杜江涌：农地使用制度的永佃权模式选择

    内容提要 农地上同时负载着国家、集体、农民三重利益，不同主体对于农地利益具有不同的诉求和不同的关注重点。就属性而言，农地立法既具有私法品格也具有公法的性质。因此，在农地制度的设计中，要同时考虑到这三种主体的利益平衡与协调。此外，还必须适应加入WTO 之后国外高科技农业对中国农业的挑战。在笔者看来，农地使用制度的稳定需要赋予农地权利人物权性质的权利，永佃权无疑是一种较优的思路。
    关键词 农地使用制度/永佃权模式/农地利益
    自1919年德国魏玛宪法确立了所有权限制之原则以来，相对于自主物权的他主利用即用益物权制度就在促进社会进步的潮流中起着甚至比所有权更为重要的作用。马克思曾经指出：“资本主义生产资料私有制绝不是一种简单的归属关系，而是一种过程。”其实质已经指明了资本主义的私人占有制度若没有他主占有制度的补充即不会取得如此巨大的成功。而我们中国的改革进程也表明：没有农村土地使用权与集体土地所有权的分离，就没有中国的现代化。[1]可见，土地用益物权制度，尤其是农地使用制度是事关中国发展命运的历史性课题，在新的发展形势下对其进行研究改革和完善具有极其重大的意义。
    一、我国农民土地权益缺失的现状
    土地制度在乡村社会—经济—文化结构中具有核心的地位。谁控制了乡村的土地，谁就控制了乡村政治—经济—文化权力。在我国现行体制下，农民与土地的关系，直观上可以从两个层次去考察：一是从提高土地产出和发展生产的角度看两者的关系。主要考虑的是土地资源的合理利用及其对社会经济的贡献；二是从农民的土地收益的角度看两者之间的关系。主要考虑的是与土地价值、地租相关的农民经济利益。在我国人多地少的国情下，由于外在制度规则在短期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公权力未能得到有效约束，许多相关配套法律制度尚不完善，因而日益暴露出许多问题：第一，主管部门片面理解“以地生财”，通过大量低价征购，甚至动用暴力或欺骗手段圈占耕地，然后“暗箱操作”，形成土地的黑市和权钱交易；第二，土地流转过程中过多的行政干预，不仅脱离了生产力发展的状况，也违背了农民自愿的原则；第三，村集体管理土地的权利强化，农户的承包权被非正常削弱，进而使一些农民成为“失地者”；第四，工商企业和专业大户直接进入农业生产领域，有的还让农民直接承担着企业的经营风险——企业一旦经营失败，农民顿时无土无业。此外，期限过短而掠夺性耕作、法制不明而转包渔利等问题不一而足。
    二、农地使用制度设计的目标价值
    农地制度不仅牵涉到农民的切身利益，也是关乎社会稳定与发展的大事。农地使用制度的设计，至少要平衡以下几种社会价值：
    （一）土地的公有制价值
    即要继续坚持土地所有权与使用权的分离，通过赋予土地使用权强大的物权性使我们的改革既不过分背离目前国家的基本制度，又能够达到殊途同归的目的。那种主张土地私有化的论调不仅与我国的基本制度不相容，而且不利于社会的稳定与有序发展。[2]通过在现有制度框架内的两权分立的制度设计，可以达到既保证现有秩序的稳定，又能使农民实际取得相当于自己所有的物权。
    （二）土地的社会保障价值
    当前在我国，大多数农民赖以生存的主要生产资料仍然是土地，虽然随着经济的发展，农民土地外收入在总收入中的比例有所增加，农地的社会保障功能有降低的趋势，但在广大的不发达地区，土地作为社会保障代替物的功能仍然占据主导地位。在社会保障体系不完善或者根本不存在的情况下，土地的社会保障功能仍不能忽视。
    （三）土地的有效利用价值
    提高物的有效利用价值，是整个物权制度的核心内容，而农地物权制度因其客体的特殊性而独具特点。农业生产经营具有长期性的特点，需要经营者作长期投入。土地的利用价值不仅体现在土地的即时产出上，还体现在土地资源的保护，增强可持续发展的能力等方面。因此，稳定的地权对土地的有效利用起着积极的作用。同时，我们所要注意的是，稳定地权不是静止的、“僵化”式的稳定，而是一种动态中的稳定，也就是在承包期内，把土地作为一种有价值、可交换的资产，使它流动起来。
    （四）土地资源的效率价值
    在新形势下，必须转变农村土地资源配置长期坚持的“公平优先，兼顾效率”的原则。土地承包经营权立法绝不能固化目前已经形成的“均田制”格局，因为土地承包经营权的价值化趋势表明，土地的社会保障功能完全可以与土地的生产要素功能分离开来，“均田制”所发挥的维护社会公平的作用完全可以通过引入新的制度安排得以实现。
