张要杰：用科学发展观解决"三农"问题

    建国后我国的“三农”问题大致经历了城乡自由流动时期、城乡隔离时期和城乡互动时期。尽管各个时期“三农”问题的表现不尽相同，但其背后都存在深刻的理论和实践逻辑。正是这一问题的长期历史累积使其成为“重中之重”，科学发展观的提出则拓展了解决这一问题的认识边界。
    “三农”问题的演进路径
    城乡自由流动时期（１９４９－１９５８）。建国初期，共产党人对城乡关系的处理基本上沿袭了民国以来的旧的体制。尽管当时城市工商业不很发达，城市的规模也较小，但城乡之间并没有人为的限制，居民是可以自由流动和迁徙的。这一时期“三农”问题的核心是土地问题和与此紧密相关的农民组织以及农村政权建设问题。因此，共产党人夺取政权后的最紧迫任务就是迅速推动土地制度的变革。１９５０年６月３０日中央政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，由此拉开土地改革的序幕。其中心任务是废除封建的土地所有制，实行“耕者有其田”的农民土地所有制。土改打破了地主、官僚、士绅等对农村土地的绝对垄断，使农村中的生产关系得以根本改观。据统计，土改后，９２．１％的贫雇农和中农占有９１．４％的耕地，完全摆脱了封建依附关系，成为真正意义上的“自耕农”。
    农民土地所有制的建立实现了共产党人在革命前对亿万农民的庄严承诺，农业生产迅速恢复，并有力地支持了国家工业化建设。“一五”计划完成后，几乎所有的发展指标都超越了民国时期的最好水平。仅从“三农”的角度对这一成就进行分析，其主要原因在于：一是农村土地制度的变迁。农民土地所有制建立后，农民的生产积极性和对土地的投入空前高涨，劳动生产率和土地生产率大幅提升，拓展了农业的潜在生产能力。二是城乡之间劳动力等生产要素的自由流动。这一时期大规模的基本建设投资需要大量的城乡富余劳动力转移到城市从事工业化生产，这既促进了城市的现代化建设，又抬高了农村劳动者的边际生产力，使城市的发展和农村的进步相得益彰。这一图景符合刘易斯（１９５４）所揭示的二元经济的演进模式，即城市现代部门的发展伴随着农村传统部门生产要素的转移，尤其是劳动力的转移，从而使工业化和城市化比翼双飞。
    然而，农民土地所有制的建立并不是共产党人的终极理想。这就使得５０年代中后期的许多政策选择带有明显的暂时性和过激性特征，而且当时的许多制度安排斩断了制度变迁过程中的继承性和动态因果链条，违背了经济、社会发展的自然连续性原理。实际上，农民土地所有制建立后，本应在相当长一段时期保持这一基本经济制度的相对稳定，使农村经济得以充分休养生息，在此基础上再适时、适度推进以农民自愿为原则的合作经济实践。但是，互助组―初级合作社―高级合作社―人民公社这一系列生产关系的突飞猛进搞得亿万农民眼花缭乱、应接不暇。正常的生产经营被一系列的政治运动所干扰，广大农民对未来的变革失去了良好的、稳定的预期，处在惶惶不可终日的状态中，刚分到土地后所焕发的生产热情也逐渐消泯。这就使得５０年代后期和６０年代初整个经济社会经历了剧烈的反复和严重的萧条。
    城乡隔离时期（１９５８－１９７８）。以１９５８年中央政府颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，除了升学、参军及个别的招工、招干等门路外，城乡之间相沿几千年的自由迁徙习惯被人为终止了，农民和市民被严格身份化且具有世袭的性质。此一时期农村“政社合一”的人民公社体制被确立（“三级所有，队为基础”）且凝固化。“三农”问题集中表现为严重的饥荒和长期的食品短缺，大多数农村地区的温饱问题都不能解决，绝大多数农民处在贫困线以下。有资料显示，１９５７年人均占有粮食３０６公斤，棉花２．３公斤，油料８．２公斤。而到了１９７７年这一数字分别是３００公斤、２．２公斤、４．３公斤，比１９５７年均有不同程度的下降。实际上，正是在这一阶段我国农村陷入了“低水平均衡陷阱”（纳尔森，１９５６）的泥淖之中。
