孔善广：究竟谁在保护土地耕地？

    土地，是人类生存的根本；土地，是人类粮食的最主要来源；土地问题，是中国“三农”问题的重中之重。在中国现有的二元社会结构下，土地是农村稳定的重要因素，是农民的基本生产资料，更是农民的发展依赖。在我国，人均耕地面积远低于世界平均水平，为此制定了一系列的法律法规是明确规定要保护土地耕地，实施“最严格的”耕地保护制度。但多年来经济发展和工业化、城市化过程中，对于土地的利用开发和保护问题上形成了一个巨大的“悖论”，更严重侵蚀农村农民的利益。
    《基本农田保护条例》第十五条规定：基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。
    《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
    对比鲜明的是一组组令我们触目惊心来的数字：从1979年到1997年，国家从农村征收了2亿7千万亩土地，用于城区扩容、修路、建工厂和开发区建设。包括退耕还林（草）、业结构调整和灾毁减少内，1999年全国耕地面积净减少650多万亩；2000年减少近1900多万亩；2002年，这个数字已经变成2500多万亩；2003年净减少3800万亩；到2003年底，全国现有耕地面积比1997年全国农业普查时（1996年底的数据）减少了1亿亩；2004年减少1400多万亩；2005年度减少540万亩（表一）。现在，全国耕地面积只剩18.31亿亩，人均耕地还达不到1.5亩，离“十一五”规划确定的未来5年耕地保有量18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。
    表一、2000-2005年耕地减少情况
    
    说明：1、2000年数据来于国家环保总局《2000年中国环境保护状况公布》；2、2001-2005年数据来源于国土资源部各年度《中国国土资源公报》；3、2003年耕地净减少面积国土资源公报是80.03万公顷，但与上年对比应该为94.79万公顷。4、合计六年共减少耕地一亿多亩，其中非农建设占用耕地1549.65万亩。5、全国耕地面积均未包括港澳台。
    有文献估计，在改革前的1950年－1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府实际提取农业剩余净额为4500亿元，农民平均每年的净负担是155亿元（按当时的价格来说，这是一个巨大的数字）。在1979年－1994年的16年间，政府再次通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元收入，同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业净剩余约12986亿元。农民平均每年的总负担高达811亿元，是改革前155亿元的5.2倍[1]。
    从1979年到1997年，国家从农村征收了2亿7千万亩土地，用于城区扩容、修路、建工厂和开发区，这笔土地以极低的价格从农民手中买走，中间又被国家汲取了6-10万亿的“剪刀差”。[2]1998-2000年笔者没有找到数字，但2001年-2003年建设占用耕地合计1500万亩），按规定每亩收取土地资源占用费、复耕复垦费2万元左右，则为3000亿元，如包括地方政府土地出让差价收益，数额更大。那么按上述数据计算，这二十多年年来，农村集体土地被剥削了超过十万亿元。
    如果真正按照法律法规规定实行保护土地耕地，特别是能够按规定耕地占用与开发复垦耕地相平衡，“占多少，垦多少”，那么我国的耕地怎会大幅度减少呢（除部分退耕还林外）？那么是什么原因造成法律法规得不到严格执行呢？
    2004年3月修改后的中国宪法庄严地确认，“公民的合法的私有财产不受侵犯”。民营工商业者从此可以合法雇工和投资扩大生产来积累私有财产，城镇居民购买的房屋和其它财产也合法地保护了，而且购买的房地产还可以出租、转让、抵押，这也是理所当然的权利。然而，作为农民，他们有什么私有财产受保护呢？土地是集体的，国家可以“征用”，不可以转让、抵押，连自己花钱盖的房子也不能抵押，否则就违法的。
    《宪法》第十条中，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”做出明确界定，而所谓的“国家公众利益”是极少考虑到农村和农民的利益，难道国家公众的利益就不包括占大多数人的农村居民的利益？作为占大多数人的农村居民的利益难道就不属于国家公众的利益？
    作为所有者主体农村集体对其所有的土地却没有最终的处分权，如不能自作用于非农用途并不能转让，要转让必须要先通过国家征地的方式强制性转为国有土地，使农村集体所有土地与国有土地明显是不平等，其所有权权限甚至小于只获得国有土地使用权者（并非所有权），因为他们还能将使用权抵押、出租、转让，但农村集体所有土地却不能。所以农村集体所有的“所有”并非是根本意义上的所有（占有、使用、收益和处分的四种权能），最主要的处分权被剥夺，如对于商业开发征用土地时，不能作为转让所有权价格谈判的主体，必须由政府“代理”，导致政府和开发商可以从中获得权力租金。
    例如虽然《宪法》（包括今年修改前的）及《土地管理法》规定农村的土地属于农村集体所有，其它的属于国家所有，但“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，”今年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在模糊的“公共利益”为号下，却允许各地政府以“国家公共利益的需要”的名义，通过国家征地的方式强制性转为国有土地，再由政府以划拨批租方式转让使用权，而作为所有者主体的农村集体却没有最终的处分权。
    而且被征用“价格”（征地补偿费和安置费）也不能由所有者主体根据市场价格而定，因为《土地管理法》第四十七条明确规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。发生争议也很难争取利益不受损害，因为《土地管理法实施条例》规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。
    这样，政府就可以按“土地的城市建设用途的市值”把征得的土地批租出去，获得的收益就归政府。就是这一系列法律法规及政策所设计的“征地、补偿、批租”制度，明显使农村和农民对土地的所有权处于被动局面，是绝对不完整的所有权，不能有效保护农村和农民的利益，也为政府滥用“公众利益”之名而损害农民利益在法理上大开方便之门。
    从此可知，我们在保护土地耕地的实际结果与法律法规之间形成多么大的差别。一方面不断制定修改法律法规实行最严格的土地管理制度，按规定耕地占用要与开发复垦耕地相平衡，“占多少，垦多少”；但另一方面却是各地政府大量地违法和非法占用或“征用”土地，在法律法规条文规定与现实之间，形成了巨大的“悖论”，而且农民的利益就在土地耕地征用过程中受到极大的伤害。那么，究竟谁在保护土地耕地？
    （以上摘自孔善广《农村土地管理问题的“悖论”》一文）
    注释（略）
    文章出处：光明观察