柯炳生：关于我国农民收入问题的若干思考

    内容提要：本文总结了农民收入问题的表现，系统概括了造成农民收入低的经济学原因及政策体制原因，提出了增加农民收入的对策建议。
    农民收入问题影响到农民的生活水平，影响到农业生产能力，也影响到国民经济中的市场需求。农民收入问题涉及到的因素较多，原因也相当复杂。本文就我国农民收入问题的表现、原因和解决措施提出若干思考。
    一、我国农民收入问题的表现
    对于我国农民收入方面存在的问题，可以从不同的角度予以分析。概括地说，可以归纳为以下4个方面：
    （一）绝对水平较低2003年，全国的农民人均纯收入只有2622元，折合为320美元，平均每天不足1美元。更值得注意的是，仍然有相当数量的农村人口，其收入水平比全国平均值还要低得多。按照人均635元的贫困线标准，2003年年底全国尚有2900万绝对贫困人口。
    如果按照人均825元（100美元）的标准，则全国有9000万左右的人口低于此标准，而这个数量大于欧洲任一国家的人口总数。2003年公布的绝对贫困人口数字，同2002年相比，不仅没有减少，反而增加了80万人。其主要原因就在于仍然有相当数量的农村人口，虽然不属于统计中的贫困人口，但是收入水平很低，仅仅略高于贫困线，只要气候等生产条件稍有不利变化，就会陷入到贫困人口的行列中去。这部分贫困人口和准贫困人口的收入提高，将受到自然和经济基础条件的约束，难度非常大。近年来，减贫速度不断减慢。
    （二）增长速度缓慢我国农民人均收入增长缓慢，表现在两个方面。一是同过去的情况比速度大大降低。改革开放的前6年，农民人均收入的年增长按可比口径计算在14％～20％之间。而1997年以来平均只有4％。二是同全面建设小康社会的要求比差距很大。2000年我国农业劳动力人均GDP 为4460元，大约相当于540美元，按农业人口折合为人均300美元左右。到2020年全面实现小康社会，人均GDP 要达到3000美元。农村人均要实现这个目标，每年的增长率要达到12.2％。即使考虑到城乡经济发展水平的差距，将农村人均GDP 的目标确定为社会平均水平的一半即1500美元，每年的增长率也要达到8.4％。同这个要求相比，实际发展速度要低得多。
    （三）城乡差距加大改革开放以来的25年中，城乡收入差距扩大的年份有16年，而城乡差距缩小的年份只有9年，缩小年份主要集中在1978—1983年和1995—1997年的两个阶段。
    其中的主要原因，在前一个阶段是劳动生产率和农产品价格的大幅度提高，而在后一个阶段则主要是农产品价格的提高。城乡收入比例在改革开放之初的1978年为2.56：1，1983年缩小到最低，为1.82：1；然后不断扩大，到1994年达到了一个新高，为2.86：1；然后降低到1997年的2.47：1；从1998年开始，逐年显著扩大，2003年扩大到3.23：1.2004年尽管诸多因素都很有利，农民增收速度可以超过5％，但是仍可能落后于城镇居民，使城乡差距继续扩大。展望2005年和未来一个时期，城乡居民收入关系将如何发展，差距发展到何种程度才会稳定乃至开始缩小，仍然不明朗。
