张晓群：农民土地有限私有制、农民自我组织和村镇政府改革

    农业和农村发展落后、农民贫困，既有物质层面的生产发展状况的原因，也有社会关系层面的体制原因。前者包括如何发展水利、种什么作物等，后者则包括土地制度、社会保障制度、政府管理体制等。本文当然只探讨后一方面，探讨社会体制方面的优化选择。由于社会体制只是一方面原因，所以即使我们找到了这方面的最佳模式，也不意味着三农问题就一定可以得到根本解决，更不意味着可以得到迅速解决。可是我们也应该相信，如果围绕三农的社会体制真正得到了优化，三农摆脱贫困落后的步伐将大大加快。
    一、土地有限私有制
    很多有识之士都提出了实行土地的农民个人所有制，认为它将促进农民加大对土地的投入、真正保护农民的土地不被廉价征用和受到其他侵害、促进田地向种地能手集中、促进农业的规模经营、为真正选择进城工作的农民提供一笔个人资金等，从而能有效改善三农目前贫穷落后的面貌，对此我都十分赞同。除了那些公共性特别强的资源（比如铀矿）必须由政府统一拥有管理之外，所有的生产性资源都只有将所有权落实到明确的个人，才能得到最有效益的使用；或者被现在的所有者最精心地经营，或者被现在的所有者以市场价售卖给更有能力经营该资源的人。国有企业正是因为没有明确的所有者所以经营效益总是难以提高。
    但我却不同意现在就实行这一制度。因为在目前，各个农户的土地恰恰是公共性特别强的资源：它承担着保障农民最基本生活需要的功能。一个社会体最基本公共产品就是两个：对外抵御入侵，对内保障每个成员的生存。任何其他社会目标如果和这两个目标发生矛盾，统统让位。现在城市居民有“低保”，农村居民则只有承包地。当每户的一、两亩地是生存保障时，是不能真正拿出来买卖的，那是农民最后的依靠；所以当农民被低价征地时，会以最激烈的形式反对。有人会说，卖不卖地的选择权在农民本身，他如果觉得需要生活保障，可以不卖地嘛。但人不会总是考虑得那么周到长远的，如果法律允许卖地，难免会有一些人出于当下的考虑就把地卖了；可五年十年后如果没有其他工作、又没有地，这些人的生活如何维持？
    然而进一步的问题在于，是否农民的生活保障只能用每户固定拥有一两亩地的方式来提供？很多学者对此的回答都是肯定的，从而反对土地由农民个人所有；我不能苟同。去城市打工的农民应逐渐纳入城市居民保障系统，仍基本在农村生产生活的人口现在为七亿左右。假设在土地私有化后，有些人既卖掉了土地，又不能在城市里找到工作，也不能在农村做农业工人，生活无着需要救济，以10％计，为七千万。其一，对他们可以免费提供口粮，每人每年700斤全部0.245亿吨；而04年全国粮食总产量为4.55亿吨（13亿人人均也是700斤），调剂出二十分之一并非难事。这还没有考虑土地私有化后由于土地向种地能手集中、由于土地的规模经营、由于种地农民的积极性进一步提高所带来的总产量的增加；也没有考虑粮食进口，现在每年进口0.2亿吨左右，花费30亿美元；但我国每年出口创汇四、五千亿美元，拿出几十个亿出来买粮食绝非难事。而且要知道，这几千亿美元的出口创汇，其中大部分是由农民工的低工资换来的。其二，对他们提供基本生活费，比如每人每年一千元，那么总支出为700亿人民币；05年的财政收入达到3万亿，03年农民以除农业税之外其他形式上交的税收为4788亿，公款吃喝达到2千亿，拿出700亿又有多难？可是那将给七亿农民吃下一颗定心丸。现在说城市反哺农村、工业反哺农业，我认为反哺的第一件事就是尽快建立农村的社会保障制度，它甚至应该优先于以财政投入为农村进行通水通电等基础设施的建设。
    因此，如果说以前国家生产力水平不高因此建立农村统一的保障制度不现实，现在以我国的国力已经完全具备了条件。条件具备了就应该抓紧去做。而当更优的农村保障制度建立后，则农民土地个人所有制即可落实，则农业生产率能得到大幅提升。
