岳永兵 黄洁 姚国兴：集体建设用地流转实践进展、主要问题与建议

    摘要：从集体建设用地流转内涵界定、收益分配与使用、监管和市场建设等方面梳理了集体建设用地流转实践进展。实践中存在的主要问题有：集体建设用地流转前提、内涵等根本性因素需明确和完善；流转收益分配关系亟待理清，政府参与分配的途径和标准需明确，集体与村民之间的收益分配及使用需规范；集体建设用地流转监管有待进一步规范，试点地区相关政策设计有待完善，集体经济组织自我管理能力需加强；集体建设用地市场尚处于建立阶段，市场体系不健全。建议：明确前提和内涵是推进集体建设用地流转的基本条件：建立合理的利益分配和使用制度是关键；加强利用管理和权益维护是有效保障；建立集体土地交易市场是有效载体。
    关键词：集体建设用地，流转，实践，问题，建议
    自1996年苏州市率先颁布存量集体建设用地流转政策以来，安徽芜湖、浙江湖州、河南安阳、四川成都等地先后开展了试点工作，在集体建设用地流转的内涵界定、收益分配、监督管理等方面积累了丰富的经验，为完善集体建设用地流转政策提供了实践参考。
    1  集体建设用地流转实践进展
    1.1  集体建设用地流转内涵、方式和期限
    集体建设用地流转是指集体建设用地使用权流转，对于其含义的理解存在两种观点：一种认为集体建设用地流转包括首次流转(所有权人与使用权人之间流转)和再次流转(使用权人之间流转)两种形式；另一种观点认为仅包括再次流转，即仅在使用权主体之间流转。地方实践更倾向于第一种观点，如安徽芜湖、广东顺德等地将首次流转和再次流转均纳入集体建设用地流转范畴。
    集体建设用地流转的方式有出让、转让、租赁、联营、作价入股等，实践中以出让、转让和租赁方式流转居多，包括所有权人将土地使用权出让、出租给使用权人，土地使用权人将土地转让或转租给其他使用权人等。流转年限主要参考国有建设用地出让年限设定，各类用地的使用期限不超过同类国有土地有偿使用最高年限，再次流转的年限不超过合同约定的剩余年限。
    1.2  集体建设用地流转范围及用途限定
    从地方试点看，符合土地利用总体规划和城镇规划，依法取得的集体建设用地均可流转，这其中也经历了从城镇规划区外到规划区内、从存量用地到增量用地的变化过程。如苏州刚开始试点时，主要针对规划区外存量建设用地，之后逐步将范围扩大到规划区内存量集体建设用地、已办理农用地转用和非农建设用地手续的集体土地。除了集体经营性建设用地，有些地方将集体公共设施和公益事业用地、宅基地也纳入了流转范围。集体建设用地流转后可用于工业、商业、服务业等经营性项目，也可用于建设农村居民住宅小区，但禁止用于商品房开发，宅基地禁止向城市居民流转。
    1.3  集体建设用地流转收益分配和使用
    流转收益主要在土地所有者、土地使用权人和地方政府三者之间分配，地方政府包括市、县、乡(镇)政府。
    1.3.1  政府参与收益分配的方式与比例
    集体建设用地出让和转让过程中，政府参与流转收益分配的方式主要有两种：一是政府按照地价收取一定比例的流转收益，如广东顺德规定初次流转按基准地价或宗地评估价的10%收取土地流转收益，再次流转收取增值部分20%的增值收益；二是按定额标准收取流转收益，山东烟台规定土地使用者按3-6元/平方米的标准向市、县政府缴纳土地流转收益。以土地租赁或作价入股方式流转的，政府按相应比例收取流转收益，如成都规定政府按租金总额和作价入股价值的10%收取流转收益。
    总体看，地方政府获取的收益大多占土地流转收益的10%-20%左右，流转收益与政府基础设施投入水平和土地增值额度有一定关系，政府投入多、土地增值幅度大，相应提取的收益也就多。除了直接参与收益分配，有些地方还参照国有土地使用权出让业务费标准收取相关费用，如芜湖市按流转过程中发生费用的3%收取流转业务费。
    1.3.2  土地流转收益使用
