贺雪峰：新农村建设要强调村社本位*

    全国人大常委会在2005年7月向社会公布的《物权法》（草案）第一百三十六条规定，“对承包期内的承包地，发包人不得调整。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农牧业等行政主管部门批准”。
    《物权法》关于调整承包地的规定直接来自2002年8月全国人大常委会通过的《土地承包法》第二十七第，只有文字的变动，哪容上并无不同。但是，《土地承包法》第十八条第三款规定，土地承包应遵循以下原则“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，在《物权法》（草案）中被取消。相反，在《物权法》（草案）第六十四条规定“村民会议通过的决定侵害集体成员合法权益的，该集体成员可以请求法院予以撤销”。
    也就是说，《物权法》（草案）在《土地承包法》强化承包人土地权利的同时，进一步弱化了村社集体（笔者这里使用村社这一概念，来自温铁军先生所讲“小农村社经济”，综合指行政村和自然村或村委会和村民小组，涵义较为广泛。）的权力。《土地承包法》和《物权法》（草案）的本意是要防止村社组织利用其掌握着的与农户不对称的政治、社会和组织资源侵犯农户的正当权益。如果联系到在有些农村出现的乡村干部乱权行为，尤其是报道中广泛出现的乡村干部胡作非为的形象（其中《中国农民调查》最为典型），再联系到土地对于农民的重要性，站在承包人立场制定《土地承包法》和《物权法》（草案），就有了充足的理由。土地的占有和使用关系，是农村最为基本的关系，并最终决定着农村一系列其他的关系和权利。《土地承包法》和《物权法》（草案）从维护农户权利出发来规范农村土地的占有和使用关系，就可能为弱势农民提供维护权利的有力法律武器。
    不过，《物权法》（草案）的以上立法思想忽视了当前中国农村的实际情况，误解了当前中国农村所面对的真实问题。具体地说，从农户权利出发制定土地占有和使用的权益关系，忽视了村社权力，使得村社这样一个一直在中国农村治理中起着基础作用的单位渐失功能，从而使村社中生活的人们失去了获得公共品的一个基础而重要的渠道。
    从中国长远发展战略来看，城乡二元结构将长期存在，一方面城市快速发展，农村人财物流入城市，农村持续衰败，一方面，依托农村生存的人口将长期保持在很高的高位，以至胡锦涛总书记讲，五十年后三农问题仍然是中国的重中之重。城市居民的公共品由城市政府来提供，农村居民却无法享受到充分的由政府供给公共品的好处。
    农村公共品供给大多与村社有关。农村公共品如水、电、路，均是以村社地域为基础展开的，正是地域的特点，构成了农村公共品之为公共品：在村社公共品建设中，事实上无法克服搭便车者，如“一事一议”筹资修路，却可能有人拒绝出资，而享受修建道路的好处。问题不在于搭便车者未出钱却得到了好处，而在于一个人得到好处，就会引发村社内部的连锁反应，使“一事一议”无法进行，从而使村社公共品供给处于短缺状态。这就是为什么农村税费改革后，作为解决农村公共品不足的配套改革措施的“一事一议”在全国农村无法推行的原因。
    以村社为基础的农村公共品短缺，不止是国家无力出资来提供的问题，而且国家无法满足以村社为基础的农村公共品的复杂要求。农村公共品十分复杂，每一个村社对公共品的需求都不相同，而只有村社居民最清楚自己所在村社缺少什么公共品。国家可以为农民修路，但国家却不可能将所有农村的道路都按照城市道路的要求进行管理，修好的道路在缺乏维护的情况下，很快就被损毁。用于建设农村公共品的投资，不经过村社内部的讨论，或村社并无强有力表达偏好的权力，就会被那些并不从用于村社公共品建设的公共投资中获取好处的人滥用：县乡各级政府及其职能部门将公共投资用于政绩工程，搞花架子，甚至中饱私囊。在过去的农村公共品建设中，比如农业开发资金的使用中，恶例不胜枚举。最终，国家花费大量财政资金用于农村公共品建设，生活在村社的农民却得不到多少真实的好处。农村公共品依然处于极其短缺状态。
    外在于村社的力量无法（或不愿）正确获取村社公共品需求的偏好，从而使大量财政资金被滥用，而村庄公共品供给不足。内在于村社的农户需要公共品，并且具有通过村社（民主决策和民主管理等）来表达偏好的能力，却因为村社既没有强制性征税的权力，也没有从村社集体所有土地收租的权力，而不能从村社居民中获取建设村社公共品的资源。村社无法克服公共品供给中的搭便车者。如果村社内部有强有力的舆论能力，可以将那些搭便车者边缘化，并因此防止其他搭便车者的跟进，则村庄公共品供给中的“一事一议”也可以成功。如果村社有足够的集体资源可以调用，村社成员通过民主决策表达出来的公共品偏好，就可以使用村社集体资源作为建设公共品的资源，从而克服村社公共品严重短缺的困境。
    因为人财物流出村社，农村越来越衰败，越来越需要有充分的公共品供给。当前中国绝大多数农村的情形却是，农村人财物流出和市场经济及现化传媒的渗透，村社舆论力量越来越弱，村社公共品供给中搭便车者越来越多，同时村社集体经济实力薄弱，村社并无足够资源用于建设公共品。由此造成村社内部公共品供给能力的严重不足。