    当然，建立和落实这一制度需要花时间花精力，而原来的“承包地”式保障实施起来则简单得多。但那是简陋的、低水平的、甚至可以说是原始的保障制度，政府必须努力工作以建立起一个更有效果的保障制度。提供公共产品是政府工作的第一要务，更何况是社会保障制度这种最基本的公共品。我对政府投资办产业、办企业一直不以为然，因为那不是政府这种社会组织所擅长的事情。比如政府办电力，投下去2万亿，回报率只有1.4%，比银行存款还低。这种经济建设的事，应该放开让民营企业进入。但社会保障事业只能由政府去做。
    土地农民个人所有制可能带来的另一个严重问题，是国家的粮食安全。的确，由农民自己决定土地要不要卖、卖给谁，则可能会使耕地总面积下降幅度较大。为了保障国家总体的粮食安全，政府可以对农地转卖在用途上加以限制：某块耕地转卖后仍是耕地，则政府不加限制；但如果转卖后由耕地转为非耕地，则必须在一个总额度之内。政府仍然执行严格的耕地保护规划，比如某省在某年只能将一万亩耕地转化为非耕地。正是因为政府对土地转换在用途上有所限制，所以我才把这种农民的土地所有制称作“土地有限私有制”。
    当我们经过努力，在制度上保障了农民基本生活和国家粮食安全后，农民的“土地有限私有制”即可推行（当然可以或者说应该先进行试点，发现问题，及时总结，然后逐步推广）。   
    此制度实行后，的确会出现“地主”，也就是拥有较多土地者；但只要他们是合法经营，那就说明他们或者种地有方，或者经营得法。当土地相对集中后，新技术可以得到更好使用，机械化可以得到更好推行，规模效应可以得到更好发挥，从而农业总产值会有较大增长。如果因为传统观念“地主”一词难脱贬义，我们不妨称他们为“农业企业家”。
    此制度实行后，拥有一亩三分地的“小农”可以固守自己拥有的土地，坚持不卖，继续耕种，同时或工商业或农副业做一些兼业增加收入；如果感到做其他行业可能好过守着一亩三分地，则可以将它出租；如果认清做其他行业一定好过守着一亩三分地，则可以将它出售。应该看到，当农村的总体生产水平因为土地有限私有制的实行而有了较大提高后，将会在现今的农村地区创造出更多的第二第三产业的就业机会，就业者的收入也将比现在有所提高，所以从总体上看，农民们的绝对收入水平只会比现在提高。
    此制度实行后，有人提出， “多出来”的上亿农村劳动者如果不能被城市第二第三产业吸收，如何安置？可实行此制度时这上亿劳动者都是有土地的，如果他们自己不想卖地，谁能剥夺他们的土地，把他们变成“多出来”的人？英国的圈地运动是领主用暴力将土地上的农民赶走，中国历史上的土地兼并是土豪地主和当地官府相勾结用强力侵占农民土地，这两种情况都是农民土地得不到国家统一的法律保障。而今天全国统一的法律规制已经确立，农民的土地有限私有制正是要在法律上明确农民对自己一亩三分地的所有权，除非农民自愿出售，任何人不得将他们的土地剥夺。如果十年中城镇第二第三产业发展迅速，吸引了二亿农民愿意放弃农业，出售土地，转为第二第三产业的从业者，那就是二亿农民的转业；如果十年中城镇第二第三产业发展得并不很顺利，只吸引了五千万农民，那就只会形成五千万农民的转业。不可能出现城镇只需要五千万人，结果有二亿农民卖掉土地蜂拥入城。难道农民就没有理性，说卖地就卖地，拿自己安身立命的大事当儿戏？或者拿自己的土地当赌资？这样的人只能是少数的，并且有农村保障制度“兜底”。
    此制度实行后，贫富差距的确会拉大，一些农业企业家可能会年入十万乃至百万，而一些小农年入只有五千。但这一是在绝对收入水平提高基础上的差距拉大，二是可以在税收方面进行调节。现在是每户农民平均只有几亩地，当然应该全部免税。可是如果土地有限私有制实行十年后，出现了拥有土地一百亩年入三十万的农业企业家，对他们征收个人所得税以贴补收入较少者，也是现代社会的常例。我们不要现今农村普遍贫困的“均贫富”，我们要的是总体农村生产生活水平提高基础上的“贫富差距不大”；而实行土地有限私有制是提高总体农村生产生活水平的必要条件。
