陆学艺 秦晖 张晓山：免税之后——中国农村发展论坛

    从新旧临界点开始建设新农村
    “农村税费改革是农村经济社会领域的一场深刻变革”，温家宝如是说，全部免征农业税，取消农民各种负担，彻底改变两千多年来农民缴纳“皇粮国税”的历史。然而另一方面，对于农业仍是主要产业的内地乡镇来说，农业税的取消，可能会使当地基层政权面临着更加巨大的财政困难；同时，还有人担心，虽然取消了农业税，但农民仍然需要承担其他费用，在基层政府财政不支的情况下，有可能以费代税，农民负担仍然无法减轻。不过，无论如何，任何一次变革，都会是一个契机，带来的负面效应，恰恰正是暴露出来需要正视并解决的。于是，南方农村报创办“中国农村发展论坛”，邀请到陆学艺、张晓山、秦晖等著名农村问题专家学者，以及多位农村基层工作者激辩后农业税时代中国农村走向。本报节选部分学者会上发言，以共同探讨，在这个后农业税时代，农民会得到什么，又会失去什么———回归问题的本源，就是这样简单的命题，但是，给农民应该得到的，这条路途并不简单。
    陆学艺(中国社科院社会学研究所原所长)
    建设和谐的新农村恐怕还有很多事情要做。在某种程度来看，免农业税的社会意义更大，这不仅是经济现象，也是社会现象。
    皇粮国税很早就有，最初是鲁国的初税亩。而现在农业税免了，以后，农村怎么搞？面可以讲得宽一点。农业税的问题，就是减轻农民负担的问题。据统计，干部和农民之间的问题上访到了北京，一半以上都是这个问题。花的代价有400来个亿。
    总体来说，免农业税这件事情，是农业、农村发展的一件大事。一方面要估计它的正面意义，但另一方面也不要估计太高，过高不行，建设和谐的新农村恐怕还有很多事情要做。在某种程度来看，免农业税的社会意义更大，这不仅是经济现象，也是社会现象。
    免税后也产生了一些问题，所以现在我们来讨论这个问题，并提出建设主张。
    必须进行体制改革，目前好多事还是不顺。中国现在的城乡二元结构的问题还没有解决。如果只免税，但体制不变，仍然有很大的问题。目前，把土地分给了农民基本上贯彻到了，但是农民的身份仍然改变不了，进城还是农民工，这好像孙悟空的紧箍咒，到哪里都脱离不了。现在的户籍制度、劳动等制度，仍然是分两块。“三农”问题的核心问题是农民问题，但是，长期以来的计划体制，只关心农业问题，很少人去关心农民问题，而实际上后者更为关键。
    要建设和谐的新农村，体现在体制上，更主要的关系解决了农民和国家的关系，农民和干部的关系。政治意义和社会意义更大。
    一些政策的制定，是各方面都照顾到的。这些政策要是不给的话，是搞不下去的。因此，必须要搞二次改革，否则没希望进一步发展。
    免税带来的后果并不乐观，对这些后农税时代，不能估计得过高。大学已经是豪华型的了，而农村的小学还只是希望小学，需要大家捐款才能建起来的小学。
    我大致总结一下，主要是有几个方面不和谐。
    劳资关系不和谐。要一个和谐社会，现代化的国家一定是“3、2、1”的结构。而我们的城乡结构现在还存在不合理的地方，就业结构也不合理，不改变结构就无法改变功能。在北京，每天有两万四千个井盖不见了，这个社会能够安定吗？
    第二，利益关系不和谐。十年前，农民的收入多少？现在，他们的收入多少？增收的幅度很小，基本上没有变。城乡区别和贫富区别很大。这种分配合理吗？这个社会能安定吗？
    上级干部和下级干部的关系不和谐。现在要精简干部，有一些下级干部被精简了，和城里工人一样，买断，就会站在农民一边来。