    以上仅仅是就统计数据而言，如果考虑到实际收入水平则差距更大。因为城乡收入的计算包含着一些不可比因素，主要是城市在教育、卫生、交通、文化、社会保障等方面享受到的福利是农村居民所远远无法相比的。此外，除了收入流量之外，在存量方面的差别更为显著，表现在城乡居民享用的生活耐用品和储蓄水平方面。
    （四）地区差距加大不同地区之间农民的人均收入差距较大，并且这种差距没有缩小的趋势。总的说来，呈现出明显的东高西低、从东南沿海向西部内陆地区递减的趋势。上海、北京和浙江的农民人均收入水平，是西部云南、贵州、甘肃和陕西等省的3～4倍。
    由于城市居民在不同地区之间相对差异较小，因此，城乡居民收入的差距，呈现出明显的由东向西的递增趋势。即东部沿海地区城乡居民收入差别较小，而西部地区城乡差别更大一些（见图1（略））。
    二、造成我国农民收入问题的原因
    造成我国农民收入问题的原因很多，涉及到许多方面。笔者不同意一些人将农民收入问题单纯地、简单化地归结为体制问题或政策问题。我国长期以来形成的城乡分割政策无疑是造成城乡收入差别的重要原因，但是，体制问题并不是全部原因。否则，就无法解释其他许多发展中国家也同样存在的二元结构和城乡不统筹问题。印度、墨西哥和非洲的许多国家，都是这方面的例子。
    造成我国农民收入问题的原因，可以归纳为以下几个方面：
    （一）国民经济发展水平这是一个基础性原因。所有的发达国家城乡差别都比较小，基本性原因就在于发达国家的总体发展水平较高。而几乎所有的发展中国家都有较大的城乡差别，无论社会和经济制度如何。当然，这仅仅是一个基础性原因，绝不是唯一原因。好的体制会有助于缩小差距。
    （二）国民经济结构国民经济发展水平低，更具体一些是表现在国民经济结构方面。我国农业在整个国民经济结构中所占的比例是不均衡的。在GDP 方面，我国农业所占的比重已经降低到15％以下，而农业就业在整个社会就业中所占的比重却仍然高达50％。如果不考虑税收等因素，粗略地说这大致意味着50％的人分享15％的财富。因此，农民人均收入水平较低就是必然的。改革开放以来我国农业的结构比例（农业就业比重与农业GDP 比重之间的比例）与城乡居民的收入差距形成了高度密切的关系。也就是说，农业就业比重越高，农业GDP比重越低，城乡的收入差距就越大。由于恩格尔定律的作用，农业GDP 比重随着经济的发展将不断降低，这是世界各国和我国的经济发展所证实的规律；如果与此同时农业就业不能发生同样幅度的降低，则城乡收入差距就必然会加大。这也正是图2（略）所展示的发展过程。
    这种国民经济结构的偏差特点，不仅仅是我国所独有的，而是具有普遍性的趋向（见表1（略））。无论是发达国家，还是发展中国家，农业在就业中所占的比例一般都高于在GDP中所占的比例。这也解释了为什么即便是在发达国家中，政府也高度重视农民的收入问题。
    当然，各国的城乡收入差别程度还是不同的。
    （三）农业内部结构这主要是指我国农户的经营规模结构很不合理，平均每个农户的经营面积只有0.5公顷左右，大致相当于欧盟的1/40，美国的1/400.即使与农业经营规模较小的日本和韩国相比也要小得多，大致相当于其1/3.
