际需要和实际情况出发，允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法同时存在。”
    1982年中央1号文件也是在强调“我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的”下，承认 “集体经济要建立生产责任制也是长期不变的”。
    1983年中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》，在肯定联产承包责任制合理性的同时，也强调它是“坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能。分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，它和过去小私有的个体经济有着本质的区别。”
    自那以后，农村土地制度的完善，也是在搁置集体所有权下，强化农地承包经营权权利体系上所做的努力。
    一是在政策和法律上将家庭承包制确立为中国农村的基本经济制度。1991年中共中央《关于进一步加强农业和农村工作的决定》首次提出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。”1999年《宪法》修正案明确提出“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”2002年《农村土地承包法》明确提出“国家实行农村土地承包经营制度”。
    二是不断延长土地承包期，稳定农民与土地关系。1984年的中央1号文件提出“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”1990年代初、中期二轮承包时将土地承包经营期限延长至三十年。2008年十七届三中全会、2013年十八届三中全会提出“稳定现有土地与承包关系，实行长久不变”。
    三是明确土地家庭承包制权利内涵，完善土地承包经营权能。1998年十五届三中全会和2008年十七届三中全会提出：依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，赋予农民长期而有保障的土地使用权。法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。2003年《农村土地承包法》更是对承包户的权利予以列示，即依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品,承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地。
    四是完善农地承包经营权流转体系。早在1984年1号文件就规定，“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”1993年中共十四届三中全会文件规定，“在坚持土地集体所有的前提下，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。”1998年中共十五届三中全会规定，“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”2008年中共十七届三中全会规定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2013年中央1号文件：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”
    十八届三中全会的农村土地制度改革，实质上对30多年所有权与使用权分离改革逻辑的沿袭，即“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权”，并在两权分离的基础上，将承包农户土地承包权与流转土地经营权进一步分离，并对承包权与经营权分别赋权，即“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转”权能及“承包经营权抵押、担保权能”。
    二、搁置所有制改革的法律和现实困境
    继续沿着两权分离改革逻辑，延伸到三权分离，搁置集体所有制问题，在法律和制度运行中都面临困境。
    先看法律层面。 在《物权法》中，有关农村土地关系的法律规范，就是所有权和承包经营权两层。
    在所有权层面规定，所有权是“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”集体所有的不动产和动产包括：“法律规定属于集体所有的土地等”，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”
    在承包经营权层面规定：“农民集体所有的耕地等，依法实行土地承包经营制度。”“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地等享有占有、使用和收益的权利。”“土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”承包期内，发包人“不得调整承包地”，“不得收回承包地”。
    根据《物权法》，农村集体土地所有权、承包经营权、承包地流转权的权利内涵及相互关系如下：
    第一，集体所有权已被界定为“成员权”集体所有制，也就是说，作为一种不动产的集体所有土地，其“占有、使用、收益和处分的权利”属于所有集体成员，而不再受行政性的、被少数人控制。集体所有制变成成员共有制。
    第二，每个集体成员分配所得及享有的承包经营权，由集体所有成员确定分配方案后，委托给集体组织发包而来。也就是说，家庭承包制度实质上是由所有成员组成的集体将村社土地按份平等分配给了所有成员。承包经营权是一种有期限的用益物权，承包者享有法定期限内的占有、使用、收益权。