    还有很重要的一点，税费免了，但其它几种收费又来了(乱收费问题在农村出现)。在农村，穿制服的、穿白大褂的(医院)、戴眼镜的(中、小学校)存在乱收费现象，因此有一种“黑蛇、白蛇、眼镜蛇”的说法。上面管下面，下面管老百姓。
    后农业税时代的乡村社会建构
    “农村税费改革是农村经济社会领域的一场深刻变革”，温家宝如是说，全部免征农业税，取消农民各种负担，彻底改变两千多年来农民缴纳“皇粮国税”的历史。然而另一方面，对于农业仍是主要产业的内地乡镇来说，农业税的取消，可能会使当地基层政权面临着更加巨大的财政困难；同时，还有人担心，虽然取消了农业税，但农民仍然需要承担其他费用，在基层政府财政不支的情况下，有可能以费代税，农民负担仍然无法减轻。不过，无论如何，任何一次变革，都会是一个契机，带来的负面效应，恰恰正是暴露出来需要正视并解决的。于是，南方农村报创办“中国农村发展论坛”，邀请到陆学艺、张晓山、秦晖等著名农村问题专家学者，以及多位农村基层工作者激辩后农业税时代中国农村走向。本报节选部分学者会上发言，以共同探讨，在这个后农业税时代，农民会得到什么，又会失去什么———回归问题的本源，就是这样简单的命题，但是，给农民应该得到的，这条路途并不简单。
    秦晖(清华大学人文社会科学学院教授)
    我们已经承认给农民的权利，能否给予多一点尊重，不管是后农业税时代还是前农业税时代，农村问题的核心始终就是这一问题。
    好几位发言者都提到农民缺乏组织的问题。姚立法先生在发言中，又提出来组织起来才有力量，但是现在农民要组织起来太困难了。他提到的这个组织是农民自己组织起来，所以我觉得真正的问题不是农民要不要组织，而是怎么组织起来的问题。当然，姚立法先生认为农民中本来就存在很多组织资源，只不过现在我们要对它减少一些限制的问题。所以我觉得这可能是最重要的一个问题。
    清华有位同学写了个农村调查，引起了各级领导的重视。他里面提到的很多事情我感到很有意思。第一他说现在农村人心散了，什么事情都搞不成，第二又说一个乡镇干部告诉他，说现在的农村选举毛病非常多，说是农民一投票，他考虑的就是本家庭本姓的利益，因此造成宗族活动的增加等等。
    看到这个说法我就觉得很奇怪，农民如果没有组织，就说他人心散了，如果农民一旦有认同有合作，你就说他搞宗族或者是搞别的什么东西，那么农民没认同也不行，有认同也不行，而且他不能认同家庭，不能认同本姓。其实，人与人之间本来就存在合作资源的。竞争和合作都是人类社会发展的动力，从来没有一个民族和一个群体是天生的人心散了不懂合作。
    现在我有一个问题，假如同姓甚至一个家里的都不能合作了，你还能在什么层次上指望他们合作呢？我觉得在传统的农村他本来是有很多组织资源，当然这个传统的组织资源有很多局限性，但也许在20世纪的后半个世纪，我们陷入了一个怪圈：一方面我们用种种办法，人为地解构乡村中的组织资源，一方面又反过来说现在人心散了。所以我觉得政府来组织、非政府组织来组织和农民自己的组织都是现代社会需要的，也是必不可少的。但是他们三者的关系应该如何摆正，我觉得这是我们建构乡村社会的很重要的一个核心问题。这是第一。
    第二，实际上我们现在讨论的后农业税时代出现的问题是本来早就存在的，现在负担问题淡化了，其它问题是突显了，我觉得这是好事，而这也是税费改革取得成就的一个标志，原来大家不注意的或者被主要矛盾所掩盖的，由于税费改革成功地化解了这些矛盾，使人们对其它矛盾有了更多的关注。免税后的问题越多，越证明了税费改革的伟大。