    经营规模小的直接影响后果是不利于新技术的采用，因为许多新技术的采用是以一定的规模为前提的；并且，如果达不到一定规模农民也没有学习和采用新技术的积极性。规模小往往也与产品质量低、价格低相关联。更主要的是，规模小商品量就少，劳动生产率就低。
    按照谷物当量系数将所有的农产品都折算为谷物当量，可以计算出以谷物当量为单位的劳动生产率。通过这种方法可以对不同国家和不同地区的农业劳动生产率进行比较（见表2（略））。从表2（略）中可以看出，美国等一些国家不仅农业劳动生产率较高，而且增长幅度也较大。我国的农业劳动生产率不仅绝对水平低，不到4吨，并且增长幅度也较小。我国不同省份之间差异也较大，大体上与农民收入的分布特点相同，也呈现出东高西低的特点（见图3（略））。从图3中可以看出二者之间明显的相关关系。当然，也有少数省份例外，包括浙江、江苏、广东和福建，农业劳动生产率较低而收入较高，是因为非农业收入占的比重较大。另外，人均土地面积多的北方4省区（黑、吉、新、蒙）农业生产率较高，但是，农民的收入水平却不高，主要是粮食生产比较利益较低的缘故。
    （四）体制与政策原因政策方面的原因主要表现在农业支持政策、农业税收政策、土地征用政策、农业劳动力转移政策等方面。 
     就农业支持政策而言，可以按照WTO 规则分为黄箱政策和绿箱政策。我国的黄箱政策支持主要是前些年对粮食流通补贴的支出，是用于国有粮食企业的补贴，并没有使得农民得到多少实惠。在绿箱政策方面，占绝大比重的是基础设施建设支出，而其中大部分是水利建设，包括大江大河的治理，主要并不是服务于农业的。尽管近年来国家高度重视“三农”问题，增加了对农业和农村投入的数额，但是投入不足的问题依然存在：一是总量仍然不足，例如我国的农业科研投入强度仅仅为0.29％，不仅远远低于发达国家的水平，也明显低于发展中国家的平均水平；二是缺乏增加农业投入的保障机制，因为近年来农业投入的相当比重是依靠国债投资而不是预算内的投资。
    在农业税收政策方面，我国长期以来实行专门的农业税费政策，农业税率水平很高。在税费改革时各地减少农民负担约20％～30％，而改革后的新农业税及其附加为常年农业产值的8.4％。按此推算，改革前的农民税费负担在10％以上。这对农民收入的增长是明显不利的。
    在土地征用方面，据估算，改革开放以来各地政府共征用了1亿亩耕地，每亩的补偿标准一般为8000—12000元。而政府土地出让的价格往往数十倍于此。据估算，由此造成农民的损失高达2万亿元以上。在土地征用方面对农民利益的侵犯是极为明显的。因为，如果土地作为农业用途可以给农民提供稳定的生活来源，则转换为非农业用途时土地的使用价值至少要增加数倍乃至数十倍。从理论上讲，农民只要获得了其中的百分之几就可以比原来生活得更好，而实际上很多地方的例子表明，对农民的补偿不仅没有使得农民生活在土地转为非农业用途后获得改善，反而恶化。
    在农村劳动力流动政策方面影响更为突出，主要是各城市在对待外来农民工方面采取了一些不合理的限制或者歧视性措施。这些措施包括直接性的限制就业，各种不合理的收费，农民工社会保障缺乏，农民工子女的就学限制等方面。长期以来的等级性户籍制度是所有不平等待遇的集中表现。按照这种等级性户籍制度，从特大城市、大城市、中等城市、小城镇到农村，形成了一个只能顺序向下流动而很难反序向上流动的体制。农村人口处在这个等级梯次的最下端。农村劳动力和人口不能按照经济发展的要求向外大量转移，就使得农业部门就业在整个社会就业中所占的比例不能较快降低，使得劳动生产率难以较快提高。
    （五）农民本身素质农民本身的素质不高也是影响农民收入的一个重要因素。据统计，我国农民的平均受教育水平仅仅为7年。受教育水平低，影响到农民了解、学习、采用和掌握新技术的能力、进行农业结构调整的能力和外出打工的能力。而这3个方面都是农民增加收入的主要途径。
    三、解决我国农民收入问题的思路