    对这一时期的农村经济社会表现，国内外许多学者都进行了相当深入的研究，其中人民公社体制下的“集体所有权虚置”具有很强的解释力。但笔者更关心的是要素市场尤其是劳动力市场的人为分割和城市产业政策选择的失当。事实上，在“一五”计划时期，由于城乡之间生产要素的自由流动，刘易斯式的二元经济演化格局已初露端倪。但是，一方面由于“赶超战略”中（林毅夫，１９９４）的初始政策选择及其“路径依赖”性质（诺思，１９８１），使得重工业优先的产业政策对就业的吸纳能力开始迅速下降，由此给城市和工业带来了强大的就业压力；另一方面，这种“路径依赖”又反过来进一步强化了城市工业对资金的巨额需求，国家也为了更方便地在人民公社内部实现对农村剩余的攫取，终于人为阻隔了劳动力的自由流动，使亿万农民严格束缚在土地上、集体中，城市则变成了一座座孤岛。
    尽管这２０年我国农村在“低水平均衡陷阱”中倍受煎熬，但“三农”领域还是存在不少亮点。一是全国范围的农田水利建设。尽管这一时期计划体制下的“统购统销”和分配上的绝对平均主义以及农村“集体所有权虚置”等许多制度性缺陷使农民激励严重不足，造成了农业生产效率的极大损失，但当时遍布全国的农田基本建设确实大大提高了我国农业的抗灾能力。二是建立了覆盖几乎所有农村地区的合作医疗制度。这一制度创新消灭了历史上曾经在中国肆虐多年的许多流行病、传染病，大大改善了广大农村的医疗卫生条件，使农村地区的人均预期寿命大幅提高，创造了在极低收入水平下的大国农村如何实现医疗保障的范例。这一卓有成效的合作医疗实践曾被联合国誉为“农村卫生革命”。
    城乡互动时期（１９７８以来）。以人民公社体制被废止为标志，农民终于挣脱了对“集体”的人身依附关系，从形式上彻底打破了２０多年的城乡隔离。这一阶段我国“三农”问题总的演进趋势是：城乡之间的要素流动越来越频繁，产品市场化程度不断提高。农村剩余劳动力的城乡流动成为这一时期中国经济社会发展史上蔚为壮观的灿烂图景。由于这一时期社会变革的速度大大加快，新的制度因素和环境变量不断被引入，“三农”问题表现出异常的复杂性和艰巨性。
    ７０年代末到８０年代中后期，农村土地经营制度的变革，释放了巨大的生产力。农民收入大幅提高，农民温饱问题很快得以基本解决。但此后到９０年代中后期这十年间，随着改革重心转向城市，农民收入增长开始趋缓，前一时期城乡收入差距缩小的局面开始发生逆转，农业、农村的发展重又陷入徘徊不前的局面。个中原因在于：一是改革后的土地制度收益边际开始迅速下降；二是此间农民各种税费负担已开始浮出水面并日益加剧；三是双轨运行的价格机制剥夺了农民的“增长收益”；最后是土地承包经营的制度性缺陷开始显现，由于第一轮土地承包期较短，而且期间地块调整频繁，农民的生产经营难以形成稳定的预期。
    总体而言，这一时期我国的“三农”问题可视为速水佑次郎所界定的“粮食问题”。因为这一时期国家采取的仍然是从农业、农村汲取积累的政策，来为其工业化、城市化和现代化建设服务，也即传统农业经济学教科书所论证的产品、市场、要素和外汇四大贡献，而且省长“米袋子”、市长“菜篮子”确实是这一时期粮食问题重要性的真实写照。
    ９０年代中后期以来，我国农业、农村发展进入新阶段。国内的许多学者通常将这一新阶段描述为从资源约束到资源与市场双重约束的转型。这一概括的直接政策含义便是９０年代后期的农业结构调整政策和产生较大反响的粮食流通体制改革。事实上，这两大政策的实施效果都不尽如人意。农民实际收入持续多年下降，农副产品价格长期低迷，城乡差距空前拉大，农村中的各种社会矛盾迅速上升。尽管在此期间国家将土地承包期延长至３０年，但对农村土地制度问题已没有任何创新性构造，难以形成对农民的强有力激励。同时，国家实施的西部大开发也没有将农业、农村的开发作为重点。诸如此类的政策措施实际上都从某种程度上加剧了此间“三农”问题的严峻性。具有讽刺意义的是，这种新阶段恰恰是速水佑次郎所概括的从“粮食问题”到“贫困问题”的转型，而９０年代中后期我国也正好处在从低收入到中等收入过渡的临界点上（平均而言的小康）。因此，合理的政策取向应当是解决农村、农民的相对贫困问题。在中国就表现为：在城市已经实现小康的情况下，如何通过反哺农业、回报农民、扶持农村进而实现农民的小康。
    用科学发展观解决“三农”问题
