张雪：我国农村土地资源环境规划建设的思考

    摘要：党的十八大把建立新型农村经济环境作为未来国家发展的重点和主要目标。同时强调发展农村经济，建设新农村、创造生态环境是各项工作的重中之重。李克强总理在国务院有关会议上强调“今后一个时期工作重点是改造治理城乡环境污染，节能、减排、创造一个净化的、良好的城乡一体化的自然环境”。农村土地资源环境规划建设是发展农村绿色、生态、新型农村经济的基础，它关系到中国几亿农民的生存和生活质量的大问题，因此今后在农村土地资源环境规划建设方面提倡绿色、循环、低碳经济，实现新农村的新型经济体系。
    关键词：农村土地资源环境，生态农村，科学规划，发展模式
    农村土地资源是我国社会主义经济建设中物质资源的一大组成部分，这部分资源不仅是经济建设的支柱，而且是产业经济建设的空间资源和能量资源，其中空间资源的质量取决于存在于其中的物质成份、数量和比例，所以，环境的破坏和生态恶化是空间资源质量下降的结果。农村土地中的物质资源主要有大气、土地、牧草、生物、矿产等，这些资源涵盖了农民赖以生存的物质基础，也是重要的环境要素。物质资源和空间资源之间是一个相互依存的结合体。因此农村土地资源中的环境规划建设管理也不应是各种资源管理的简单相加，或板块式的拼接，而是相互兼容、兼顾，互相促进的有机整体，是高层次的宏观环境规划建设的管理活动。
    一、农村土地资源环境规划建设应局部发展与整体利益相兼顾
    从局部上看，在我国农村土地上围湖造地，以土地换资源、以土地换房地产及换取其他娱乐、休闲、不合适宜的各种人为的破坏性的所谓的经济开发和建设，从眼前看的确得到了某些经济利益和暂时的发展，但从长远观念来讲，这种发展模式贻害子孙。开荒种地、小井种稻，可增加粮食产量，但从大区域看这正是沙漠化、盐碱化的诱因。从短期看，围湖造地、毁林伐木，在农民土地上随意开矿、盲目开发房地产、建工厂，破坏了土地环境资源，暂时带来了一定的经济收益，但空间资源质量的下降，会导致自然灾害的频繁发生，尤为严重的是因自然灾害的频发，农民不得不舍家舍地迁徒他乡，带来一系列的灾难和后果，这就是农村土地局部建设与整体利益不相兼容所造成的不良环境的结果所致。
    现在我们提倡农村土地建设中的新型环境以及绿色生态农业的农村经济建设的发展模式，因此，目前全国农村出现了农村土地资源新型环境规划建设的千余个试点乡、县。其中七个乡(村)被联合国授予“全球500佳”称号。他们不是只顾一点蝇头小利，以破坏农村的土地资源和环境为代价，而是依法、依规建设，与整体规划相结合，暂时利益与长远利益相依托，集思广益、开动脑筋，依靠科学保持农村土地的原有的作用与功能，适时发展其他产业，这样不仅国家得到了利益，农民也得到了实惠。经济发展了，农村的面貌也得到了改变。因此，这些乡(村)山绿了、水清了、人富裕了，实现了农村社会经济建设的可持续发展。正、反两个方面以及中外不同社会制度的经验教训一而再，再而三的说明，只有对农村土地资源环境规划建设实行统一管理、综合治理，才能收到资源丰富、环境优美、空气清新、水源洁净、食物安全、农民生活富裕的良好效果。特别是近年来只顾抓经济效益，只看GDP数字所谓政绩的考核标准，于是乎，人为的不按客观自然规律改造开发，使农村土地资源环境造成破坏，特大洪涝灾害警示我们，就水治水已走到了尽头，难收成效。近年来，春夏北方时常发生的高温干旱，就是大区域农村土地环境、生态受到破坏所产生的恶果。