    从以上分析可以看出，制约我国农民收入问题的原因是非常复杂的。解决我国农民的收入问题也是一个非常复杂的问题，是一项艰巨的、复杂的系统工程，是一个需要长期努力的过程。这既需要农民自身的努力，也需要各级政府的帮助。对于政府而言，需要采取各种不同的措施，包括长期措施和短期措施，治标措施和治本措施。
    （一）加快城市化进程城市化是各国经济发展的历史规律，也是我国经济发展的必然之路。这是促进我国农民增收最重要的外部条件。只有大规模地转移农业劳动力才能大幅度地提高农业劳动生产率；只有通过城市化才能提供较多的二、三产业就业机会，尤其是就业发展潜力最大的第三产业只有在城市中才能发展和扩大。城市化也会提高非农业用地的使用效率。积极推进我国城市化进程，需要逐步深化一系列体制改革，尤其是户籍制度改革和社会保障制度改革。城市化的重点应当是加快促进中小城市的发展，在中西部地区以县以上城市为主，在东部地区也应当包括一些中心乡镇。
    （二）促进农村劳动力向外流动农村劳动力外流到城市中就业是城市化过程的一个有机组成部分。在我国目前的情况下，农村劳动力外流与城市化有所区别，是因为户籍制度和社会保障制度的城乡差别限制，使得到城市务工的农村劳动力并没有真正或者正式纳入到城市中去。在户籍制度和社会保障制度的全面改革之前，城市中的农民工现象将长期存在。取消对农村劳动力到城市中就业的各种歧视性限制，保护农民工的合法权益，加强对农民工的培训，是促进农村劳动力向外转移的重要措施。
    （三）提高农村人口的基础教育水平提高农村人口的受教育水平，既是提高农民增加收入能力的基础性措施，也是建设小康社会的必然要求。加强农村基础教育关键是国家要增加经费投入。目前依靠县级财政办教育的体制是不能满足需要的，尤其是在县级财政困难的中西部地区。中央和省级财政要加大投入，重点解决农村中小学生的课本费和学费减免问题、西部地区寄宿制所需要的建设投入、农村教师待遇过低问题、进城农民工子女就读的民办学校建设问题等。
    （四）改革农业税收政策和农业补贴政策农业税的全面取消可望不久就会实现，这相当于增加了农民的纯收入。直接补贴政策的实行也对增加农民收入起到了积极的作用。随着国家财政收入的不断增加，补贴的幅度会有所增加。不过，就总体而言，对于通过直接补贴普遍性地解决农民的收入问题不能寄予过高的希望。直接补贴是一种收入政策，而不是一种产业促进政策，也不是促进粮食生产的有效手段。从财政资金使用效率的角度，从社会公正的角度，国家的直接补贴应将重点放在对贫困人口和低收入人口方面，尤其是对于那些由于自然条件和家庭特殊困难而难以通过生产解决生计问题的农村人口。
    （五）完善土地管理政策土地政策方面的关键是按照《农村土地承包法》，强化“承包经营权”的物权性质。应当由国家（或者至少省级政府）发放全国统一的带有国徽的“土地承包经营权证书”，也可以简称为“地契”，以增强土地承包经营权的权威性。所有涉及到农村土地使用权、收益权和转让权的问题均以该证书或地契为基本依据。此外，从长远看，也要考虑在适当的时候以适当的方式将农民的土地权力从30年转变为永久化。这既是农村集体所有土地不经过国有化直接进入土地市场的要求，也是完善我国土地制度本身的要求。在此基础上，完善征占农民土地的补偿机制：无论是公益性还是盈利性用途，均需按所征占土地的市场价值对农民进行补偿。建立全国统一的失地农民社保机制，将农转非土地增值收益的一个比例纳入社会保障基金，用于失地农民的社会保障。允许农民在土地按规定转为盈利性非农用途时以土地承包使用权入股，参与利益分享。
    （六）完善市场与农民组织政策在我国，小生产与大市场的矛盾将在相当长的一个时期内存在。农民在短期内的收入情况会直接受到市场的影响。在发挥市场机制在资源配置上的基础性作用的同时，应当加强政府在市场服务方面的职能，包括提供市场信息服务等，以指导农民的正确生产决策。此外，鼓励农民在自愿的基础上以各种不同的方式组织起来，进行合作性质的购买、经营和销售，应用先进技术，改进产品质量，更好地适应市场需要，增加市场谈判能力和市场竞争力等，这也是增加农民收入的重要途径。对各种合作经济组织的支持，包括通过法律法规支持和保护，在管理和技术方面提供培训，以及在税收方面给予适当的优惠等。
