周 诚：我国农地转非自然增值分配的“私公兼顾”论

    “农地转非自然增值”是指土地农转非后价格的自然而然的增长。由于目前我国仅仅通过政府征收的形式将农地转变为非农用地，从而，面临的主要是政府合理补偿问题。然而，本文的基本精神也适用于土地的市场交易。何况，在市场经济中，政府征地理应限制在最狭义公益需要的范围内。
    农地转非自然增值分配，应当遵循什么理论？如果完全按照非农地价格补偿失地者，便意味着遵循“涨价归私（农）”论（制）；如果补偿金额等于农地价格，或虽然高于农地价格但是大部分自然增值仍归政府所得，便意味遵循“涨价归公”论（制）。本文对于此二者持批判继承的态度，主张采取“私公兼顾”论（制），即优先对于失地农民进行公平补偿，剩余部分收归中央政府所有，用于支援全国农村建设。
          一、从“涨价归私（农）”论与“涨价归公”论谈起
    我国农地转非自然增值的公平分配问题，最初是从如何增加农民收入的角度提出的。一些学者认定，农民收入低、提高慢的基本原因之一是政府征收农地的补偿太低。他们认为，现行的补偿只是按土地的原用途定价，从而将失地农民排除在土地增值分配之外；土地转得很多，价格涨得很快，但是农民没份。有人估算，在25年的工业化、城市化进程中，国家和城市工商业从农村土地低价格中转移和积累了9万多亿元。因此，这些人士提出：农地转非的自然增值，应当完全归失地农民所有。笔者将这种观点归纳为　　　　　“涨价归私（农）”论。
    “涨价归私（农）”制并不是新事物，而是在封建主义和资本主义社会中持续存在的。它的基本理论支撑是“土地非农开发权补偿”论。这种理论主张，农民应当拥有完整的农地产权，即除了拥有农地的占有、使用、收益、处分等项权利之外，还应当拥有完整的“非农开发权”。这意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应当获得完整的“非农开发权价格”即“非农地价格”，只有这样才能够算称得上是“农民土地产权完整”。换句话说，农地转非之后的土地自然增值应当全部归失地农民所有，否则就意味着对农民进行了剥削。
    “涨价归私（农）”论是一种片面的理论；“涨价归公”论就是作为其对立面而出现的。
    “涨价归公”论是直接针对“涨价归私（农）”的事实而提出的新理论，以美国经济学家亨利·乔治为主要代表人物，他认为：“土地价值不表示生产的报酬，……它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的；而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来”。孙中山很赞赏乔治的理论，他认为：“地价高涨，是由于社会改良和工商业进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。” 后来，孙中山的追随者对其“平均地权”理论进行阐述时，将上述思想概括为“涨价归公”这四个汉字。“涨价归公”的理论也适用于土地征收。我国台湾济学家林英彦教授认为：“土地市价……包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予补偿，其不合理之情形至为明显。”
    “涨价归公”论在土地开发权上的客观理论支撑，必然是“土地开发权国有”论。尽管亨利·乔治、孙中山等人没用使用“土地开发权”的字样，但是其理论的本质却是如此。著名法学家江平教授在《中国土地立法研究》一书中全面地论述了实行土地开发权国有化的必要性在于：避免耕地流失，落实土地用途管理，保障农民的耕作权利等。
    “涨价归公”论也是一种片面的理论；将连同“涨价归私（农）”论在本文的第二部分中进行评论。
    无论人们对于土地自然增值的分配持何种态度，但是对其本身究竟为何，总是要搞清楚的。土地的自然增值是指，农地所有者、使用者以外的社会性投资（包括政府、公私单位等的投资）对于土地产生的辐射作用而使其增值。这种投资的内容包括城市、工矿区、交通干线、港口等等的综合性建设。它们对于农业生产的作用是微不足道的，而对于非农业部门即对于大中小城市中的各行各业以及其职工、居民等，却是作用巨大的。从而，农地一旦转非之后，地上的工、商、交、文、教等等行业的各项活动，便会接受非农建设的辐射作用，使其对于地价的影响突出地显露出来。