    一个国家乃至一个地区的农村土地的环境资源规划建设是人类赖以生存的和发展的重要的人文和物质文化的基础。近年来我国绝大部分城镇被雾霾的天气笼罩的恶劣结果，已足够证明对环境的破坏给人类社会带来的是一系列的不可逆转的灾难性的局面和结果。因此，国家、政府和习主席把当前治理环境，特别是农村土地上的非法建立炼铁、炼钢厂及其他乱开发活动做为整治的重点。“东方时空”报道的拆除北京城市周围农村土地上的中小炼钢、炼铁厂，就是要整治环境、创建新型农村、建设农村新环境的一个伟大举措。改革开放三十多年来，确实取得了很大的成就，但成就的背后是付出了高昂的代价，隐藏着一些巨大的潜在的危害，就是整体环境遭到了严重的破坏。特别是我国农村土地资源环境规划建设方面出现了一系列的严重问题，因此，已经到了不容忽视、刻不容缓、非整治不可的地步。
    从我国农村土地资源上看，土地资源非常丰富，但由于我国人口众多，人均土地占有量相当贫乏。比如，我国土地面积居世界第三位，但人均占有土地面积只及世界水平的三分之一；农村耕地面积更加有限，出现了目前的农村地少人多的负增长现象，打工潮就说明了土地的现实状况。我国的耕地、林地、草地总量分别居世界的四、六、二，但人均占有量约世界水平的三分之一、六分之一、二分之一；我国的水资源约为世界水平的三分之一。这种农村土地资源短缺的情况下，我们不可能再依靠对少的可怜的农村土地资源进行破坏性的经济建设来换取眼前利益的所谓的GDP数字和经济发展的总量来考核地方领导干部的政绩，而只能选择农村土地资源环境建设上的新型环境、绿色生态、循环经济、低碳经济来取代大开发、大破坏、大污染，而给农村土地以及周边城镇所带来的严重的环境恶化问题。
    我国工业“三废”的大量排放，使农村土地资源、水资源环境以及空气污染严重，酸雨面积已占全国的三分之一。七大水系近一半河段严重污染，可以说农村土地的环境破坏和污染很大一部分原因是传统工业化造成，再加之严重的官本位作风，地方利益的地方保护主义乱开发盲目发展，什么有利可图就用农村土地资源来换取，造成了目前耕地减少，生态调节功能降低，草原退化，导致水土流失日趋严重，土地再生能力减弱，粮食减产，农村土地、水质重金属超标，严重威胁农民赖以生存的环境。面对日益严峻的农村土地资源短缺，生态环境受到严重破坏，乱开发、乱征地，以换取农民土地发展的所谓经济，我们应该清醒了，急待改革旧的土地政策管理体制，加强统一规划，综合治理，多在减灾、防灾，改善农村土地生态环境，预防土地资源缺失方面着手，制定相关政策、法规，以保障经济社会的可持续发展。农村土地资源和环境的破坏容易，但补偿和恢复的时间却很慢长，也可能不是补偿和恢复所能做到的，可以说难上加难。我国农村现有的土地资源受到不可弥补的破坏，造成粮食严重减产，甚至绝收。要想恢复，得需要大量的人力、物力和财力的投入不说，还得需要十几年乃至几十年后才可能基本恢复，可以说，农村土地资源环境的规划建设越早主动，越有利，反之越晚越被动。
    二、有法可依与合理的科学规划相兼容，整合农村土地资源环境的规划建设
    农村土地资源环境的规划建设应依法进行。近几年我国制订并颁布了大量的相关的法律、法规，例如《土地管理法》、《物权法》、《农村集体土地征收补偿条例》。可以说，国家的主要土地资源管理、使用都应有法可依，特别是关系到几亿农民赖以生存的土地资源环境的规划建设更是如此。这些年来，由于缺乏科学统一规划，造成分散管理，加之不同地区、部门的经济利益驱动，有的片面追求经济增长速度，忽视全局和长远利益，致使农村土地资源环境遭到严重破坏，得不到有效控制，违法者也没有受到法律的制裁，以至于造成了目前混乱的农村土地资源环境的规划建设的局面难以有效的遏制。
