汪三贵：中国农村贫困与扶贫政策评估

    评议人:杜晓山、白南生、魏众、李实
    茅于轼：今天我们非常荣幸请到汪三贵教授来给我们讲讲扶贫的问题，这是当前中国社会的一大问题，经济增长很快，但是矛盾特别多，这里头就有一个扶贫的问题，当然还有城市贫困的问题，今天的四位评议人都是在扶贫方面有经验的，下面我们欢迎汪教授给我们讲农村贫困问题。
    汪三贵：很荣幸今天来到天则所对中国农村贫困问题作一次简单的介绍和评估。首先我想说一下中国贫困的标准是什么，应该说最基本的是绝对贫困，绝对贫困的人口是指不能满足最基本的需求的人口，就是说简单的吃、穿、住还得不到满足，讲得通俗一点就是还没有温饱，这是一个基本的概念。第二个概念就是98年以前我们国家在统计贫困人口的时候是以收入标准来做的，而世界上大部分国家（包括发展中国家）都是以消费来做的，因为消费支出能够直接测量一个家庭的生活福利，但是从98年开始，我们国家开始同时考虑消费和收入，也就是说收入低于贫困线还不是唯一的要求，同时你要满足消费低于1.2倍的贫困线，或者你的消费低于贫困线，同时还要满足你的收入低于1.2倍的贫困线，所以它是一种双重的概念，这个在世界上任何国家都是没有的。还有就是我们国家的贫困线是单一的贫困线，就是说尽管我们国家地区的消费差异很大，物价变化很大，这些因素都没有考虑，所以这种算法会造成地区之间评估结果很不一样。另外，其他一些测量贫困的指标都没有拉入到我们官方的测量指标里来，主要考虑的就是收入和消费。那么有这样的概念以后，首先你要知道一个国家有多少贫困人口，通常我们都要划一条线，这条线以下的就是贫困人口，线上的就是非贫困人口，这个贫困线在我们国家是由国家统计局根据农村住户调查来做的，所以我们的农村住户调查既用来推算贫困人口，也用来制定贫困线，包括我们的其他很多指标都是通过这个调查做出来的，这个是怎么算的呢?最基本的是营养标准，而营养标准最核心的是热量标准，2100大卡是最基本的热量标准，就是说你一个成年人每天没有消耗2100大卡的热量，那么你连最基本的活动都是有问题的。那么有这样一个标准以后，你就要确定一个食物清单，我们统计局实际上对贫困的标准作了两次大的测算，一次是90年代初期，是根据84年的数字来做的，一次是98年，这是根据当年的数字来做的，84年的时候是根据全国平均的实际消费结构来做的，到98年的时候，是根据800块钱以下的人的实际消费来做的，有15类27样数据，在知道了每一种食物的量以后，你只要算出食物的价格就可以确定贫困线。在确定了食物贫困线后，你就需要确定非食物贫困线，非食物贫困线的确定方法是多种多样的，一直到90年代中期我们都是按照食物贫困线的60%这样的比例来确定非食物支出，后来世行的一个专家又提出另外一种比较复杂的算法，在算出食物贫困线和非食物贫困线以后，把这两个一加就得到了我们的贫困线。98年以来，我们除了公布绝对人口还有公布低收入人口，在计算低收入人口的时候，贫困线的确定是一样的，唯一不一样的是非食物部分，非食物部分是按照40%的比例来确定的，所以绝对贫困线里面我们的非食物支出占了不到20%，按照80年代食物部分占60%的算法，我们的贫困线是大大地下降了，这也是为什么现在很多人都提出我们的贫困线偏低，即使现在满足贫困线标准的穷人也达不到最基本的生活需求，这是我们的测算方法。
    那么有了这个线以后，我们就可以推算贫困人口了，我们有67000个农户的收入资料，有了这条线以后，我们就可以算出多大比例的农户人口是低于这条线的，知道了这个比例以后，你把全国的农村人口按照这个比例一乘就得到了贫困人口。去年统计出来的绝对贫困的人口是2375万，在78年的时候我们的估计是2.5亿，到85年的时候下降了一半，是1.25亿，90年的时候是8500万，93年是8000万，然后到2000年是3200万，在最近几年，除了03年有略微的上升以外，其他年份基本上都是减少的。