    其实，正如王志平等先生指出的，现在的《农村土地承包法》中对承包地长期稳定、允许流转和可以从流转中获取收益的规定，已经和农民土地有限私有制相距不远；而农民也已经在土地的优化使用方面进行了很多转包、流转的实践，出现了一些土地集中经营的现象。政府应该因势利导，建立起类似城市低保的农民保障制度，继而在法律上确认农民对现在承包地的有限所有权。一旦这一能够有效促进生产力发展的制度能够确立，三农摆脱贫穷落后的步伐一定会大大加快。这个道理和农村民间金融的情况相似。现在农村已经出现了很多民间金融的活动，一旦政府予以承认并将民间金融纳入法律的轨道，则会对农村各项经营活动起到有力的推动促进作用。
    二、农业产业化如何进行
    以家庭为生产经营单位的一户一户的农民，其生产经营的力量是弱小的，在农用生产资料的采购以及农产品的储存、加工、运输、销售等方面都是势单力孤，对各种供求信息所知甚少。结果就只能以高价去买种子化肥，以低价卖出自己的农产品。就像服装行业的生产经营者，如果是以一家一户为单元进行，在原材料采购时必定吃亏，在销售中更是举步维艰。要增加自己的收入，农户们就一定要壮大提升自己的生产经营力量，这是他们自身发展的需要，可以把这种需要和趋势称为农业产业化。
    这一点其实所有人都是看到的，问题在于如何去做。现在普遍实行的办法是由政府来主导。让我们看一份某市政府在这方面的工作报告：“05年计划全市农业经济合作组织发展到20家，规范10家。对全市25家重点龙头企业加强管理和分类指导。积极推荐某某企业进入全省重点农业企业之列，并拟将某某企业申报为省级龙头企业。组织龙头企业通过企业联基地、基地带农户的方式，积极开展‘百龙带户’活动；共签订合同6万余份，涉及订单面积20余万亩。今年全市计划新发展柑桔6000亩，茶叶3000亩，桑蚕1000亩。”
    这是一种典型的计划经济的方式，政府的主导决策作用十分明显。可是通过这种方式来推动农业产业化，既不能把握千头万绪、千变万化的生产和市场信息从而作出真正有效益的各种决策，也不能充分调动起千万农户的积极性。为什么该市05年的农业经济组织要恰好发展到20家？为什么不是8家、63家、317家？千万农户应该各自根据自己的情况、需要和意愿来进行自我组织，也只有他们自己才最了解自己的各种情况。如果一定要符合规划，结果只能是或者压抑了一些完全有必要建立的合作组织，或者让一些并无很大必要的合作组织在政府人员的意志下建立了起来。那25家重点龙头企业是如何产生的？是当地政府规划扶持出来的，还是在市场竞争中自然产生的？当地政府是不是运用自己所掌握的各种资源对这25家企业重点支持，而对其他农业企业随随便便？果如是，则平等充分的竞争难以展开，总体经济效益难以提升。‘百龙带户’活动是如何进行的？各个农户是各自根据自己的情况自愿选择龙头企业签订合同，还是在政府行政力量的规划下进行的？龙头企业和农户间的利益关系如何安排？该报告在分析“存在的问题”时也认为：“龙头企业都是处于绝对的领导位置，对价格有绝对的发言权，这样就存在着农民的利益如何得到保障的问题。”在这里我们看到，千万农户是在和强势的、寡头垄断的、有政府背景的“龙头企业”打交道，农户们仍然是弱势的、分散的、利益得不到保障的。至于“柑桔6000亩，茶叶3000亩，桑蚕1000亩”这样的产业结构调整，由于是地方政府主导的，经常是不够科学合理。当几十个地方官员在决定几十万农民的生产结构时，不可能去把握复杂多变的生产和市场信息，只能凭感觉、靠印象；而且还贪大求洋（地方政府对工业规划时同样容易出现这种问题，比如各地政府纷纷上汽车和电力项目，造成重复建设）。这样出来的农产品带有很大的盲目性，或者缺乏销路，或者和其他地方的农产品因雷同而过度竞争。再加上实施中会采取一些强制性措施。结果就是既损害了农民收入，又给地方政府的信用和威信带来负面影响。