    快速社会转型,和农村社会因为人财物流出引致的相对衰败，使得村社传统的以惯例为基础的秩序难以保持。因为村社失序而产生的恶意破坏者屡屡出现。为了使村社秩序得以维持，就有必要强调村社权力，尤其是使村社可以通过对集体所有土地权力的掌握，来对付恶意破坏村社秩序者，防止当前村社公共品供给中普遍存在的“少数人决定”的恶性循环。
    外在于村社的力量不能为村社提供所需要的公共品，村社内部又无力供给其需要的公共品，这正是当前农村公共品供给的困境所在。解决这一困境的办法，一是强化村社权力，允许村社向其居民强制收取公共品建设费，从而克服村社居民的搭便车行为。二是将国家向农村的转移支付，转移到村社一级。遗憾的是，当前国家的几乎所有政策都是在弱化村社一级，从而使村社公共品供给陷入死结。举例来说，过分强调和保护农民土地承包权利事实上是取消了村社可以通过集体土地所有权来行使的村社权力。农业税取消了，依附在农业税中的三提也取消了，且不允许村社集体向承包土地使用的农户收租，村社集体的土地所有权虚置，从而使本来有可能克服村社居民搭便车的一个可用办法不再能用。再举例来说，当前国家向农村转移支付的资金，一部分用于补贴农户（粮补、种籽补贴、农机补贴及将来还会有的各类补贴），一部分由县乡各级尤其由各种外在于村社的职能部门用于投资农村的公共品，中间独独缺少了村社一层。而恰恰村社是既可以表达偏好（相对于职能部门），又有供给公共品能力（相对于农户）的一层。
    中国绝大部分农村的村社一级，是极其重要的单位，是农民生产、生活和娱乐三位一体的场所，村社一级的公共品供给状况，直接决定着农村的基本生产和生活秩序，而当前农村政策忽视了村社这一级，而单纯强调农户的权利。毫无疑问，中国绝大多数农村的农民是弱势群体，他们的基本权利必须得到保障。然而，当前以《物权法》（草案）为典型的保障农民权利的法律和政策，却恰恰是打击了真正构成弱势的农民权力和利益发生基础的村社一级，而忽视了农民是相对于村社以外力量弱势的问题。离开强有力的村社，原子化的农民被更加赤裸裸地抛弃在这个由金钱支撑起来的世界上。我们往往假定今天的中国农民都已经是公民，他们享受着国家提供的无差异的公共品，事实却是，他们首先是村社的居民，国家无力（过去没有、现在没有、将来也不会有）为他们提供与城市无差异的公共品，他们的福利状况与村社内部公共品供给能力密切相关。强有力的村社是村社居民享有公共品的基础而非障碍。将村社作为实现村民权利的障碍，显然是缺少对当前中国农村实际情况的了解，并误判了中国小农经济的形势。我们当前要解决的问题不是弱化村社的权力，而是要强化村社的权利，同时保证村社能够通过民主决策的途径，表达其中大多数人的真正偏好。
    村社公共品不只是水电路，而且包括与村民生产生活密切相关的各种事务。水电路是物质性的公共事务。还有更重要的非物质性的公共事务，如公共娱乐和公共空间。当前农村中，农民普遍建有很好的房子，村社却没有一间象样的公共用房。我们在洪湖进行老年人协会建设实验，大部分村民都建有豪宅，住在豪宅的老年人却仍然到破旧且拥挤不堪的老年人活动中心娱乐。原因无它，老年人活动中心是公共场所，是公共空间。公共空间不仅创造了老年人的愉快心情，而且创造了人与人的认同，创造了人对村社的认同，创造了人的精神生活，创造了社会联系。而这些东西，正是中央2006年一号文件强调的五大建设中社会建设和文化建设的核心内容。进一步说，农村的非物质性公共品，是指构成农民生活意义的大众文化和大众体育，是可以增进农民福利感受的方方面面的内容，是他们的公共生活，是人情冷暖，是人生意义。
    在中国现代化的进程中，村社作为公共空间，是为村民生产人生价值和意义的基本场所，是不能真正转移进入城市的人们世代的居所，也是他们未来的归处。强有力的村社共同体，不仅生产着村民的人生意义，而且因为创造了认同，减少了村庄内部的矛盾，降低了公共品的交易成本，从而可以降低村民生产生活中的风险，提高村民应对生产生活危机的能力。
    “大河无水小河干”，村社本身不能有效运转起来，村社物质性和非物质性公共品供给严重不足，农户即使富足，他们也无法建立起村庄生活的意义，这对于在短期（甚至长期）内无法在村社以外建立生活意义的农户来讲，是不可忍受的净福利损失。村社权力的不足，导致村社公共品供给的不足，导致村社在物质、文化和社会的全方位衰败，从而导致村社居民的全面福利净损失。
    村社共同体是新农村建设的根本目标。新农村建设就是要通过村社共同体的建设，增进农民在经济、社会、文化和环境方面的净福利；就是不再从农民切身感受之外单纯以经济收入估算农民福利水平，而是站在农民主体的角度，从他们全身心的感受，来提供改善农民处境的办法；就是既强调农民个人的权利，又强调村社本位，看到村社共同体建设对于从经济、社会、文化等全方位改善农民个人处境中的基础而不可替代的作用；就是在中国现代化的进程中，以村社建设为基础，将中国农村建设成为中国现代化的稳定器和蓄水池。
    2006年3月12日晚
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    *前几日李昌平到笔者所在研究中心访问，谈到当前农村形势，我们一致认为，当前国内三农学界和政策部门普遍忽视村社一级对于实现和保障农民权利的基础作用，而单纯强调农户个人的权利，一致认为当前新农村建设的根本是重建农村的村社权力，从而为中国现代化提供一个稳定的农村基础。故撰此文。
    文章出处：三农中国