低收入人口现在有4067万，低收入人口是不包括绝对贫困线里的人的，低收入人口是高于绝对贫困线而低于低收入线的这一部分人，所以这两部分人加起来才是低于低收入线的总人口。我这也有世界银行的一些数据，最近的是到04年，04年是7600万，90年是2.8亿，2000年是1.1亿，这个是按照收入数据来考虑的。同样的标准按照消费数据来考虑的话，就可以看出这个数据要大得多，因此，按照收入来算比我们国家的数据要高得过，消费的话就更高了，所以造成这些差距的很重要的一个原因就是贫困的标准不同。世行是按照1天1美元来算的，不是按照官方的汇率来算的，而是按照购买力平价算得的，而我们官方的标准相当于购买力平价的2/3，我们的贫困线只比1天以美元的标准差了1/3，但是这个差距导致贫困人口相差很多，农村里很多人的收入水平都是在贫困线周围。为什么我们的高层领导对贫困线标准的调整非常敏感？就是因为这样的问题。而按照低收入线估计的人口数量和按照国际标准计算的贫困人口数量非常接近。
    知道了我们的贫困人口大概是这么一个规模以后，我们可以了解区域分布是怎么样的，应该讲在不同时期的变化还是很大的，我没有国家统计局的数字，主要是根据农业部的一些调查来做的，70年代末中国的贫困人口主要不在西部而是在中部和东部地区，当时主要是政治上的问题。到了90年代初期大概是50%，从集中度来看，是不断地往西移，这一点是很清楚的，从总量上来讲，西部的贫困人口越来越多，我们政府也采取了一系列政策，下面我主要讲讲我们政府到底在扶贫的领域作了些什么，怎么做的，效果怎么样。
    我们中国成功的很重要的一点是经济增长是很核心的，但是我们并没有完全依靠经济增长来脱贫，在经济增长的同时，我们制定了一些针对性的扶贫计划，这两个是结合起来的，这是一个特点。另外一个特点是以项目为中心的开发扶贫，我们听到一种说法是“从输血到造血”，这就是开发性扶贫，这是另外一个很大的特点。还有一个特点就是区域瞄准，我们扶贫的对象到现在为止都没有针对穷人本身，而是针对某个区域来做的，最早的时候是以贫困县为基本单位，现在是以贫困村为基本单位，不是像很多国家那样，针对家庭或者个人。还有就是政府主导，中国从资金资源的动员到项目的实施或者组织管理，大部分都是政府来说的，应该讲中国在很多领域都控制得很严，但是在扶贫和环保这两个领域，对国家的一些组织还是比较开放的，很多的非政府机构都是在这个领域活动的。还有就是规模很大，在发展中国家找出这样的例子可能不太容易，应该讲在扶贫领域，中国是动员了不少政府资源的。
    我们的农村扶贫是分为几个阶段的，不同阶段的政策也是不一样的，大概可以分为四个阶段。第一个阶段是79年到85年，在这个阶段我们的主要措施是农村改革，这个阶段减得最多，从2.5亿减到1.25亿，在7年时间里减了一半。从86年开始就有专门的扶贫机构了，国务院扶贫办就是86年成立的，这个是第二个阶段。从93年到2000年又是一个阶段，我们叫“8000扶贫计划的实施”，从2001年开始到现在，我们执行的是“中国农村开发纲要”，这是第四个阶段。大体上可以分为这么几个阶段，改革刚开始的时候，应该说全国农村的贫困都很高，在这个情况下，有针对性地扶贫计划就没有必要了，完全可以通过一般性的经济增长来减少贫困，这里面最根本的是农村改革和土地制度改革以及联产承包责任制的实施，所以经营方式的改革是一个方面，价格的提高也是很重要的因素，因为当时所有农产品的价格都是国家来控制的，提高价格实际上是将收入转移给这些农民，这期间平均价格提高了25%，当然还有一个很重要的因素就是市场改革，这些因素的共同作用，使我们国家在7年的时间里贫困人口的数量减少了一半。接下来是实施有针对性的扶贫计划，第一个阶段表现那么好，为什么还要成立专门的扶贫机构呢?