    三、以永佃权为基础的农用土地使用权之物权化思路
    在现行土地承包经营制下，不难看出国家、集体、农户三方主体在农地上享有不同的利益诉求。对于国家而言，在民法中事实上不存在抽象的国家利益，国家所有权事实是各级政府的公法法人所有权，国家利益在经济生活中体现为各级政府作为法人的利益。[3]对于乡村集体而言，因为我国法律规定的村级集体经济组织在很多地方已经不复存在，从而缺乏其权利的代言人，所以在实践中往往异化为乡村干部集体的利益。对于农户，实际上与农民是同义语，因为现行农地承包经营大部分是以户作为经营单位与统计单位。对于各级政府而言，其对农地享有最终控制权、间接收益权和对种植物种类的控制权。对农地最终控制权现实的具体表现形式就是所谓的“转权让利”的制度安排。这种“转权让利”的制度安排，由于要将集体土地所有权转变为国有土地所有权，而这种转权又是在国家征用权的强力干预下进行的，因此，这种制度安排虽然能够保证土地涨价归公，却不能保证土地涨价归公后的合理分配，相反，直接误导了土地增值收益在城乡之间不公平分享。农民在失去土地的同时，也失去了今后生活的保障。间接收益权体现在国家的粮食收购政策上，粮食收购政策表明国家享有对农地收益的一部分，可以理解为对农地收益所征收的一种间接税；对种植物种类的控制权体现在国家为了保证粮食安全而对重要农作物的播种面积的控制。对于村集体而言，其拥有选择农地使用制度的权利、调整农地的权利、收取承包费的权利和限制农地承包权转让的权利。在农地经营实践中，乡村集体往往利用其调整农地的权力从而谋求自己的利益及土地征收过程中谋取自己的利益。但是从现行农地使用制度来看，三类主体享有农地利益不但存在先后顺序之分，而且三者之间享有的利益的界限并不清晰，往往一损俱损，三方主体的利益都受到损害。
    正如前文所述，现行土地承包经营权存在诸种弊端，首先是因为其属于债权，只具有对内效力，不具有对外效力。司法机关介入土地承包合同的纠纷，也只能依据债法的有关规则进行审理。但是，缔结债法上契约首先必须使当事人具有平等的地位，而在许多农村社区广大农产作为承包人根本无法与发包人处于平等的地位。加之土地发包人借助行政权力进行干涉，更使农户权利不断受到侵害。而我国集体农地承包过程中成员权观念的存在及国家权力对于农村控制的弱化，也导致了乡村集体（尤其是村干部）作为发包人任意变动现行耕地占有现状的压力与动力。
    将土地承包经营权改造为永佃权具有可行性，主要理由在于：
    第一，从主体来看，永佃权的主体一方是土地所有人，另一方是租佃耕作人。在我国，农地所有人是集体或国家，农民是农地的使用人，这符合永佃权的主体要求。
    第二，从客体来看，永佃权的客体与土地承包经营权的客体完全一致，均为农地。
    第三，从目的来看，土地承包经营权与永佃权其权利目的相同，都是农用目的，即在他人土地上进行耕作或畜牧。
    第四，土地承包经营权与永佃权都存在土地所有人与使用人人格分离的情形。只不过永佃权与土地所有权人人格分离更为彻底。
    第五，现行土地承包经营权改革的方向已经使其权能接近于永佃权权能，只不过永佃权人所享有的权能更为丰富与完整。所以将农地使用关系物权化，在农地上设立永佃权也是稳定农地使用关系的方法。
    土地承包经营权与永佃权有这么多的契合点或许不是完全由于偶然，因为土地承包经营权始于民间的创举，而永佃权早在宋朝就出现于中国，直到民国还存在，故农民对其内容与运转机制比较熟悉，在创造一项新制度的时候，就可能从现成的或熟悉的制度中吸取合理成分。在公有制的基础上重建永佃权，只是借用其形式，吸收其合理内核，也不改变土地的所有制形式，也不会危及社会主义的经济基础，并将有利于稳固当事人双方的法律关系，弥补土地承包经营权变动的不足。[4]
    四、农用土地使用权制度之重塑
    （一）农用土地使用权的取得
    农用土地使用权的取得，可分为因法律行为取得和法律原因以外取得。
    1、法律行为之取得。当事人得依契约定农用土地使用权，并采用书面形式，须履行登记手续才生效。以农村集体为单位，在现有农村承包经营权的基础上，农村集体成员同集体重新签订使用权合同，并进行统一登记，对“四荒”土地使用权的取得类推适用，但应有所区别。
