韩俊：完善治理结构和发展环境

                             　 20世纪70年代末以来，我国农村改革获得了极大的成功，为社会主义市场经济的改革和发展创造了良好的条件。但目前农业和农村的发展又出现了新的形势和问题，集中地体现为市场主体发育不足、农民收入增长缺乏后劲、农民互助性的集体行动组织发展滞后、农村公共服务不足等。怎样使分散的小农户获得市场信息，怎样使他们在生产经营中实现与市场的对接，怎样使农民在面对大市场和大资本时有足够的信息和谈判地位而不受到伤害，怎样建立运行成本低而有效率的组织机制为农民提供多方位的服务，这已成为新农村建设亟待解决的问题。培育和发展农民合作经济组织，为解决这些问题提供了一个有效的途径，具有重要的意义。
    　发展农民合作经济组织，总的指导思想：一是坚持把农民自愿、农民受益作为发展农民合作组织的出发点，有利于维护农民的合法经济权益。要始终做到以农民为主体，坚持“民办、民管、民受益”的原则，充分尊重农民意愿。二是坚持以家庭承包为基础的基本原则，有利于农村基本经营制度的完善。发展农民合作组织，只能建立在家庭承包经营的基础上，不能动摇农民家庭承包经营的基础地位，侵犯农民家庭承包经营的自主权。三是坚持市场运作与政府引导扶持相结合，有利于提高农民合作组织的自我发展能力。
    　那么，农民合作组织面临着哪些主要问题，我们如何应对？
    　内部治理多数不健全，制度创新任重道远
    　目前除部分合作经济组织的产权结构和内部组织机制比较健全外，相当多合作经济组织的组建和发展在制度上存在诸多问题，主要表现在：
    　在产权的划分上，乡（镇）、行政村、自然村、专业合作经济组织之间的产权划分不清晰；占有权、使用权、收益权、处分权的归属变得不确定；政府与企业之间的产权关系不明确。
    　在民主管理上，虽然大部分农民合作经济组织都拟定了章程，成立了理事会、监事会等组织机构，但仍有一部分组织，社务不够公开，运作和管理随意性较大。一些合作经济组织没有规范的章程，宗旨模糊，职责不清，加上机构设置不合理，管理制度不完善，民主氛围不够，致使内部缺乏活力。有的合作经济组织虽然有章程，但不是按章程办事，处于放任自流状态，比如一些挂名型的农村专业技术协会。在一些地方，行政化倾向的农民专业技术协会不能坚持活动，流于形式，会内诸事民主少集中多，而且遇事往往听命于上级政府部门，活动也不受农民欢迎。
    　在名称上，有的本是合作社性质，却挂协会的牌子，有的本是协会性质，却挂合作社牌子，有的本是公司企业性质，却也挂上了专业合作社或协会的牌子，戴上了农民专业合作经济组织的“红帽子”。
    　在财务管理上，一些单位没有独立的财务，账目没有公开或根本就没有财务账目。
    　在利益分配上，农民合作经济组织与成员的利益关系还不够紧密。内部控制上，部分农民合作经济组织要么是大户控制，要么是公司控制，要么是其它各种外部力量控制，这些并不是“农民自己的组织”。尤其是农民合作经济组织的管理者阶层往往在乡（镇）村级干部中产生，造成了不良后果。
    　现阶段各地对农民合作经济组织大多实行的是先发展后规范、边发展边规范的方针，同时受客观条件的限制，影响了组织的发展壮大。建议规范并实施农民合作经济组织的章程和制度，引导建立合理的组织结构，加强组织内部治理机制建设，同时要规范政府行为，侧重于对农民合作经济组织的服务和引导工作，真正建立以农民自主决策、自我发展的运行模式。采取积极稳妥的方式，根据农民合作经济组织的发展情况，要求政府官员退出合作经济组织管理层，尽快建立合作经济组织民主管理机制。
    　法律与需要不相适应