这里面当然还有一些政治上的背景,当然最大的背景还是有很多老将军回到他们原来的地方,然后发现那些地方基本上没有什么变化,这是很强的一个政治上的动机,所以还是需要更多纲领性的计划来帮助这些地区的,在这的情况下,从86年开始,我们建立了专门的扶贫机构,然后通过区域瞄准来确定扶贫对象,然后要有一些投资计划,当时主要有三种投资计划,第一个是贴息贷款计划,就是通过信贷资金来帮助贫困地区的发展和脱贫。第二个是以工代赈的计划。第三个是财政发展资金。这三种资金是由不同部门来管理的，总的来讲，我们国家的整个扶贫机构是这样一个情况，最高层的是国务院扶贫领导小组，它是一个非常设性机构，它下面有个常设性机构就是国务院扶贫办，还有一个起到很重要作用的是发改委，因为是它管我们的以工代赈的计划，然后是财政部，它管财政发展资金的计划，还有农业银行，它管贴息贷款，在农村扶贫当中，这四个部门起了最重要的作用。基本上就是这样一种从上到下的结构，我们的扶贫基本上就是这样做的。
    刚才讲了我们进行区域瞄准，有这样的组织以后，我们要选定贫困县，88年的时候我们选定了328个国家级贫困县，它的标准是你的农村人均纯收入低于150元，当然这个也不是唯一的标准，少数民族县、老区县和牧区县是200元作为标准，而对革命做出特别贡献的县市，比如井冈山地区、大别山地区、延安这些地方的县会放到300，所以除了考虑到经济因素，还要考虑很多政治因素，而且讨价还价的余地很大，谁能进入到这个名单就意味着能够拿到很多的中央的投资。同时还确定了370个省级贫困县，按照当时的规定，只有国家级贫困县才能拿到国家的投资，省级贫困县由省里来解决，基本的政策是这样的。然后我们国家的资金就要进到这里边去，主要通过贴息贷款，利息大概在3%左右，这个资金主要是农业银行来管理的，但是这个资金有多少能到农户？不同的时期差别也很大，现在的问题就更大了，这块也是在扶贫这方面受批评最多的。第二块是以工代赈的计划，贫困地区很穷，但是劳动力还是比较多的，而贫困地区在很多方面都是需要建设的，以工代赈就是利用劳动力资源修建基础设施，然后政府提供食物等等，到了90年代以后，基本上都是用现金了。实际上我们的以工代赈在实施的过程当中没有起到代赈的作用，绝大部分地方是把提供的食品等等卖了去买炸药等用来进行基础建设的东西，而农民无偿地提供劳动力，很多地方都是这种情况，应该讲这个政策对贫困地区还是有一些帮助的，但是短期内基本上很难达到目的，反而会加重他们的负担。第三大块就是财政发展资金，在很多方面和以工代赈差不多，但是它会用到一些非基础设施上去，比如科技推广、培训、学校以及教育等等，而在现在来讲，新的扶贫政策以村为单位以后，这块资金就变得越来越重要了，整村推进在很大程度上是依靠这部分资金的。然后第三阶段是“8000扶贫计划”，实际上最基本的含义是用7年时间解决8000万人口的基本温饱问题，这个阶段的主要的政策调整是把贫困县调整为592个，然后“资金到省、权力到省、责任到省”，让省里面的党政一把手负责任，当时讲的最厉害的是如果你不能完成目标就免职，当然最后也没看到谁被免职，但是这个是明确写在目标里面的。而后把扶贫的重点转移到西部，国际扶贫在这个期间发挥了很大的作用，民间扶贫在这中间也开始起作用。现在新时期的扶贫目标是十年之内解决剩下的贫困人口，同时要巩固原来的成果，很多人虽然超过这个标准，但是实际上还是很穷的。因此扶贫最大的政策调整是从县到村，虽然现在还有500多个扶贫重点县，但是我们工作的重点是村，现在最重要的一个措施是“整村推进”，也就是说是一个村一个村地来做，而不是分散地推进。然后就是培训转移，把贫困地区的劳动力通过培训转移到发到地区或者城镇。还有就是农业产业化开发，这个主要通过贴息贷款。我们的扶贫总的来讲就是这样四个阶段，每个阶段的重点各不相同。