    从长远看，我对免税有点担心：这个事情我们到底完成了没有？皇粮国税和产业是有关系的，在农业时代不管什么税最终都是向农民拿，工商业社会从理论上讲就有可能从农民那里拿得少一点。传统的皇粮国税和现代公民国家的赋税制度相比，它最大的不同点并不在于赋税的产业基础，而在于征税的机制，现代赋税制度是建立在被统治者同意的基础上，说得简单一点就是无代表不纳税。税费改革本来的含意是并税除费，免税改革更进一步，的确取得了很大的成就，免了300多亿的正税，又免了搭车收费的1000多亿，可是有人指出，仅仅去年一年的征地的增量，从农民手里拿去的就达4000多亿。
    那么税费改革的根本问题是什么呢？实际上也是处理农民和国家的关系。也就是农民在公民国家或者现代国家中的公民权问题。
    我的问题是，现在很多征地没有征得农民个人同意，是否经过村集体的同意也是极大的问题。另一方面，现在征地问题是否一概可以归入补偿不足，我觉得可疑。大家知道现在征地并非都是被迫的，有些是有油水的，甚至还有走后门要求征地的这种现象。我知道有个被征地的关系户是超额补偿的。当然从总体上讲可能不会很多，但是也有。
    超额也好，不足也好，背后的问题是价格由谁说了算这同一个问题。说穿了是一个是否尊重农民权利的问题。这个权利不管给予什么名称都不重要，现实是农民的权利是没有得到足够的尊重。所以我觉得我们现在的很多问题，归根结底最重要的是我们要尊重农民的权利，农民应该有什么样的权利，随着现代社会的建立，国家现代政治文明的确立，相信农民的权利会有越来越多的内容，得到越来越多的保障。
    现在关键在于，我们已经承认给农民的权利，能否给予多一点尊重，不管是后农业税时代还是前农业税时代，农村问题的核心始终就是这一问题。我认为没有什么三农问题，只有农民问题，农民问题也不是种田人的问题，农民问题实际上是在农村之外的问题。
    前农业税时代和后农业税时代，这两个问题同时存在，这个问题能否解决得好，可能是决定中国农民未来的一个主要因素。
    　　(罗耀军、黄婵根据录音整理，未经本人审阅)
    后农业税时代　回归物质与权利命题
    “农村税费改革是农村经济社会领域的一场深刻变革”，温家宝如是说，全部免征农业税，取消农民各种负担，彻底改变两千多年来农民缴纳“皇粮国税”的历史。然而另一方面，对于农业仍是主要产业的内地乡镇来说，农业税的取消，可能会使当地基层政权面临着更加巨大的财政困难；同时，还有人担心，虽然取消了农业税，但农民仍然需要承担其他费用，在基层政府财政不支的情况下，有可能以费代税，农民负担仍然无法减轻。不过，无论如何，任何一次变革，都会是一个契机，带来的负面效应，恰恰正是暴露出来需要正视并解决的。于是，南方农村报创办“中国农村发展论坛”，邀请到陆学艺、张晓山、秦晖等著名农村问题专家学者，以及多位农村基层工作者激辩后农业税时代中国农村走向。本报节选部分学者会上发言，以共同探讨，在这个后农业税时代，农民会得到什么，又会失去什么———回归问题的本源，就是这样简单的命题，但是，给农民应该得到的，这条路途并不简单。
    张晓山　(中国社会科学院农村发展研究所所长)　
    对农民一定要切实保障他们的物质利益，要尊重他们的民主权利。任何政策如果符合这两条就是正确和成功的，反之就是失败的。
    在今年8月底到9月初的时候，中央开了几个关于农村工作的座谈会，主要是为今年年底的中央农村工作会议做准备，明年的农村工作定什么主题，参加这个座谈会我有一个发言，题目是“后农业税时代农村发展的战略选择”，如果要重新发言，就写“取消农业税，下步怎么办”这样的标题。
    这个题目我讲了之后，一直很犹豫，因为这个题目是根据今年我在发达和不发达地区做一些调查时遇到的一些问题，把心得和大家交流一下。
    免税可能兴费