    所以说，这种政府主导的农业产业化，效果并不好。等级制的、集中制的行政体系，对于提供公共产品、维护社会秩序等无疑是完全必要的；往远点说，我们现在的政府体系，承继的是战争年代的军事体制，而要取得战争的胜利，统一计划、统一命令更是必不可少。可是把这一体制运用到经济建设上来，则并不合适；工商业是这样，农业也是这样。在发展农业产业化时，一样要实行市场经济的做法。当地政府不要再作统一、集中的生产经营决策，这些决策要让千万农户各自自己去做；也不要由政府指令、扶持产生出龙头企业，应该让农业企业自由发展、平等竞争，效益好经营能力强的企业自然会脱颖而出。
    通过市场经济的途径进行农业产业化，一是一些种粮能手、养殖大户凭借自己较高的农业生产管理经营能力，实力不断提高，规模不断扩大；也会有一些来自城镇的工商业经营者进入农业，进行农业产业化经营。二是农户们以生产合作社的方式组织起来，统一行动、联合行动。这也是各国农业生产者的普遍做法。农户们按照平等自愿的原则自我组织起来，生产合作社在农用资料的采购和农产品储存、加工、运输、销售等方面，要比分散的各家各户强得多；而由此获得的收益将被农户们分享。在开始时会因为农民们既缺乏市场经验又缺乏合作经验，所以合作社的效力还不能充分发挥；但农民们在干中学、在学中干，不用很长时间合作社的威力就能发挥出来。关键是合作社是农民自己的组织，农民们有足够的积极性。中国百姓是勤劳而聪明的，改革开放二十余年，民营经济从无到有从小到大，现在对经济增长的贡献率达到70％，吸纳就业人数达到80％。而国有经济（也就是政府办的经济）的比重不断下降。因此政府真正要做的，是在法律法规上对农业生产合作社给予保障，正如一些有识之士所呼吁的，要立即制定并颁布实施《合作经济组织法》。至于合作社成立了多少、是大是小、进行的具体生产业务是什么、是由一个村子还是几个村子的村民组成，都由农民自己决定。现在农村的民间金融已经比较活跃了，当农民自己的农业企业和农业生产合作社也得到较好发展时，农业产业化的步伐一定会大大加快。
    三、农村财政开支的来源及乡镇政府精简
    取消农业税对于农民当然是件大好事，但是一些媒体就此说农民不再向国家缴税了，这是对我国的税制不太了解。中国的税收是以流转税为主的，比如农民买了100元的化肥，其中有8元是给政府的增值税。现在农民在购置化肥农药等农用生产资料时要交增值税，在购买日用消费品时要交增值税与消费税，在购置自行车摩托车及其他车辆时要交车辆购置税，在获取存款利率时要交纳利息税（农民上交的利息税全部用于城镇居民的失业保障），所有这些按国家税务总局农村税收制度改革研究课题组的核算，03年为4788亿。而03年农业税还没有取消，总额为338亿。所以说农民现在仍然向政府上交了很多税费。
    假如政府把所有来自农民的税收都用回农村，会怎样呢？政府在农村的财政支出，最主要的事可以称作3＋1：农村义务教育、大中型水利设施、农民生活保障，加上乡村政府的运转费用。
    02年用在农村教育上的财政投入为1200亿，未来五年每年新增400亿稍多以免除学生学杂费，则一年共为1600亿。十五期间水利投资每年700亿稍多。现在乡镇行政事业编制（不包括教师）为365万，按每年每人收入一万计为365亿，其他开支再以365亿计，则乡镇一级总行政事业开支为730亿。以上三项总计3000亿。用来自农民的4788亿税收减去这3000亿，为1788亿，可以全部用于农民生活保障，比上文的700亿要多出1000亿。
    简单说，如果让农民不承担国防、公路、办奥运、中央至县级政府的行政费等全体国民的“最公共品”（这是一种“优惠政策”，因为对这些“最公共品”的费用每个国民都有义务承担，农民也不应例外），从而把取消农业税后的农民上交的4788亿税收全部用于农民；并且把乡镇行政事业开支严格控制在现在的定编上；那么农民可以完全享受九年义务教育，享受1700亿的用于失业、失地、医疗等方面的生活保障，水利投资也能有较好的保证。