    下面讲一讲我们的总体成就。78年以来我们看到，因为经济的高速增长或者政府有针对性的扶贫计划，中国在减贫方面做得是很突出的，按照官方的统计，从78年的2.5亿，减到现在的2365万，年均下降8.4%，基本是在8%左右这样的下降速度。我们刚才讲了，取得这样的成就主要是两个原因，一个是经济增长，另一个是扶贫投资，对于扶贫投资是否有效，不同的人有不同的看法。我们可以回顾一些实证的研究结果，因为你要分辨到底多大的部分是经济增长引起的，到底多大的部分是投资引起的是一件很难的事情。应该讲基本的结论是这样的，就是扶贫投资对于农村的平均收入和消费增长的作用是显著的，这一点是肯定的。但是这里面是农民受益还是相对富裕的人受益，我们最近的研究得出相对富裕的人受益的结论，这与我们的项目实施有很大的关系，这是一个基本的结论。
    最后我想讲几点主要的问题，第一个是我们扶贫程度的增加降低了经济增长的效应，也就是说经济增长越来越不理穷人了，这是一点。我们最近利用世行的一个模拟系统作了一个分解，发现分配不公使贫困发生率上升了，本来能够有更多人脱贫的，但是因为分配不公，结果没有这么多人脱贫，这是我们做出来的一个分解结果。然后我们还有一个很大的问题，就是财政体制的合理性，尽管一些地区很穷，但是中央财政的大部分没有用到这些地区，它们没有得到公正的财政上的支持，包括我们项目管理当中的很多问题都与它有关系。还有金融问题，在发展中国家，金融扶贫是很重要的一个手段，但是我们国家在金融体制方面的问题严重制约新的扶贫方式的发展，基本上都是小规模的，很难把它做大。然后我们的扶贫体制本身也有很大的问题，几种资金由不同部门管理，部门之间有不同的利益，严重影响了我们很多项目的实施。当然还有政府的过度指导，从资源动员到组织管理全是政府在做，这样效率会比较低。还有瞄准的问题，你选择了一个村，到底能覆盖多少穷人，很多很穷的村都没有覆盖进来，这些问题都是存在的。另外，从长期来看，我们的扶贫投资过分重视物质资本的开发而忽视人力资本的开发，一讲到扶贫就是修路，很少去关注人力资本，我们在很长一段时间里，把社会保障的问题完全忽视掉了，开发性的扶贫不能解决所有的贫困问题，必定有一部分的贫困问题是需要社会保障来解决的。
    总体来讲，中国在扶贫方面进展是非常大的，这个是全世界公认的，高速经济增长和有针对性的扶贫是主要原因，核心的原因是高速经济增长，但是现在面对的问题是我们确定贫困人口的标准太低，按照国际的标准来看，中国农村贫困的问题实际上没有解决。所以要进一步解决农村贫困问题的话，我们单一的改革是不行的，经济增长仍然是很重要的，没有经济增长，贫困是很难解决的，但是经济增长怎么才能更多地影响穷人？这是个问题，我们要建立更有利于穷人的财政和金融体制政策，现在有人愿意并且能够为穷人做事情，但是我们现在不让别人来做，这是个很大的问题。然后从扶贫本身的角度来讲，你的体制和协调机制这些问题都需要解决。还要鼓励专业性机构大规模地参与扶贫，很多发展中国家很穷，拿不出钱来扶贫，但是人家的扶贫项目做得很好，效率比较高。然后就是改善贫困人口的区域瞄准，区域瞄准还是家庭瞄准？而这些问题要解决，就要解决村级治理等一系列的问题。我今天主要就讲到这。
    茅于轼：非常感谢汪教授今天的报告，下面先请杜晓山教授发言。
    杜晓山：汪教授的报告是花了很大的精力，他今天比较概要地把结论性的东西呈现给我们，供大家来学习和评论。我也看过这个报告，这个报告是有好多专家一起做成的，做得也挺好的，我比较赞成其中的很多观点，但是从中国扶贫政策的角度来说，我想强调几点。
    第一，我觉得中国目前的扶贫政策把城市和农村隔开的制度不好，它可以有侧重，但是要统筹考虑，尤其是农民工问题越来越明显以后，城乡的贫困问题的差异或者其流动性、交叉性都越来越明显，现在有一种说法，我们现在的农民工里头有30%是必须要关注的贫困群体，如果纯粹地隔开，部分利益影响了我们资金的使用效率和资金的捆绑，更大地发挥它的作用，其实这个建议不是新建议，从高层来说也有很多类似的建议，但是实实在在地讲，遇到的问题就是部门利益，因为有部门利益，所以统一不起来，包括三项资金的使用也一样，一个是财政的，一个是信贷扶贫的，一个是以工代赈的，这三块就是三个部门在管，当然从贷款这块，是财政部和农行，以工代赈是纪委，财政扶贫那块又是财政部。其实你可以想想，纪委和财政部那块可不可以很好地配套使用？按照我们的说法，有十几个部门在管着农村的资金，而它们能不能捆绑使用？问题一种是体制上不行，另一种是体制上的问题。