    如温总理在2005年的政府工作报告中指出的，农村税费改革是农村经济社会领域一场深刻的变革，实现取消农业税的目标，只是农村税费改革迈出的第一步。我想这个说法是实事求是的。税费改革本身取得了积极的成果，是惠民利民的举措，但是取消农业税解决的问题，可能没有引发的和突显出来的问题多，中国取消农业税把很多问题都暴露出来了，使得必须要深化改革，同时为调整国民收入分配格局，为转换政府职能，包括转换村民自治组织职能创造了条件。
    取消农业税后，在农业税占财政收入比重较大的地区，其总体财政收入中上级补助部分所占比重不断上升，尤其县级财政已成为名符其实的要饭财政。原来是吃饭财政，现在是要饭财政。像我们去的县，上级财政补助收入2003年占84％，2004年占90％，2005年占95.9％，整个财政收入里绝大部分都要靠向上面要，自己本级没有什么东西了，这是一个大问题。
    为了完成财政收入的任务，弥补收支缺口，财政部门加大对行政性收费、罚没收入等非税收入的征收力度，以增加入库的数额，造成非税收入比重上升。现在税收收入部分基本上靠上级补助了，非税收入很多地方是用于费用支出，这就形成财政收入的数字上去了，但可支配财力上不去的局面。这天江西广丰的同志说取消农业税后，征收超生子女的社会抚养费成了乡镇政府的宠儿，就是一个典型的例子。
    我去的甘肃，征收社会抚养费要达到纯收入的30％，所以他的一个计划外生育要征缴6388元，但在实际操作中社会抚养费里一部分是包括镇村干部的奖金，村里的分成，当然很多地方说这个收入是严格限定的，罚款的10％要交计生局，47％要用于养老保险，20％用于办公费用，30％是工作人员奖金等等。不过这些比例都是人定的，里面都有很多灵活性的：财政收入不行了我就通过非税收入来补，等于这个口袋没钱了从那个口袋里掏，所以很多代表讲到免税可能增费或者兴费。
    这样一来，专项资金的弊端更加突出。解决农村产业是靠深化农村体制改革还是靠专项资金，如跑部进京这些运作。这涉及到我们的改革能不能深化，能不能触动既得利益集团和部门。我们现在的转移支付80％或者更多不是一般性的转移支付，而是专项的转移支付。这样，中央的部委(包括最大的发改委)掌握大量的资源配置权，所以现在地方事权的分割就在于条条分割，一个部一个司掌握几百亿的资金，任何一个处的处长都有批条子的权力，这样一种体制对底下会造成什么影响呢？所以是贫困地区也好，发达地区也好，都得去跑项目，说在项目才有生存的可能，挪用专项资金屡见不鲜。
    乡镇专项资金管得还是比较严的，县的专项资金挪用更加严重。在这种体制下寻租、设租然后造成整个的条条专政下来，逼着地方政府走邪路，此外项目要求地方配套，要饭财政怎么配套？所以不是做假就是增加群众负担。
    税收分享结构的农村位置
    农村土地问题是个焦点问题。方方面面都向农民土地伸手，农民土地成了唐僧肉，就像秦晖教授说的，无论是国有制私有制还是集体所有制，哪个制都没有受到尊重，政府来征地，企业通过政府来占地，农民通过各种方法来占宅基地，所以关于农村土地承包法这两天会讨论比较多，其中一些规定剥夺了农民作为所有者成员的权利，也剥夺了村民自治的权利。
    那么，取消农业税后，乡村治理结构向何处去？目前取消农业税后，乡镇一级根本没有财政收入，潘维教授讲财政，财政没财就没政，现在财政都上收了，乡镇作为一级政府的法理基础不存。乡村公共产品像道路、桥梁、堤坝这些到底谁来做，七站八所取消，相当一部分职能交给市场，而目前尚没有这种发育环境，再一个这些部门取消后，条条就没脚了，条条和资金资源都是结合的，条条有资源就相应要求你下面必须有配套的东西，如果我把底下的部门都撤了，那条条和块块就矛盾了，那这个资源还给不给你了，所以这个问题怎么办还需探索。