    前述的分析表明，当代中国“三农”问题的形成有着深刻的历史根源，其中尤为重要的是重大的战略决策失当及其制度惯性和建国以来的“重城轻乡”的不科学发展观造成的。当前“三农”问题所处的“相对贫困”阶段已成为制约整个国民经济发展的战略瓶颈，它所涉及的广泛性、深刻性和复杂性是不言而喻的。而世纪之初科学发展观的提出拓展了解决这一问题的认识边界。由于当前中国仍然是政府主导型的经济发展模式，但发展的主体已经多元化，因此，“三农”问题的解决在要求各级政府决策部门树立科学发展观的同时，更要使创造财富的各发展主体充分涌流，使科学、民主、理性、法治和规则体系充分作用于“三农”。
    用科学发展观解决“三农”问题，首先需要准确把握当前农业问题的性质，在此基础上全面规划，合理布局，使政策的着力点与农业问题的性质相契合。根据陆学艺（２００３）的看法，当前我国“三农”问题中农业问题已基本解决，主要是农村、农民问题。这一认识具有相当的合理性，但对我国农业问题的判断失之偏颇。事实上，在速水佑次郎那里，经济发展过程中农业问题的不断衍生变化是一个永恒的过程。在我国，农业问题也远远没有解决，只是问题的性质发生了变化。因此，贯彻科学发展观的要求，政策的主基调应是反哺农业。目前农业问题中比较突出的是农业抗灾能力的退化和农业技术推广的不作为。对于前者，一方面需要政府加大投入，搞农田基本建设，提高抗灾能力；另一方面，需要建立政府、企业、金融机构和农户等多方参与的农业保险和再保险体系。对于后者，由于目前政府主导的农业技术推广体制的无效率，我国农业的技术贡献率非常之低，大量的农业科研成果被束之高阁，不仅造成了极大的资源浪费，而且严重制约了农业的竞争力。因此，在我国农业大学基本遍布各省的条件下，建立以农业大学为主体的农业技术推广体系将大大提升推广效率，同时也使大学的发展与农业生产的实践形成良性互动的局面。
    用科学发展观解决“三农”问题，更需要着眼于农村的发展。农村的问题主要表现为城乡差距，因此，实施统筹城乡发展战略，加大对农村公共领域的投入，正是科学发展观的内在要求。首先是农村的义务教育，应打破目前“分级办学”的教育体制，建立省以上财政为出资主体的农村九年制义务教育体制。其次是农村社会保障制度。在城市社会保障制度基本建立的条件下，加快探索农村医疗、养老、低保等社会保障制度的改革已成当务之急。农村合作医疗的重建已经提上议事日程，农村现有的家庭养老也必须逐步实行社会化筹资，而以公共财政为主体的农村最低生活保障制度也应尽快确立。第三是农村环境改造与整治。农村道路、桥梁、饮用水、卫生等公共物品供给体制的确立将为广袤的农村提供绝佳的发展机遇，将大大缩小９０年代中后期以来迅速扩大的城乡差距，同时也为城市产业结构的调整和升级腾挪出更广阔的发展空间。
    用科学发展观解决“三农”问题，归根结底需要以人为本，将政策落实到农民问题的解决上。无论是农业的永续经营还是农村的凋敝、落后，其轴心都是农民的基本权利保障问题，是要素的市场化问题。最核心的是农民土地问题。由于承包制实际上是农民从集体租种耕地，而农地的集体产权是虚置的，这种虚置在市场经济条件下是无效率的产权安排形式，难以形成对农地的有效保护。
    下面的事实清晰地证明了这一点：实施家庭承包经营后，国家在６０、７０年代兴建的许许多多的农田基础设施大多数由于失修、人为破坏而被废弃。这表明，土地的家庭经营同农地的集体产权是不相容的。另外，在城市化和国家经济建设过程中，集体土地向国有土地的转换，集体（更多成为一种符号意义）基本上没有什么谈判能力，而农民对土地更是没有什么发言权，土地的增殖收益几乎完全被国家拿去，这极大地损害了农民的利益。这也表明，这种双重的土地产权安排有悖于制度设计上的合理性、公正性和公平性，同市场经济难以相容。因此，实施新的农地产权界定将是落实科学发展观、深化农村改革的必由之路。
    笔者认为有两种思路可供选择：第一，实施农地的农民所有制。农地可以买卖、购并、转让、继承等，使其真正流转起来，但其用途的转换应依法严厉控制。第二，农地收归国有，但对农民实行“永佃制”（杜润生，２００３）。同样可以进行买卖、购并、转让、继承等并严格控制其转用。
    （作者为中国社会科学院博士生）
    文章出处：《中国经济时报》