    还有瞄准的问题我也非常赞成，我们的情况是前面是经济发展带动了扶贫的高效率，但是我们扶贫的对象和经济发展的目标虽然有联系，但是应该分开，扶贫的资金就是要对贫困户，不是区域的问题，区域的问题是区域发展、经济发展、社会发展要解决的问题，所以扶贫的资金也好、计划也好都要针对贫困这一块，也就是说我们的专业性不够，包括现在有了进步，从县到了村，整村推进是一个重大的进步，但实际上真正的受益者还是村里比较富裕的人，而穷人的受益量比较少。同样的问题就是我们的目标问题，我们40%到50%的贫困人口并不在这些贫困村，就算整村推进，你把贫困村的贫困人口全包括了也只解决50%，还有50%的人在村外，所以我们的目标瞄准问题不解决，我们扶贫的效果、效率都要大打折扣，没有政策上的调整或者好的方法的话，尤其在现在的东部和中部，贫困人口越来越分散，不是以整村的概念存在的，这时候如果还用所谓的整村推进的方法会产生同样的问题。另外，我们知道现在新时期的扶贫的思路是这样的：以整村推进为中心，实施产业化扶贫以及培训加劳动力转移。我们谈这个东西，最忌讳的是形式主义和口号化的东西，因为我们发现整村推进里头有这么多矛盾和问题值得研究，而产业化的问题就更多了，产业化确实取得了很大的成绩，但是最大的问题在于利益的矛盾冲突，所以基本上是企业赚大头，农户尤其是贫困的农户赚小头，甚至分不到利益或者分到极少的利益。还有我们的市场经济不发展，因此履约率极低，有可能是公司方面的问题，也有我们农户方面的问题，大家的随意性都是很强的，这也是一个矛盾，所以我们所相当多的研究人员愿意强调发展农民经济合作组织，包括其他发达国家和发展中国家也非常强调这些方面。此外，有很多好的事例可以证明培训方面是好的，产业化也是很重要的，但是同时要看到培训当中的腐败现象也是很严重的，现在的很多还是我们政府在主导，贫困地区的政府的资金又是很有限的，因此资金谁都要用，至于帮不帮助穷人是最后的事，大家可以看到这里面的漏洞太大了，尤其是扶贫办的一些同志跟我讲，最容易出问题的是财政扶贫这一块，因为这一块的随意性最大。
    我觉得这个报告里面没有谈到的一个问题，而又是我一直主张要注意的是我们的干部制度政策，这个问题不解决，对贫困地区的发展就会形成重大的制约，汪教授刚才谈到“8000扶贫计划”明确提到贫困地区的党政干部一把手负责制，实际上执行了吗？根本没有执行，现不说这个，现在这个制度从理论上讲是四五年一变，但是实际上一般的贫困县的县乡政府在两三年里都要轮管，从干部的角度来说，他根本就没有这个思路解决贫困问题，他考虑的更多的是其他的问题。另外，贫困地区的干部连工资、待遇等一些基本的物质、文化、经济方面的条件都达不到，因此很难让一些优秀的干部到那里去，再加上没有奖和惩的制度，实际上这方面有很多事情可以探讨，这里我的意思是这几方面的问题是我们在考虑扶贫政策的时候都是值得研究的问题，我就说到这。
    白南生：我稍微讲一下我的感受，实际上从广义的贫困来讲，除了收入的低下和资产的缺少以外，还包括人力资本的低以及教育、医疗方面，还有在涉及到他们发展的问题的时候，没有话语权，还有反贫的情况比较多，就是已经脱贫了，但是过1、2年又回去了，所以我想可能要注意人们对贫困的人是过程，从简单的收入过程到这样的一些范围都要考虑进去的。他不但提到了脱贫归因，还讲到了一些其他的研究。讲到扶贫方式的问题的时候，我想补充几点，一是贴息贷款越用越少，一方面是还得少，另一方面大概是工作量大，人们不愿意去做，可能也是很重要的原因，还有我们发现很多地方把好几个贫困的地区捆起来，一个合同就把钱倒给高速公路局了，实际上高速公路对贫困是完全没有关系的。