宋洪远：推进新型城镇化路径选择

    中国城镇化是一个不断探索和逐步深化的过程，改革开放以来一共经历了三大转折。第一次转折是1978年至2001年，我国实行改革开放后，经济长足进步，城市规模扩大，中小城镇快速发展，为城镇化建设提供了基础。2000年，党的十五届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，明确提出了实施城镇化战略。自此“城镇化”开始不断地出现在官方文件和领导讲话中，并伴随着农村经济与社会发展积极稳妥地推进。第二次转折是在2001年至2002年，一方面总结欧美国家城镇化的经验，另一方面吸取拉美国家的教训，中国城镇化实践又出现新的突破、新的升华。在党的十大报告里，鲜明地提出中国的城镇化要从中国的实际出发，走中国特色城镇化道路。第三个阶段为2002年至至今，是转变发展方式，协调城乡发展，大刀阔斧提高城镇化覆盖率的过程，同时积极借鉴国际经验，总结建设教训，力推《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》出台，推进以人为核心的城镇化。
    从城镇化第一次提出，到如今新型城镇化的稳步推进，基本有三个特征：一，城镇化的水平明显提高，城镇化的速度明显加快。1978年中国城镇化率为17.9%，2010年中国城镇化率为36.2%，2013年城镇化率已达到53.7%。从1990年至2010年二十年间，城镇化率平均每年提高0.98个百分点，从2001至2010年十年间城镇化率每年提高1.4%，尤其是最近三年城镇化率平均提高率高达1.45%。二，城镇数量大幅增加，大中城市数量增速更快。2005年至2012年，我国大城市数量由262增加到288个，我国100万至400万人口的中城市数量由100个增加至113个，全国小城镇数量也由1978年的1.7万个增加至2011年的1.94万个。三，城市规模结构呈现出“中间大，两边小”的特征，其中50万至400万人口的中型城市占76.7%,400万人口以上大城市占4.9%,50万以下人口小型城市占18.4%。
    推进新型城镇化面临的问题与挑战，主要表现在以下几个方面：
    第一，泛城市化问题比较突出。截止到2012年我国城镇化的常住人口城镇化率达到53.7%，而户籍人口城镇化率仅为35%，两项统计相差18.7%，尚有两亿多的农民工在城市生活、就业却没有户口、住房，如同建房一样搞了个半拉子工程，被人形象称为“要人不要命的城市化”。第二，城市建设用地利用粗放，2000年至2011年，全国的城市的辖区面积1.6万平方公里增长倒3.72万平方公里，增长率是1.296倍，但是城市辖区人口由2.86亿人增长到3.98亿人，只增长了39.2%。由此看出，土地的城镇化大大快于人口的城镇化，没有实现人和地的协调、同步发展，被人形象的称为“要地不要人的城镇化”。第三，城市的规模和布局与自然环境的承受能力不匹配，城市发展对农业、农村的发展带动力不强。一方面资源过多向大城市倾斜，超越了城市承载能力，造成城市堵、环境差、房价贵的恶性结果。另一方面，公共产品服务向农村延伸不够，产业带动力不足，导致城乡差距越来越大，最终产生“城乡不均衡，工农不协调”的城镇化。
    坚持中国特色新型城镇化道路，就要以人为核心，坚持两条腿走路：第一条道路是以城市为依托，以农业转移人口市民化为重点来推进城镇化；第二条道路是以村镇为依托，促进农民就地城镇化。彭墩村属于第二条道路。
    以农业转移人口市民化为核心推进新型城镇化，需要解决以下问题：
    积极推进农民工市民化。一、推进农业转移村人口市民化制度创新，落实进城就业农村人口的户籍问题，不要仅仅将户籍制度改革停留在文件上、意见上、号召上、口头上。二、加快城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，由35%的户籍居民推广至53.7%的常住居民。三、吸取拉美国家教训，积极发展各具特色的产业体系，让农民都能安居乐业，根绝平民窟、流浪者现象出现。
    提高城镇建设用地效率。首先，合理规划、高效利用建设用地，增强集约化程度。再者，适当减少产业用地，增加居民用地。其次，严格按照国家新型城镇化指示，促进生产空间集约高效，生态空间宜居适度，生活空间山清水秀。
    优化城镇化布局和结构。首先，依靠政府主导，市场推动，实现大中小城市和小城镇网格化、串珠式协调发展，避免重复建设和“千市一面”。统筹布局、分步实施，形成强有力的产业群和经济带，辅助新型城镇化建设。
    提高城镇化的质量和水平。首先，明确城市定位，强化标准、法规、制度建设。再者，为城市发展融入现代社会的文化元素，保护弘扬传统优秀文化，延续城市的历史文脉。
    创新城市管理体制和融资机制。培养一批专家型的城市管理干部，运用科学态度、先进理念、专业知识来管理新型城镇化建设。建设透明的融资机制，实现财政转移支付与农业转移人口挂钩。
    以村镇为依托促进农民就地城镇化，需要注意以下几点：
    第一，要明白以村镇为依托促进农民就地城镇化面向谁的问题。2012年2.69亿农民工里面，外出流动人口占62.2%，剩余37.8%则在县、乡就业。37.8%的流动人口和留守人口便是就地城镇化道路的主要面向目标。
    第二，要合理利用当下城镇化成果，对一些有潜力的村庄要大胆扩权。1990年全国乡镇为5.5万个，到2012年减少到3.3万个，村民委员会在1990年最高的时候是74万个，2012年是59万个。这表明，我国一些村庄在发展过程中，已经实现了自动分化、自发整合、自我完善，特别是一些强镇、镇改市的出现，已经为全国新型城镇化建设作出了榜样。下一步工作中，要合理利用当下城镇化成果，传播城镇化经验，对一些有发展潜力的村庄要大胆赋予镇的管理权，提供政策支持，创新村镇管理，为新型城镇化提速提质。
    第三，推进城市的基本公共服务向农村延伸。借鉴西方发展经验，推动优质教育、医疗资源向农村延伸，形成城乡均衡发展新局面，让城乡居民共享发展成果。
    第四，认清就地城镇化的优点。首先可以实现村企互动、产村融合；再者有利于新型城镇化与新农村建设的有效对接；其次可以保障新型城镇化与农业现代化协调推进；最终有助于保留村庄的原始面貌，保持农村原有形态，打破削山、填水、破坏乡村文明的错误路线，让居民望得见山，看得清水，记得住乡愁。
    （作者单位：农业部农村经济研究中心）
    文章出处：人民论坛