    第三，农地农用范围内的转让权，内含于土地承包经营权内，是法律赋予承包经营权的一束权利，由土地承包经营权人享有。
    这套法律制度安排，存在以下问题：一是集体所有变成成员所有后，集体成员受法定人口增减变化影响，成员资格变动，就产生变动集体土地和收益分配的要求；二是集体所有土地与承包土地仍然法定为发包承包关系，发包方常常侵蚀农户在合约期内的土地承包经营权，即《物权法》赋予农民的用益物权；三是集体组织作为土地发包方，接受集体成员土地发包和收益分配、处置的委托，造成委托代理问题；四是尽管土地转让权从承包经营权派生出来，但是对于土地转包主体（原承包人）与土地接包主体（经营主体）的权利责任关系没有清晰的法律表达。因此，集体所有权、承包经营权与流转经营权之间的法律关系和权利规定是残缺的。
    再看现实层面，“两权分离”改革逻辑留下许多未解决的棘手问题：
    第一是“集体”时不时冒出来。改革的初衷是，把使用权做实，让产权发挥作用，让农民好好种地。“给你集体留着法律所有权，你别跑出来生事。”但是，事后证明，“集体”时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在。有时是政府让它冒出来，有时是它自己跑出来搞名堂。我们在农村调查时发现，在有集体资产的地方，“集体”就没有安分过。它冒出来时农民也没辄，因为在法律上“集体”也是一级。
    第二，依附于“集体”所长出来的“东西”说不清，道不明。现在“集体”实力强的地方，主要靠先下手为强，集体强人自己把农地变成建设用地。现在集体上长出的东西，都离不开两个制度基因：一个是依托于集体的土地，另外一个是依托于集体成员权。在“集体”的土地上长出来的算谁的呢？在一个说不清、道不明的母体上长出来的“东西”越大，大家就越去搅和这件事。这就在农村的治理问题上不断地出事，陷入“集体经济体量越大、发展越麻烦、治理问题越严重”的困境。
    第三，集体跟农户之间的发包承包关系与农民土地财产权赋权的矛盾。农民现在手上的土地是在集体所有权不变的情况下，由集体经济组织发包到农民手上的。按法律上的这种安排，它是一种合约关系。集体组织经常以发包方名义动用农民土地承包经营权，搞结构调整，变动经营主体，搞招商引资等，侵蚀《物权法》赋予农民的土地财产权。
    第四，成员权观念被强化。改革的结果是变成成员权所有制。中央政策企图切断这种纽带，但现在面临的问题是，成员权被内部化了。1998年，一份800户的调查表明，正值中央强调和落实“延长承包期30年政策”，针对中央政府提出的承包期延长到30年的政策，有62%的被访农户不赞成三十年内不再调地，而且越是在传统农区比例越高；81%的被访农户不接受“新增人口不再配给土地的作法” 。到了2003年，正值《农村土地承包法》实施，一份2000多户的调查表明，尽管赞成延长承包期到30年的农户比例上升到62.9%，但是还有20.6%的农户明确主张要缩短承包期。赞成承包期内不再调地的比例上升到51.1%，但是还有36.8%的农户仍然认为在承包期内可以调地 。到2008年，一份2200户的调查表明，“农地承包期内30年完全不调整”、“不合理”的被访者高达62.79%。认为“增人不增地”和“减人不减地”“不合理”的被访者比例分别高达61.98%和59.95%。在农民观念里，集体所有制就是人人有份。“人人有份” 与 “增人不增地、减人不减地”和“长久不变”产生冲突。
    第五个问题是“承包权与经营权”合一保护，两者都觉得没保护。我国现行法律明确保护农民土地承包经营权。但土地承包经营权在权利设置上是合一的。在高速工业化和城镇化背景之下，农村人口和劳动力流动加速，农村土地承包权和经营权的分离趋势愈加明显。农村人口和劳动力配置的巨大变化，带来农户土地承包权与经营权事实上的分离，长年出外打工者以及在城镇购房农民继续拥有承包权，但已不再经营土地。拥有承包权的农民不一定继续经营土地的现象也越来越普遍，这样在法律上笼统提出的承包经营权的概念和内涵，在现实中面临执行的困难。一方面，为了保护承包权就可能导致经营权的弱化，这样便不利于农村土地的流转以及土地经营规模的适度扩大；另一方面，一旦强调经营权，政策导向为加大农村土地流转，这样又容易导致原农村集体组织成员承包权的丧失。如何做到既切实保障原农村集体组织成员的土地承包权，同时又在法律上保护土地经营权，以达到依法保障农民的土地权利、促进农村土地流转和实现农业现代化的目标，是当前和今后一段时期农村政策面临的巨大挑战。
    三、深化改革的建议
    在集体所有制下权利结构存在缺陷的情况下，旨在通过对承包权和经营权分别赋权，既保障承包农户不失去土地可，又通过允许流转土地的经营权可担保抵押可，解决新经营主体的金融获得问题，尽管意图是好的，但在制度上存在缺陷可，一是对自耕农经营者不公平，自耕者也是土地经营者可，他的土地经营权为何不能担保抵押？二是土地担保抵押的实现，关键取决于土地权属的稳定性。在现行农地权利结构中，流转土地经营权的权利界定和权利稳定性是最差的，以此束权利入手，实行担保抵押，其制度风险是最大的。因此，我们建议，必须通过集体所有制的深化改革，重构农村土地集体所有权、使用权、转让权权利体系，为农民提供完整的、权属清晰的、有稳定预期的土地制度结构。
    第一、深化集体所有制改革。进一步明确集体成员与集体经济组织委托代理关系。在成员权集体所有制基础上，固化成员权身份资格。落实，“长久不变”，变有期限的承包制为无期限的土地制度。
    第二、强化土地承包权的物权属性。在改革集体所有制的同时，改目前集体所有权与承包经营权发包承包关系，集体所有成员使用自己的土地，长久不变实施后，土地即为固化后成员的财产。完善土地使用权赋权，含使用权、收益权、转让权、担保抵押权、继承权。
    第三、明确流转经营权的权利内涵和权利保障。流转经营权是土地使用权派生的权利，原土地使用者与转入土地者签订合约关系，规定期限、权利、责任，保护土地使用者地租获得和土地质量；保护流转经营者投资安全和收益权。明确流转经营者对租约期内的土地权利。
    文章出处：《中国乡村发现》