    其实，税收的分享结构目前是严重向城市、向上级政府倾斜，1994年后就财权上收、事权下放，2003年后几个主体税种给上面的比例更高，给下面的更少，2001年我到茂名，当地的同志讲我们这里是高税低财，到了四川井盐，那是个落后地区，说我们现在是苦苦支撑，盼望中央政府的政策性调整，如果不调整必然是恶性循环，而且不止我们一个县，我们不过是先走一步。
    2003年后可能这个问题更为突出，所以我们说县域经济是统筹城乡发展的枢纽和连接点，应该是最有活力的，中国两千多个县，如果都能做到像卢森堡就不得了，但如果我们的县域经济是要靠上级的补助才能维持，这种经济是没有发展动力的。
    还有个很重要的问题，是反自治化的倾向严重。现在政府的走向应该是全能型、多功能型转向有限功能的，从自上而下的行政型转向高度自治的，从统治型的转向服务型的，但税费改革后我们的趋向是与此倒行逆施的，如村帐乡管按村委会组织法是不是违法的，村级自治凭什么村帐要乡政府来管。
    另外地方人民代表和地方政府组织法说，地方人民代表负有审查和批准本行政区域内的财政预算和报告，但现在搞什么要推行乡财县管，那村民自治地方人代会的权力还有没有了？所以这种逆自治化的方式必然会造成各种问题，此外村官都领政府补贴，原来村官应该是为村里服务的，现在行政村的干部官僚化，谁给我钱我听谁的。
    政府职能转变目前问题也较多，各种考核各种指标是愈演愈烈，层层分解，不换思想就换人，黄牌警告等等这些东西，跟以人为本的服务型的政府是背道而驰的。
    后农业税时代的农村战略
    基于这些问题，后农业税时期农村发展的战略选择，胡总书记讲过两个趋向，工业反哺农业，城市带动农村，后面还有一句话很多人不太注意，要更加自觉地调整国民收入的分配结构，我觉得这才更应该是我们考虑的重点，着力于整个体制改革，着力于县乡政府综合配套改革，更加自觉地调整国民收入的分配结构。
    首先财政的结构要改变，保证县和县以下有一定的税源，中央要让利，逐步增加县级和县以下的财政收入，形成良性循环；第二要增大制度性的补助，减少专项项目资金，削减中央各部配置资源的权力，深化改革，调整既得利益格局。有利于发挥市场在资源配置的基础性作用，不能我拿着钱想给谁就给谁。说白了就是地主能不能革自己的命了，能否把自己的既得利益吐出来；第三是深化农村土地制度改革，这个问题我就不多讲了；第四个不平衡的收益分配制度必须改变，中央提出公务员体制要改变等，但落实起来会比较难，目前这个体制上财权和事权不对称，乡镇干部是好人不想干，能人不愿干，坏人抢着干这么一个格局。目前乡镇一级领导可以使用的资源办好事是远远不够的，但其控制的资源办坏事是绰绰有余，所以还是邓小平讲的，好的制度坏人不敢做坏事；第五是分门别类地解决乡村债务。
    最后要说的是，所有这些问题要解决，关键的一点是在探索农民对土地财产权利实现的时候，必须要有农民政治上的民主权利的落实作为保障，民主权利意味着农民对公共事务有知情权、参与权、决策权，有比较完善的法治，可以操作的法律执行程序，低一点的打官司的成本，财产权和政治权。民主权是一个问题的两个侧面，人们为之奋斗的一切都与利益相关，物质利益必须要靠民主权利来保障，给农民的物质利益更能激励农民去参政议政。
    1978年中央的农村政策文件上有两句话，对农民一定要切实保障他们的物质利益，要尊重他们的民主权利，没有一定的物质利益和民主权利，任何阶级的积极性是不可能迸发出来的，所以任何政策如果符合这两条就是正确和成功的，反之就是失败的。
    (罗耀军根据现场录音整理，未经发言人审阅)
    文章出处：21世纪经济报道