    2、因法律行为以外原因取得。这种情况主要指继承取得，权利人生前取得农用土地使用权并在使用土地过程中对土地的投入使得土地价值增加；死后民事主体资格消灭而使得农用土地使用权无权利人，法律应允许土地使用权继承。但因继承取得农用土地使用权，仍应进行登记，否则不得处分权利，并对抗第三人。此外，农用土地使用继承，必然会打破权利主体现有的社区限制，但只要系集体成员并以农业为目的而使用就应承认其农用土地使用权。
    （二）农用土地使用权之效力
    农用土地使用权之效力以权利人角度视之，包括农用土地使用权人的权利和义务两方面内容：
    1、土地之占有权。农用土地使用人依设定行为或继承为基础得对农用土地为农业目的的实际管领。此系权利人使用，收益的前提。
    2、土地使用、收益权。使用土地使用权人于法定或设定行为所限目的范围内得任意利用土地，并就使用土地所生产的收益享有所有权；我国农用土地使用应限于农业目的，包括耕作、畜牧、种植等多方面的农业使用。
    3、有限的处分权。农用土地使用权人对农用土地使用权的处分主要受到土地用途的限制，不违背有效农用土地使用权的前提下可用于转让、出租、抵押。
    4、地租支付之义务。支付地租乃权利人使用他人土地之对价，也系土地所有权人实现其权利内容的形式。但地租不得于权利人收益产生前支付，且权利人继承人负有支付将来地租和前权利人所积欠的地租的义务。
    地租支付制度可采用马克思主义有关地租理论。首先，应以现有农用土地为范围进行统一评定等级。根据土地的地理位置，肥沃程度不同评定等级，并分别确立级差地租和绝对地租。农民对其使用的土地追加投入增加土地价值形成级差地租；就所有土地根据土地资本的有机构成与社会平均资本的有机构成之比例确定绝对地租。其次，对地租的收取严格执行地租收取制度。绝对地租和级差地租由集体享有，级差地租由农民享有。国家在土地收益上按一定的比例提取税金。由此，我国农用土地使用费的构成上应包括国家税收和地租（排除级差地租）两部分内容，防止农民负担不合理和基层干部滥用职权的现象发生。
    （三）农用土地使用权的消灭
    1、消灭原因。农用土地使用权作为物权的一种，应适用物权消灭的一般原理。但农用土地使用权系不动产，其消灭原因之特殊性主要表现为以下几方面：第一，农用土地使用权期限届满。农用土地使用权为限期物权。其期限届满后针对不同情况作不同处理。如果非集体成员因转让和其它原因取得农用土地使用权的，则由于期限届满权利终止。如果是集体成员享有农用土地使用权的，则期限届满后该农用土地使用权期限自动延长。第二，权利人的抛弃。农用土地使用权的抛弃，严格来说是种权利处分行为。其作为一种民事权利，应允许权利人抛弃。但这种权利同时又附有一定的义务，所以应加以限制。如我国台湾具体做法是权利人抛弃永佃权，应于3个月前向土地所有人以意思表示为之。非因不可抗力继续一年不为耕作者，视为放弃永佃权。[5]我国在物权法中今后也应规定此类限制。第三，因国家公共利益需要而征用。土地乃国家主权之象征，国家基于公共利益需要征用土地，土地所有人和使用权人均应服从。但这种征用应严格进行限制，首先是必须为公共利益所需，其次必须同国家保护耕地的政策相协调。另外，征用土地应对土地使用人进行补偿。第四，因非法用地而被收回。具体讲如下：擅自改变法定或约定土地用途，严重损害土地资力，非法转让土地等几方面的事由均可导致农用土地使用权被收回。第五，权利人死亡而又无人继承的农用土地使用权应消灭，并由集体收回。
    2、农用土地使用权消灭的效力。农用土地使用权消灭时，权利人得取回其农作物与附属物，但应恢复原状。土地权利所有人以对价购买其耕作物、工作物的，权利人不得拒绝。同时，权利人负有返还土地于所有人并向登记机关注销其土地使用权的义务。
    参考文献
    [1]王琢，许滨。中国农村土地产权制度论[M].北京：经济管理出版社，1995.3-9.
    [2]邓正来，景跃进。构建中国的市民社会[J].中国社科季刊。1992，（9）：25.
    [3]孙宪忠。论物权法[M].北京：法律出版社，2001.487-491.
    [4]叶建丰。农地制度改革的思考[J].河北法学。2001，（3）：36.
    [5]史尚宽。物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，2000.218-219
    作者简介 杜江涌，西南政法大学民商法学院，讲师，博士，西南政法大学市场交易法律制度研究基地成员（重庆400031）
    文章出处：光明观察