王卫国：加强农民土地权利的法律保障

                                                   构建和谐社会，就要解决社会矛盾。当前，一个突出矛盾就是社会分配不公，利益格局出现了失衡。一部分人的利益在不断扩张，而另一部分人的利益受到了不应有的伤害，导致了一部分人成了改革的最大受益者，而另一部分人没有或没有足够分享到改革开放所带来的成果，他们的利益受到了伤害，其中最突出的问题是农民的土地问题。今天，我们应当通过法制保障农民的土地权利，从而促进社会和谐的实现。
    解决农民土地问题十分重要而迫切。土地是农民的生存之本，发展之本，保障之本。在目前城乡二元分割的情况下，政府只能为城市人口提供保障，而农民享受不到由政府的社会保障体系而提供的保障，所以土地是他们唯一的保障。有三大制度缺陷影响当前农民的土地权利。一是集体土地所有权缺乏有效的行使方式，形成了所有权虚位、缺位、错位，在某些地方集体土地成了个人的土地。第二，集体土地所有权的流转缺乏明确的法律承认。在改革开放以前和初期，土地是不允许流转的，为了吸引外资和搞市场经济、城市化建设，逐步开放了土地的流转。标志性文件就是1990年国务院颁布的《城镇国有土地出让转让暂行条例》，这是城市土地流转的明确法律承认。但对农民用地从未给过法律承认，也没有法律禁止。计划经济的观念就是无许可即禁止，形成了以政府为主导的，以国有土地为客体的一级土地市场，不断有农村土地进入。流转的不仅是增量土地，这部分土地是利用征地权从农民手里夺过来的，而且征收补偿是极低的。所以，农村土地流转是制约农村发展的瓶颈。农民不能用自己的土地招商引资也不能抵押贷款，所以长期以来农村缺乏资金，因为土地没有融资、吸引资金的能力。第三，国家的征地权缺乏节制，在利益驱动下政府采取了竭泽而渔的方法。通过廉价出让土地来取得财政收入以及招商引资。以上问题导致了农村矛盾尖锐，农村经济发展缓慢，甚至停滞不前，失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的社会边缘化人群。
    要解决农村土地问题，必须进一步加强农民土地权利的法律建设。要落实所有权的主体，农民集体土地所有权真正为农民集体行使；开放集体建设用地一级市场的所有权，农民建设用地使用权能进入市场流转；严格规制政府的征地权。其中，《物权法》应该对农民土地权利加以规定。一是明确集体土地所有权的性质和使用方法，构建所有权的行使规则。二是《物权法》草案只规定了农村集体土地所有权由其他法律规定，这是立法不作为。我建议应该规定农村集体土地可以出让、出租、抵押、投资，也就是土地可以流转。同时要考虑流转的边界，耕地不能流转。还要规定土地利用规划和流转程序。三是明确政府征收的条件。要以公共利益为出发点，间接公共利益不能算数。提高补偿标准，提高征地成本。同时要有和农民谈判的程序，因为征地行为是可塑行为。
    
    文章出处：《人民论坛》 (2005年 第十一期)