    　法律地位不明确是影响当前农民合作组织健康发展的关键性问题。由于我国尚缺乏一部规范农民合作经济组织关系的法律，导致农民专业合作组织成立、登记注册、解散和组织的性质、宗旨、服务无法可依，合作组织性质模糊、地位不清楚、行为资格遭质疑，使这类民间组织一直没有获得应有的法人地位，权益难以得到有效保障。比如在名称上有的叫农民协会，有的叫合作社；在注册登记上有的是科协负责，有的是民政管理，还有的是在工商登记。从调查情况看，我国多数农民合作组织没有进行登记，没有获得法人身份。在进行登记的合作组织中，有的是在民政部门登记，获得了“社团法人”的身份，有的是在工商部门进行登记，获得了“企业法人” 身份。由于没有取得社会公认的法人资格，合作组织在经营资格、银行贷款、税收抵扣、商标注册等方面都不同程度地遇到了困难。一些合作组织为了解决对外交往问题，不得已又去注册“公司”，对内以“协会”、“合作社”名义活动，对外以“公司” 身份出现，造成许多人为扭曲。
    　中国农民合作经济组织法已进入立法阶段，但由于对一些问题认识存在分歧，目前法律草案还处于修改阶段，预计还需要相当一段时间才能正式出台。建议：
    　调整对象应该更宽一些，并进一步明确农民合作经济组织的性质。不仅应包括农产品专业合作社和专业协会，还应包括新一代农民投资型股份合作社。对农民合作经济组织的性质要明确界定，如规定农民在合作经济组织中的主体地位、合作经济组织对内的非盈利性等，设立一些可以明确界定的判定指标，提高合作经济组织发展的规范性。
    　明确合作社法人的特定性质。在市场经济条件下，成立一个农民合作经济组织的关键就是具有专门的合作社法人地位，这一地位与现有法律框架定义的几种法人有明确不同的内涵和外延。要对其与企业、事业单位、机关等其他法人的本质区别进行专门阐述。
    　简化和明确登记办法。要简化登记办法。在国家没有统一的管理机构之前，建议可允许各地让各类初办农民合作经济组织先到农业部门备案，符合法人登记条件的到工商部门按合作制企业法人给予登记，符合社团法人登记条件的可以到民政部门登记，从法律上确立农民合作经济组织为独立的市场主体或社团法人，以支持农民合作经济组织对外开展正常经营活动。
    　政府支持政策不明晰、难落实
    　近年来，为了支持农民合作组织的发展，陆续出台了一些扶持和优惠政策。从登记、财政、税收、金融、用地、运输等不同方面给予了农民合作组织一些支持政策，但从实际情况看，政策的可操作性不强。农民合作组织依然存在登记门槛高、资金紧缺、贷款难、公共服务缺位，技术供给不足等问题。尤其是税收问题已成为制约农民合作组织发展的一大瓶颈。
    　财政支持非常少，金融支持极为有限。目前中央和地方财政只是小规模地对合作组织发展提供了支持。近年来政府加强了对金融市场的整顿，一度比较活跃的非正规渠道融资活动被遏制，但正规融资渠道没有及时建立或打开，客观上使农民合作经济组织的筹资难度加大。目前农村信用合作社对农业和农民合作经济组织的支持也极为有限。
    　税收优惠缺乏。现行税收制度还没有体现出对农民合作经济组织的优惠，特别是由于农民销售自己生产的农产品不缴增值税，而农民一旦通过农民专业合作经济组织起来销售就要缴纳增值税，客观上是对农民专业合作经济组织规范发展的一种打击。
    　中央各部委、各地区近年来都从不同方面加大了对农民合作经济组织发展的支持，但目前合作经济组织的发展还远不能适应当前发展的需要，有些政策还需要加大落实力度。建议国家各有关部门和地方要进一步加大支持的力度。要加大财政支持力度，主要用于促进农民合作经济组织新品种引进、新技术推广、标准化生产、品牌建设、市场促销、灾害补助等；对组织用于发展农产品仓储、保鲜、加工、营销等方面的贷款，要给予贴息扶持。要明确对合作经济组织在增值税、企业所得税、营业税等税种上的优惠条例，以促进农民合作经济组织可持续发展。要加强信贷支持，制定专门针对农民合作经济组织的倾斜性贷款支持政策。此外，政府部门也可以设立农业担保基金，为农民合作经济组织提供经济担保。
    文章出处：《人民论坛》 ( 2006-09-01 第十七期 )