    土地所有者(集体经济组织)获得的流转收益主要用于集体公益事业、农民社会保障和农民分红。如顺德将集体经济组织土地流转收益的50%用于农民社会保障、10%用于集体公益事业、40%按股权比例分配给农民。政府收取的土地流转收益在各级政府之间分配，用于支持农村发展和建设。烟台市土地流转收益按市、县、乡(镇)、村1∶2∶5∶2的比例分配，市、县政府的收益作为专项资金用于耕地开发；乡(镇)政府和土地所有者的收益主要用于发展农村经济、基础设施投资和安置农民就业和生活。
    1.4  集体建设用地流转管理
    一是集体建设用地流转实行民主决策，首次流转要村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意；二是探索建立集体建设用地基准地价体系，佛山市南海区建立了集体建设用地基准地价体系，对不同用途的集体土地制定了基准地价；三是建立最低保护价制度，成都规定集体建设用地使用权流转价格不得低于政府公布的该区域最低保护价；四是促进集体建设用地流转市场建设，如上海在国有土地交易市场增加了集体建设用地交易的服务和管理职能，成都成立了农村产权交易所；五是地方统一制定集体建设用地流转合同文本格式，规范管理。
    2  集体建设用地流转存在的问题
    十八届三中全会提出允许农村集体经营性建设用地入市，地方的实践探索显然已经突破集体经营性建设用地的限制，但从长期看仅集体经营性建设用地入市肯定不是集体建设用地流转的最终目标，也不符合构建城乡统一建设用地市场的要求。十八届三中全会提出“缩小征地范围”，缩小征地范围后国家建设需要的土地从哪里来？仅靠集体经营性建设用地流转弥补不了这一缺口，必然要引发集体土地的入市。地方通过集体建设用地流转试点已经为集体建设用地入市积累了经验，但在试点过程中也存在一些问题有待进一步研究。
    2.1  集体建设用地流转前提、内涵等根本性因素需明确和完善
    2.1.1  规划缺失和用途限定不利于集体建设用地流转试点工作开展
    符合相关规划是集体建设用地流转的前提，但“相关规划”都包括哪些规划没有明确，实践中将“相关规划”主要理解为土地利用总体规划和村镇建设规划。目前规划约束力不强、村镇建设规划缺失是普遍现象，没有规划的合理约束和引导，集体建设用地可能出现因规划缺位无法满足“符合相关规划”这一前提条件而不能流转，或有不严格遵守规划造成集体建设用地流转失控的局面。
    目前集体建设用地流转主要用于工业用途，产生的收益有限，无法激励有较高收益预期的使用权人流转土地。在集体建设用地中所占比重最大的宅基地，由于补偿成本较高，如果流转用于工业用途根本无法实现资金平衡，也难以流转。禁止集体土地用于增值空间较大的商品房开发，降低了存量建设用地流转的积极性，而且在新型城镇化建设的大背景下，建制镇、中心村的发展壮大必然需要产业发展和人口积聚，禁止在集体土地上进行房产开发，也阻塞了一条低成本为外来人口提供居住空间，实现建制镇和中心村发展壮大的道路[1]。
    2.1.2  内涵不清影响税费等相关政策的配套
    目前对于集体建设用地流转的含义尚存争议，理清集体建设用地流转内涵和对应的流转方式是实现科学管理和完善收益分配政策的基础。初次流转和再次流转都对应哪些流转方式，不同的流转方式适用的范围和条件等有待进一步明确。实践中很多存量集体建设用地的所有权和使用权主体都是村集体，在土地流转时是属于出让还是转让需要明确。实行集体建设用地流转政策后，集体公共设施和公益事业用地、宅基地如何取得和管理也需要明确。
    2.2  集体建设用地流转收益分配关系亟待理清
    集体建设用地流转收益由地方政府、所有权人和使用权人三方参与分配已无太大争议，关键是三方参与分配的比例及途径有待进一步理清。
    2.2.1  政府参与分配的途径和标准需明确
    一是各地对于集体建设用地流转征税的范围和规模都很小，政府更多是以收费名义直接参与收益分成，在经济利益驱使下可能引发基层政府对于集体建设用地流转的过度热情，发生强制性土地流转行为；二是政府设立的收费项目缺少统一名目，在征收方式和标准方面也存在差异，如顺德收取10%土地流转收益金(含3%契税)，成都收取10%公共基础设施和公用事业建设配套费、2%耕地保护金；三是参与收益分配的政府部门存在差异，有的是县、镇两级参与分配，有的是市、县、镇三级参与分配。