    的确，农村土地资源环境的规划建设有其自身的特殊性，这种特殊性主要表现在两个方面；一是土地资源供给的有限性，二是市场机制的局限性。从经济学角度看，任何资源都不是无限供给的，而农村土地环境等资源供给的有限性则更为突出。森林资源少了，可以通过人工种植、封山育林的途径增加资源存量，假定农村可耕的土地面积缩小了，沙漠和沙地面积越来越大，我们该怎么办？难道我们在干出“填湖造田”之类的傻事吗？农村土地资源供给的有限性迫使我们必须保护好现有的土地资源，管理和利用好现有的土地环境资源的前提下进行经济建设。农村土地资源环境规划建设，作为国家和地区高层次、综合性规划建设项目要给予高度重视，使其发挥经济建设的主导，协调整个国民经济发展，利用和保护的龙头作用。逐步开展农村土地资源环境规划建设的综合整治，促进农村土地的生态建设和环境保护，合理利用农村土地资源保护生态环境为出发点和落脚点。要深入研究不同区域农村土地资源特点及其生态环境功能，兼顾生态安全和粮食安全，追求全国农村土地资源环境保护利益的最大化，制定出更能适合农村土地资源环境规划建设的统一纲要和配套的法律制度体系。从全国总体布局看，不同地区农村土地资源有其自身特点，主要是宜耕者耕，宜林者林、宜草则草，该退耕还林的，坚决退耕还林，有计划地实施生态移民，以保证农村土地资源环境规划建设的有利实施。杜绝我行我素，各自为王、无法无天，无节制的违法建设、违法开采，破坏农村土地的行为和现象存在。全国农村土地资源环境规划建设的规划编制、报批、发布，修改都要设定法定程序，一旦发布，各地区、部门没有余地的必须执行。
    人类的经济活动都是从物质资源的索取开始的，人类在经济活动中消耗了资源的同时，也使生态环境受到破坏。农村的土地资源更是如此，消耗了的资源和破坏的环境只有得到补偿和恢复，社会经济活动才能继续，才能提高生产力。保护自然资源良性、有序的按其自然规律的开发和建设，是国家和政府的一大责任。然而一个政府对农村土地的征收、开采、建设，其目的只是来自于对土地的财政追求，那他的决策是失误的，地方政府从农民土地利益链条中分得了利益，农民就会遭殃。
    因此，政府在制定政策、法律、法规的过程中，农民应赋予其参与决策权利，不能总是对任何规则、政策无条件执行，拒绝执行不合理的规则，有理由跟地方各级主管农民土地的官员进行交涉，以维护其自身利益，维护良序的土地自然作用，和自然环境。农村土地资源环境的破坏只需短短的几年就能完成，但当我们发现错了的时候，对土地资源环境的恢复和补偿在人口稀少，生产力水平较低的地区可以慢慢通过自然过程得到恢复和解决。但人口众多的广大农村，向农民土地要效益、要资源，而造成农村土地大面积的环境破坏型资源掠夺和盲目开发，是短期时间内无法恢复和补偿的。对农村土地改造造成的环境恶化再加之近年的自然灾害频发的事实告诉我们单纯依靠土地资源的自然再生，土地生态环境资源的自然恢复已是不可能的。只能通过大规模的对农村土地资源环境的整治即投入大量的人力、财力、物力和科学技术，才能加速农村土地资源和环境资源的再生和生态恢复平衡。
    三、市场配置与行政调节相促进，规范农村土地资源环境规划建设
    社会主义市场经济的确立，市场在资源配置方面起到了基础作用，因此通过市场来配置农村土地的环境资源已经成为市场经济条件下农村土地环境资源管理工作的主要内容，在此过程中也产生了一些倾向，即过分地强调市场的作用，试图毕其功于一役，把希望过多地寄托于完善的市场经体系，从而淡化了对行政调解管理手段的研究漠视了制度建设和客观经济规律的作用。从目前农村土地市场建设来看，总体上来讲是理论滞后，一些深层次的问题没有真正从理论上得到解决，造成无序征地恶性循环的农村土地开发，造成了农村土地环境的巨大灾难，最近焦点访谈节目中关于小煤矿企业，小冶炼厂等企业，只顾眼前和个人利益大量排污，污染农村土地环境就是充分的例证，再加之权力腐败钱权交易的驱动造成了当今的农村土地环境受到破坏的局面，教训是深刻的。