但是从另外一些方面来看，把钱给高速公路局一方面是贷款成本很低，因为只有一笔合同，而且回收是有保障的，因为你会设卡，靠垄断的手段把钱收上来，所以你还给我是没问题的。而以工代赈实际上是用义务工代替了这件事，这件事通过义务工来做一些基础设施的建设，尤其是在自愿的情况下是一件好事，是用一些本来机会成本的劳动力作了一些劳动积累，但是你在以工代赈的名义下来做的话就比较荒唐了。从财政发展资金的角度来说，我想说另外一件事，我们跑了很多地方，发现基层有一个普遍的看法，就是不要还得钱是给农民花的，反过来要还的钱政府能不用就不用，基本上是这样的一个原则。另外提到资金配套，我觉得现在资金配套当中的一个大问题就是马太效应，比如说贵州的一个项目的资金基本上都给贵阳的郊区拿去了，我们再找贵阳的郊区问，它们说它们拿到的是小头，更多的是广东或者江苏拿走了。
    魏众：我想说的第一个问题涉及刚才大家讲到的民政管的这块人和目前统计局覆盖的这块人。正好我们前几天在做一个医疗救助的项目，我和民政部的人聊了聊，目前民政系统覆盖的人群是3600万，按他们的说法，这部分人就是五保户、特困户和低保户，特困和低保的概念就是有些实行了低保的地方就能明确指出是谁是低保户，而没有实行低保的地方他们称之为特困户，这个就引出一个问题，实际上我们现在理解的穷人应该有两块，一块是丧失劳动力的，就是有一部分人由于生命周期的概念，家里缺乏劳动力。然后有一部分是完全丧失的，靠开发扶贫已经不可能的。可能开发扶贫对于目前统计局覆盖的这部分人还是有些帮助的，但是我觉得我们还是有一个问题，就是职工工资在不断往上涨，贫困人口在不断往下降，也就是说现在的扶贫办是拿着更多的钱管着更少的人，这是一个挺大的问题，它本身就有悖于常理，以后随着不断变化，可能完全丧失劳动力的部分或者扶不起来的部分是民政管的，然后扶贫办是管那部分扶得起来的人，这是一个方面。
    第二，可能一个比较明显的感觉是农村的贫困人口的变化除了这些扶贫政策的原因以外，跟农产品的价格也有关系，农产品的价格变化以后，应该说对扶贫产生的效果是很明显的，因为现在在城市里头，对于大多数人来说，恩格尔系数已经很低了，农产品涨价不像以前对人们的影响那么大了，所以政府是否应该对农产品采取价格保护政策。
    然后第三个是医疗和教育，可能目前整个扶贫往往和这个体系的干部的任期有关，所以比较短视，现在的扶贫基本上是集中在我们如何把目前的这部分人弄进来，但是我觉得同时我们要防止未来的贫困，因为我们不希望把这种贫困传递下去，那么对于穷人来说，给他们的子女同样的教育，在他们钱很少的情况下，给他们医疗救助等等，给他们一个相对的较好的医疗条件，使他们的子女有更好的身体，将来不产生贫困，这是一个。另外一个可能特别需要注意但目前还没体现出来的问题是目前在城市的农民工未来的医疗成本，因为目前多数农民工进城干的都是最危险的有毒的工作，这些工作的影响在两三年内不会发作，但是可能在未来的五到十年内会发作，这部分的成本可能是中国在未来需要承担的很大的一部分，我就讲这些。
    李实：从这个报告当中可以看出这个问题本身比较有意思，我发现一个非常重要的转折点是96年，从96年开始，贫困发生率就基本上非常平了，另外你再看一下扶贫资金的增加，也是从96年开始大幅度增加，这样两个事件都发生在同一个时点上，我想问这两者之间有没有很强的相关性？是不是贫困资金增加后使贫困发生率减少呢，还是其他原因？当然这又涉及到另外一个问题，就是从96年开始剩下来的贫困人口的贫困结构的问题，因为这个统计是国家统计局的，样本可能有大的偏差，五保户可能不在里头，还有就是其他的一些没有劳动能力的家庭也不在里头，但是贫困人口下降速度减缓反而造成了很难的解释，因为我原来认为剩下的2000多万都是这样的人群，他们和你的开发性扶贫是没有因果关系的，如果按照你的说法，这2000多万人还是可以扶起来的，这样就有一个问题，对于那样的人群，大量的资金投入实际上是没有效果的，所以这是一个比较有意思的问题。