    2.2.2  集体与村民之间的收益分配及使用需规范
    集体获得的收益主要有三种用途：一是用于集体公益事业；二是作为原始积累发展集体经济；三是直接分配给村民。这三种用途资金的分配比例基本上由集体掌握，在分配比例上难免存在争议，如顺德先前将集体土地流转收益20%用于集体公益事业、80%用于村民按股份直接分配，后来改为收益50%用于农民社会保障、10%用于集体公益事业、40%按股权比例分配给农民。
    2.3  集体建设用地流转监管有待进一步规范
    2.3.1  试点地区相关政策设计有待完善
    一是集体建设用地与国有土地最大的区别是产权代表不同，试点地区相关政策设计参照国有土地流转政策印记明显，忽略了集体经济组织作为产权代表的权力；二是忽视了使用权人利益保障，土地使用权人在与村集体谈判中处于弱势地位，如果发生纠纷，使用权人利益经常遭受侵害[2]；三是政策制定过程中群众参与不足，相关政策难以真正体现农民的利益诉求。
    2.3.2  集体经济组织自我管理能力需加强
    一是村民委员会是基层群众性自治组织，主要作为公共事务管理者，现实中村民委员会还是集体土地所有权代理人和集体土地经营者，将三者身份汇聚一身，缺少了权力之间的监督和制约，尤其在民主监督薄弱的现实面前，难免带来腐败问题；二是村集体在建设用地流转过程中需代表村民参与土地经营，争取利益最大化，集体有没有能力管理好或选出优秀代理人经营好集体资产是严峻的考验。
    2.3.3  应加强对集体建设用地流转管理
    一是流转后的集体建设用地使用缺少监管，集体建设用地流转后所有权人大都不会对土地开发利用情况进行监管，即使闲置国土资源行政主管部门也无法按照国有土地闲置管理办法予以约束；二是再次流转的限制条件缺少明确规定，实践中土地使用权人以净地转让或出租给他人使用的投机行为时有发生；三是流转期限参照同类国有土地设定，工业用地期限明显长于企业的发展周期(企业的产业生命周期一般不超过20年[3])，加重企业负担也易造成土地低效利用，同时也存在租期过长损害集体经济利益的问题。
    2.4  集体建设用地市场尚处于建立阶段，市场体系不健全
    一是集体建设用地以私下交易为主，很多流转没有纳入市场交易平台，隐性交易使得交易主体在产生纠纷时利益得不到保障；二是与集体建设用地流转相关的信息发布、土地评估、保险服务等中介机构尚未建立；三是多地把抵押也作为建设用地流转的主要方式，但受现行法律制度制约以及出于变现风险考虑，金融机构不愿开展集体建设用地抵押业务，集体土地很难实现抵押融资。
    3  推进集体建设用地流转的建议
    3.1  明确前提和内涵是推进集体建设用地流转的基本条件
    集体建设用地流转应打破规划区外和区内界限，只要是合法用地，在符合相关规划和用途管制的前提下均可流转，包括新增集体建设用地[4]。“相关规划”明确为土地利用总体规划和村镇建设规划。
    明确流转内涵和方式，将初次流转和再次流转都视为集体建设用地流转。从所有权人手中取得土地使用权的属于初次流转，包括增量集体建设用地、集体收回的建设用地以及使用权主体也是村集体的建设用地，适用出让、出租、入股、划拨等多种流转方式，集体公共设施和公益事业用地无偿划拨，宅基地由村集体决定是无偿划拨还是有偿出让。使用权人之间的流转属于再次流转，再次流转以转让为主，禁止净地转让和出租。
    逐步放开集体建设用地进行商品房开发的限制，首先在重点发展的中心村(镇)试点，允许宅基地流转用于商品房开发，县域或市域范围内的农村居民和外来务工人员可以购买，促进人口集聚和新型城镇化建设。参照国有土地商品房开发的税费标准建立集体建设用地房地产开发税费制度。
    3.2  建立合理的利益分配和使用制度是推进集体建设用地流转的关键