    要减轻农民负担，乡镇政府的改革十分重要。在农业税时代，农业税靠乡镇政府人员去征收，他们又会利用这种征收权附加一些税费和摊派，收来税费的很大部分用来支付乡镇政府的运转；而且他们面对农民是具有政府权利的，所以就有了多收的空间和能力。多收来的钱或者多用（比如在吃喝招待方面可以大手一些）；或者多养一些人，造成超编。民政部对江西一个国家重点贫困县的调查发现，乡镇定编总额为404人，但实际财政供养人数为882人。一些学者经研究后推测，乡镇政府人员虽然定编数为365万，但实际大约在800万至1000万。这些都给农民造成了很大负担，对官民关系带来负面影响，甚至激化社会矛盾。按照国家民政部基层政权和社区建设司詹成付的观点：不少乡镇变成了与民争利的利益集团，带来了一起又一起群体性事件；干群关系不断疏远，群众与乡镇政府之间的信任关系受到了巨大的破坏。
    现在取消农业税，对这个问题的解决有釜底抽薪的效果。乡镇官员不能再向农民收税收费了，他们只能向上级政府要求转移支付。向没有权势的农民收税收费，主动性自然较大；而向上级要钱，主动性会小很多。这样乡镇政府超编超支的问题可能会得到很大改观，一些乡镇政府人员的分流势在必行，农民负担会减轻很多。打个比分，现在一些交警利用掌握的罚款权多罚滥罚，他们的上级往往难以管理到这些交警哪些罚款是超出法规之外的。如果干脆取消了交警的罚款权，自然对解决多罚滥罚有釜底抽薪之效。
    当然，在这种改革的初期会有一个过渡期。原来用于乡镇及以下的公共产品和服务的税收，是从当地农民那里通过农业税及其他税费的形式征收上来，然后用于当地；现在这些税费已经取消，这方面资金是从县以上财政而来。这就有一个拨付、到位的问题。如果一时间财政拨付不到位，乡镇及以下公共产品和服务的提供就会出现短缺。但这毕竟不是什么大问题，既然大政方针已定，剩下的只是抓紧落实。现在，农民的交的税直接通过购买工商业品进入中央和地方财政，然后再把这些钱转移到县乡，用回到农民的公共品上。以后乡镇官员的工作中就没有了收钱这一项，主要是花钱发钱：农村义务教育和生活保障。
    但是，如果像上面说的取消了交警的罚款权，可能会带来一个副作用：会使一些交警失去了工作的“动力”，会磨洋工混日子不作为。要让他们在没有了收费收税罚款权力的新情况下仍然尽心工作，一方面上级对他们的督促机制要健全，一方面来自群众的批评监督机制也要健全。进一步说，要让公共产品和服务得到恰当的提供，同时成本又较为合理，自治是最好的办法。因此，在目前，要在村级深化落实村民自治，让一村一村的农民自己决定村级的公共事项和开支。村内的路面要不要修？水渠要不要整？由村民自己决定。大家选出来的村长拿多少钱？也由村民自己定，最多政府给一些补助。
    因此，取消农业税的意义，并不仅仅在于农民少交300多亿，还在于遏制了乡镇官员对农民更多的收费摊派，堵住了地方政府通过非规范手段从农民身上征取收入的渠道，并有利于村民自治的推进。如果再能加上实施农民土地个人所有制，从而有力保护农民土地不被低价征用；双管齐下，定能大幅改善农民与政府的关系。
    现今七亿农民的致富之路有两条：越来越多的人“转业”到第二第三产业，或进城或进镇；留下来从事农业者则因为拥有了较多土地而收入提高。要加快并促进这一进程，政府最需要做的是用来自农民的税收构建一张农民的生活保障之网，为农民提供义务教育和大中型水利设施，有力减轻农民供养官员的负担。然后，让农民有足够的权利支配和使用自己的土地，决定自己的生产方式，建立自己的生产经营乃至金融组织。中央连续出台的免除农业税、真正落实农村义务教育、加大对农村的财政投入等举措，都是深得民心而且振奋人心；相信今后会推出更多的“一号文件”，把农村的制度优化不断向前推进。
    建设社会主义新农村，不是启动农民多花钱以作为拉动内需的手段，也不是大搞村容整洁、搞新农村示范村等面子工程；而应该是为农民提供较充分的公共产品和服务，并给予农民们充分的生产资料所有权和生产经营权。如此，社会主义新农村的建成虽然不能一夜完成，但也不会遥远。
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    文章出处：光明观察