    第二个问题是出了国家统计局统计出来的2300多万贫困人口，再加上五保户、特困户以及残疾人等等，可能会提到3000多万，我相信3600万可能也不是一个高估的数字。还有大家都提到了“因病式贫困”和“因教式贫困”，当然对于教育这个问题，我有不同的看法，但至少因病造成的贫困人口可能还没有估计进去，我还不是很清楚。有一种可能性是你看一个家庭的收入和消费支出可能都在贫困线以上，但是由于有的家庭有人生病，有大量的支出都用于医疗费用，而这个支出在他的整个支出当中是反映不出来的，但是由于医疗费用的支出过高，又会造成其他方面的支出减少，这样这些人群应该属于贫困人口，而按照我们的估计方法，实际上是不包括在里头的。另外还有一部分人是在他家里有人生病以后，他知道他看不起这个病，然后就干脆不看了，这样在他的收入和支出当中都没有什么反映，从统计上也很难把这部分人包括进来，把这部分人都统计进来的话，可能贫困发生率又要上两到三个百分点。
    盛洪：听了汪教授的报告，我觉得还是非常有启发的。刚才我在想中国过去的贫困是什么原因造成的，我觉得大概有两个原因。当然首先应该假定所有的人的能力都差不多。第二点是为什么有些人穷有些人富，在计划经济中并不是所有人都有同等的权利，我觉得这一点可能非常重要，这里头有非常强的制度的原因，就是市场化的改革，农民应该说有更多的权力，原来的计划经济很明显的是倾斜于城市而不利于农村，这个贫困是政府制造的，因为农民没有平等的市场权利。而在市场化以后，农民就逐渐获得更多的权利，一个是政治决策的权利，但是这个权利还是逐步放开的，首先是粮价，逐渐走到了政府定价，当然这个是很长的过程，包括中间的反复。我觉得中间的贫困反复的原因是不是和制度有关？还有就是农民的自由流动，我觉得这也很重要，这种流动自78年以来，一直在发生变化，所以我觉得这一块非常非常重要，有些人的贫困不是因为他能力不行，是因为他没有得到同等的权利，或者在一个制度框架下，这种制度本身就不利于他，因此20多年来，我们扶贫的成就的很大一部分应该归功于市场化的改革，我觉得刚才汪教授讲得非常正确。那么有没有一种情况，就是在大家都有同等权利的情况下，还有人贫困呢？我认为还会有，虽然有些人的能力不如别人是一个事实，但是这不会导致有些地区是贫困地区，比如一些少数民族地区或者一些山区，这些地区的贫困有其自身的理由，因为它的地理条件本身比较恶劣，我觉得这也是事实，在分析的时候，对于这些地区要特别注意，比如说某个地区就是其后不好，还有就是山区的路不好走也不好修，这些都是事实。这些道理也很简单，山区的路不好走，而且也不好修，它们之间的交往就会少，交易就会少，所以少数民族比较穷有其自身的原因，不是因为他们能力不行，而是因为这个地方本来就不行。
    反过来，我们的扶贫到底要侧重什么？从我的角度来讲，我们要侧重于制度，首先要有一个平等的制度，大家都要有平等的权利，能够受到保护而且能够有效地交易，我觉得这个制度是非常重要的。我想强调的是对于由于地理条件不好的少数民族地区或者山区仍然要靠制度，这是我想强调的一点，相对于一些发达地区，这些地区天生地就处于一种劣势，这种劣势在交往的过程中可能更为突出，这样一来教育问题、人的素质不高的问题可能都会出现，还有就是在这些地区和发达地区进行交易的时候，如果用国与国的交易的话来讲，他们就会出现长期逆差的，因为它们不会拿很多东西来卖给别人，但是他们会需要别人很多东西，这样就会出现持续的通货紧缩，情况就会更糟糕。所以这个时候就需要在制度上进行补偿，这就是我所说的补偿性制度，比如像金融就是如此，不仅要有一般的商业性的银行，还要有政策性的银行，包括像茅老师做的小额贷款，当然茅老师做得非常好，但是国家的政策恰恰不允许这样的机构存在。