    市场经济的实践探索是必要的，但没有科学理论指导下的盲目探索是要付出高额的社会经济成本。这个高额的经济成本的直接承担者必定是农村土地规划建设的主管部门，受害者乃是广大的农民兄弟。一些人把市场经济活动过程中出现的某些问题或混乱的现象简单的归咎于市场不完善来推脱责任，于是提出解决农村土地环境问题的出路归结于市场，片面的强调市场的价值规律作用就是如此。建立完善的农村土地环境市场，开发、开采是有一定必要性的，但过分夸大市场的经济作用，反而不利于市场秩序的建立，片面强调市场作用，把解决问题的希望寄托于价值规律的作用，是十分有害的，是对市场经济的曲解和幼稚的认识。
    面对市场经济活动中出现的诸如资产价值的确定产权主体的界定，矿权市场和农村土地资源环境规划建设及其他方面不规范、无序等现象棘手的问题，我们不能头痛医头，脚痛医脚，就出现的问题本身来研究问题，而应站在更高层面上以冷静的态度来分析和解决出现的问题。我们应从某些西方发达的资本主义国家发展市场经济的经验中学习对我国经济发展能借鉴的有益的东西，而不应凡事都要自己从头摸索，以破坏资源、毁坏生态环境的高额成本和代价去发展和积累经验，我们不能在发展经济上走重复的道路，错了就改，改了再犯。因为农村土地的和环境是不能也不可再生的，要有规划，要有前瞻性和长远性，不使上一代人做错误决策由下一代人承受，贻害子孙，应建立起良好的循环经济秩序和制度。
    农村土地资源环境规划建设的管理目标是资源的有效、永续利用与保护，实现目标的效果与具体的作法有关，但更主要的是体制与制度的问题。市场发育过程中产生的问题，是我们现行制度运行过程中所产生的，是现行制度失衡的结果，应对落后的体制和制度进行改变与创新。从现实来看，造成农村土地环境资源破坏和秩序的混乱的根源主要是巨大的经济利益驱动，各种利益群体为其自身的经济利益，利用法律、政策和规章制度不健全、不规范的漏洞，违反土地的自然规律的本身的自然属性，进行着破坏与毁灭性、没有良知的操作，违背了政府根本意愿和初衷，扰乱了正常的市场经济秩序的建立。因此，解决好农村土地资源环境规划建设这一关系到几亿农民根本利益的大事，应从制度上，以权利的授予、分割、剥夺为起点，进行变革。以制度的创新来理顺各地区相关农村土地管理部门的关系，实现农村土地资源的高效率配置。由于农村土地资源的缺失和不可再生性这一固有特点，严格控制各级地方政府在农村土地资源规划建设开发利用方面自定政策、不使其钻政策的空子，收回他们手中农村土地开发、规划、审批等方面不应有的某些关键性的职权。实行省、厅以下农村土地资源环境规划建设垂直领导，用制度来约束，促使各级地方政府在发展农村经济战略上由粗放型向集约型转变。在农村土地开发利用方面注意环境的保护，在审批建设方面，应小范围试点，对成功的经验及时总结逐步推广。
    实施农村土地环境规划建设，必须有强有力的行政干预手段，任何单位和个人都必须在全国农村土地规划的框架范围内进行各种经济活动。但规划实施中，针对某些经济组织和一些实体部门对农村土地进行破坏性的开发、建设、利用，相关主管部门应采取强制的行政手段，进行遏制。谁投入谁收益谁就应该治理，用政策、法律以及行政手段调动各方面的积极性。我国农村土地资源环境规划建设要总结成功与失败正反两方面的经验教训，同时借鉴世界先进国家成功的经验和发展模式，进一步完善我国农村土地资源开发管理的法律、法规体系，即需要建立、健全统一、高效、权威的管理部门，又要创建集中与分散相结合的灵活的管理机制，使我国的经济发展与农村土地资源环境规划建设相协调、相统一，保障中华民族的振兴、社会主义经济建设的和谐与可持续发展。
    参考文献：
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    作者： 沈阳大学政法学院 张雪 
    文章出处：《农业经济》2014年第10期