    集体建设用地流转收益分配应遵循“初次分配基于产权、再次分配税收调节”的原则，集体建设用地流转收益初次分配主要在集体建设用地所有权人、原使用权人以及村民之间，具体的分配比例和资金使用方式应由村集体自主决定。政府需加强对村集体收益使用的监管，引导村集体将收益用于集体经济发展、农村居住环境改善、社会保障等事业，防止挪用、滥用和侵害农民利益的行为发生。
    参照国有土地交易税费设置，完善集体建设用地流转税费政策。初次流转征收类似于城建税的城乡建设配套费，再次流转征收营业税、城建税、土地增值税、所得税等，其中集体土地所有权人应参与土地增值税分成，在流转环节均征收契税、印花税和流转业务费。集体建设用地流转只有在规划区内接近城区的地方才会产生巨大的增值收益，税费设置的目的是调节土地收益避免在能获得高额增值收益的地区形成新的食利阶层，同时将税收主要用于支持县域内无法获得土地流转收益地区农村的发展，实现土地收益区域共享。
    3.3  加强利用管理和权益维护是推进集体建设用地流转的有效保障
    总结地方实践经验，出台全国性的指导意见，相关政策应突出集体经济组织和农民的主体地位，保障集体和农民的知情权和话语权，在集体建设用地流转中政府不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理和服务者[5]。通过完善争议协调和裁决机制，限制集体土地所有权人对使用权人利用和处置土地的干预范围，维护土地使用权人权益。
    参照国有土地管理办法，加强对集体建设用地利用过程中投资强度、容积率等指标的管控，适时征收集体土地闲置费。规范集体建设用地流转合同管理，土地使用权人达到合同约定的开发程度后，才能转让土地使用权。根据产业发展生命周期，将工业用地流转期限最高限定在25或30年，出租土地不得超过5年，用地期限超过5年的必须公开出让。
    加强村集体管理能力建设，集体建设用地初次流转必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。对于流转土地较多的村，可以成立专门负责集体土地运营的机构，通过聘用经理人提高集体资产经营管理水平。村民代表大会或成立村务监事会负责土地流转的日常监督工作。
    3.4  建立集体土地交易市场是推进集体建设用地流转的有效载体
    一是将集体建设用地纳入国有土地市场进行交易，完善土地交易机构服务职能，通过提供交易场所、信息发布平台等服务引导集体建设用地在土地市场公开流转；二是建立集体建设用地基准地价体系，为集体建设用地抵押和流转提供参考，集体建设用地流转价格低于基准地价时集体经济组织和国家享有优先购买权，保证农村土地流转的价格秩序；三是政府通过担保、贴息等方式鼓励集体建设用地使用权主体和金融机构开展集体建设用地使用权抵押融资活动；四是培育集体建设用地流转咨询、价值评估、经纪等市场中介机构的发展。
    作者简介：岳永兵(1981—)，男，河北省武安市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，管理学硕士，主要从事土地经济与资源经济方面研究。
    参考文献:
    [1]岳永兵，刘向敏.新型城镇化背景下宅基地管理制度创新思路[J].国土资源科技管理，2013(6)：118-123.
    [2]王大伟，黄跃.集体建设用地流转的困境[J].中国投资，2013(8)：78-80.
    [3]乔思伟.出让50年，看来有点长——对工业用地出让方式改革的观察与思考[N].中国国土资源报，2013-09-07(07).
    [4]何格，王燕.集体建设用地流转应注意的几个问题[J].国土经济，2003(3)：32-33.
    [5]岳晓武，雷爱先.农民集体所有建设用地使用权流转若干问题[J].中国土地，2005(12)：9-11.
    （作者： 中国国土资源经济研究院 岳永兵 黄洁 义乌市国土资源局 姚国兴）
    文章出处：《中国国土资源经济》