    （七）改革农村金融政策农村金融和信贷问题是影响农民生产和生活的一个重要因素。
    为了从根本上解决农民贷款难的问题，必须深化农村金融体制改革。目前正在进行的改革，本质上是通过注入国家资金对现有体制进行维护和维持，并没有改变体制和机制，不能从根本上解决问题。农村金融改革的最终方向和出路应当是市场化。这包括两个方面：金融机构的多元化和存贷款利率的浮动化。按照我国加入WTO 的承诺，外国金融机构在我国加入WTO 3年后就可以对中国的企业开展人民币业务，5年后就可以对居民开展人民币业务。在我国的金融市场向外国资本开放的情况下，农村民营和合作金融组织的发展就不应当再是一个禁区。如何实现现有农村合作基金会的改造和改制、如何将现在广泛存在的农民非正规民间金融行为正规化是必行之路。当然，加强审查、监管和培训扶持等也是同样重要的。
    （八）促进农业生产发展政策农业生产仍然是农民收入的主渠道。加强农业生产能力是稳定和保障农民收入的基础。要增强农业科技创新能力，加大对农业科技的国家投入，加强国家重点农业科研机构的建设，包括队伍建设、资金投入等。要增强农业科技推广能力，重点是加强县级推广部门的建设，使之成为向上连接各级科研机构，向下连接农业产业化龙头企业、农村合作组织、专业农户、示范农户、村级农业技术员（村干部）等的纽带。从长远看，应借鉴国外经验，建立全国统一管理的国家农业技术推广体系，中央部门垂直管理，并负担相应的经费支出。在短期内可以鼓励有条件的省先实现省一级的统一管理。要增强土地可持续生产能力，包括土地整治、坡地改梯田、节水农业、中小型水利设施建设和维护等。
    （九）建立农村社会保障政策主要包括医疗保险政策、失业（失地农民）保障和农民退休保障政策。在医疗保险方面，一方面要探索适合我国情况的可行制度，另一方面要加大中央和省级政府的补贴强度。在失业保障方面可以从失地农民的社会保障制度做起，因为土地是农民就业和社会保障的重要资源，农民拥有土地就有较好的保障。当农民因为农用地转为非农用途失去土地时，土地会发生大幅度增值，土地的新价值完全可以保证农民的收入水平不降低，关键是补偿机制和保障制度的安排。应当建立起全国统一的失地农民社会保障制度，为每一个失地农民都建立起一个社会保障帐号。失地补偿金中应当首先划出足够的社会保障金，为失地农民提供基本的生活保障。在农民退休保障方面，可以结合独生子女政策，从独生子女养老补贴开始，逐步建立和完善适合我国特点的农民退休制度。
    （十）切实落实《农业法》，不断增加农业总投入以上诸方面中，有些是体制性改革，不涉及到国家财政支出，而另一些则是需要国家增加财政支出的。因此，如何保障国家农业总投入的不断增加是关键问题。近年来尤其是2004年，在中央高度重视“三农”问题的背景下，我国对农业的投入有较大幅度增加。但是，如何从法规框架和体制上对农业投入的长期增加提供明确的保障是仍然没有解决的问题。目前，最重要的法律条款是《农业法》第二十四条，即“国家逐步提高农业的总体投入水平，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。这条法规在落实执行和检查上存在一些困难，其中最主要的是“农业总投入”的含义不明确。《农业法》第二条对农业的规定是“种植业、林业、畜牧业和渔业”。但是，在所有公开发表的统计资料中均没有国家财政“农业总投入”这样的统计数据。为了从根本上改变这种状况，可以从两个方面做出改进：（1）按照农业和农村经济发展的实际情况，明确界定“农业总投入”的含义和范畴，并在财政支出项目上明确反映出来；（2）规定每年新增加的财政收入中，用于新增农业投入至少不低于某个比例。考虑到从长远发展看需要的比例可能不同，可以先制定未来一个时期的比例，例如未来5年或者8年的最低比例。
    文章出处：《农业经济问题》