    最后我想评价一下咱们的财政扶贫的情况，我觉得财政扶贫确实需要好好去思考，因为汪教授得出一个结论，我们也看不出很大的效果来，尤其是从到户的结果进行判断，有一个美国人叫唐新，他做过一个研究，就是到贵州农村看扶贫有没有到户，他说几乎就没有一分钱到户，实际上这样一种财政层级的制度有非常多的弊端，所以我局的从政府来讲，都要进行思考，我们怎么才能使扶贫更加有效率？最近有跟NGO的合作，我看到扶贫办有个招标，很多NGO去管理扶贫基金，我觉得这个就比较可行，至少它绕过了多层级的财政。可能从扶贫的角度来讲，怎么有一种更有效的办法来使用财政扶贫基金？我局的这点还是要下点工夫的，我就做这些评论。
    茅于轼：《自由选择》里说到花钱有四种花法：用自己的钱为自己；用自己的钱为别人；用别人的钱为自己；用别人的钱为别人。那么用自己的钱为自己的效率最高，用别人的钱为自己，比如说我可以在报销的时候多报点，用自己的钱为别人就是说我买了东西送礼，我猜了半天他喜欢什么，猜了半天也不一定猜对了，最没有效的就是拿别人的钱为别人花，而恰好我们的扶贫管理基金就是这种情况，那怎么办呢？刚才盛洪说从制度入手，我觉得有一个办法是让贫困人口来监督政府，但是这个不太现实，因为中国的贫困人口没有监督的能力，他们的文化太低，所以这件事基本上是不太走得通的，可能比较走得通的是由第三者来监督款项的使用，现在我们的扶贫款大部分都是由政府在花，所以要监督政府，而我们的问题恰好是政府是最难监督的，人民代表能监督政府吗？我是很怀疑这个东西，因此我觉得解决这个问题的办法就是不要让这个钱给政府花，让民间来花，监督民间是比较容易的。为什么这个钱可以不由政府花呢？那么我们就要回想政府的功能是什么？政府的功能是有武装、有警察、有武警、解放军、枪杆子，而扶贫这件事用不着武装，它不像别的，国防治安要武装，收税也要武装，你不交税就把你抓起来，卫生检查就得武装，因为你要妨碍公共卫生、危害大多数人的健康是非同小可的，就要抓起来，但是扶贫这个事说什么也用不着武装，更不需要有枪杆子来搞扶贫，所以扶贫的事应该归没有枪杆子的、容易被监督的人来做，我觉得现在看全世界也是这么一个发展方向，所以从这个角度看，政府搞扶贫恰好是最糟糕的事。而跟外国相比，我觉得中国是非常落后的，我们就看一个问题，捐款给扶贫机构能不能免税？现在税务局有一个名单，捐款给国家办的一些机构都是免税的，而捐给民间办的都不能免税，甚至捐款培训法官的钱都可以免税，而扶贫的钱不能免税，比如我去年问别人要了800万，没有一分钱免交税的，人家就问我说我给你捐款能不能免点税？我就答不上这个问题，我说跟税务局怎么谈也谈不拢。现在政府说我欢迎民间做慈善，但是你让我来做，你把钱给我，而政府做得又不好，毛病很大，我觉得扶贫应该有一个彻底的制度转变，这个转变是扶贫从政府的手里转到民间，同时有很强的地下的监督机构，把扶贫的民间的机构好好地监督起来，我看这样的话，效果可能会得到改善。
    汪三贵：贫困人口减少的多少首先取决于经济增长的结构，所以不能把贫困人口的减少都归结为扶贫投资，这是一个方面。还有就是96年以后增长得很快是有政治背景的，96年的时候中央开了扶贫工作会议，如果按照原来的规模的话，“8000扶贫计划”更加完不成，所以在随后的几年大幅度地增加扶贫投资，实际上就这几年是这样的，在最近的几年也是很平的。从结构来看，最主要是贴息贷款，而贴息贷款恰恰是最没有扶贫效果的，这样综合起来看，问题就出来了，我们的投资增加了很多，其中增加最多的是没有投资效率的部分，然后经济增长更加不利于穷人，所以多方面因素作用的结果使得我们减贫越来越少，还有一点我想强调的是政府多投资在任何领域都不会有高效率，在很多国家都是民间机构更加有效，因为它更加专业化，要是不突破这一点，很难在这个领域想取得更高的效率，而突破这一点的难度也是很大的，而要使扶贫的效果更好，好像没有其他更好的办法了。
    茅于轼：我觉得今天我收获很大，特别感谢汪三贵教授给我们作这个报告，也谢谢大家。
    文章出处：天则经济研究所