    有学者认为，“土地涨价归公”所依据的经济理论是错误的——因为这种经济理论认为，各种资源的市价是由其成本决定的。这是对于“土地辐射性增值”提法的误读所致。实际上，“辐射论”的实质并非是这些用地以外的各项建设成果的价值转移到该地上面，否则，岂非意味着上述各项建设成果的减值或者是对其价值的重复计算？这种“辐射”的实质是各种非农建设项目的功能，直接改善了新增非农建设用地的使用条件，即交通、供电、货源、客源等等方面的改善，使得用地户获得种种便利。从而，对这些土地的需求量增加，而土地的固定性则决定了位置优良的土地的有限性并造成其价格明显上涨。可见，所谓“辐射性增值”，归根到底是由靠近已有各项建设成果的位置所决定的土地稀缺性增值。                   
    二、“私公兼顾”论的产生及其理论上的升华
    “私公兼顾”论——多方面利益调和的产物
    　　以上两种观点都具有片面性——既具有值得肯定的一面又具有必须否定的一面。
    “涨价归农（私）”论的出发点是维护失地农民的利益，但是它仅仅看到失地农民享有农地开发权，而根本忽视整个社会，其中包括其他农民也应当享有此项权利，显然失之于偏颇；尤其是，它根本无视农地转非并非失地农民本身努力的结果，而是由土地位置和政府土地利用规划所决定的。如果完全遵循“涨价归农（私）”论，则必然既不利于土地被征用可能性较大的城郊及其他交通发达地区农民安心务农，也不利于基本农田的在耕农民坚守岗位。从而，单纯的“涨价归农（私）”论便是不能成立的。
    “涨价归公”论承认农地自然增值产生的社会经济根源，然而，它仅仅认为社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民也拥有获得充分补偿的天然权利，从而使其受到不公平待遇，也是不可取的。我国过去长期对于失地农民实行低补偿的实践表明，“涨价归公”曾经是我国实际上遵循的不成文准则。如果不摈弃这种理论，而仅仅是增加失地农民的补偿，则意味着他们只是受到了额外的恩赐，而非理所应得，从产权理论上来看便存在着明显的漏洞。可见，单纯的“涨价归公”论，也是站不住脚的。
    现实经济生活中的突出实例，可作为进行理论分析的佐证。
    首先以英国在“涨价归私（农）”制与“涨价归公”制之间的变换为对象。为了克服长期实行“涨价归私（农）”制之弊，依据“涨价归公”的理论，英国工党政府曾经于1947年—1952年实行土地开发权国有化，通过征收土地开发捐（Development  Charge）将土地增值全部收归国有。但是，此种举措未能长期坚持，主要的是它造成了地产市场萎缩。其次，我国由于长期实际上遵循“涨价归公”准则，大约造成近半数的失地农民在生产与生活存在明显的困难，即已产生明显的不良后果。而且，这也是人们呼吁实行“涨价归私（农）”制的基本诱因。
    综合而言，英国走过的道路无非是在“涨价归私（农）——涨价归公——涨价归私（农）”中循环往复。如果我国今后由“涨价归公”制全面转变为“涨价归私（农）”制，便意味着重走1953年以后英国老路，无非是从一个极端走向另一个极端而已。单纯的“涨价归私（农）”论、“涨价归公”论，都已经被实践所证明是片面的、顾此失彼的。
    再看美国实行的土地“开发权转移制”（Transfer  of  Development  Rights，ＴＤＲs）的实例。它是全世界绝无仅有的土地开发权制度，自上世纪60年代末开始在美国纽约州一些社区自发地实行，后来扩展到20个州，并在一些地方受到法律规范。其要点是：在一个社区内，按照规划进行开发的土地所有者，必须从按照规划加以保留的土地（农地、林地、开阔地等等）所有者手中购买足够份额的土地开发权指标。这意味着，每一块土地都平等地拥有等量的土地开发权指标；如果因规划而使一些土地的实际开发受到限制，便应当由获得实际开发权的土地所有者给予补偿。在实行这一制度时，又将其土地开发权称之为“可转移的土地开发权” （Transferable  Development  Rights）。有学者认为，实行这一制度，保证各个所有权人，所在不同位置的各宗土地，彼此之发展机会均等及权益机会均等——不会有人特别受益，亦不会有人特别受损。
    于是，笔者将“涨价归公”制、“涨价归私（农）”制以及“开发权转移制”三者进行并列分析，发现各有其可资借鉴的合理核心：“涨价归私（农）”制的“充分补偿失地者”、“涨价归公”制的“土地自然增值源于社会”、“开发权转移制”的“土地开发权益均等”。于是，在此基础上提出了“私公兼顾”论（制），其核心为：公平分配农地自然增值——在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分用于支援全国农村建设（主要包括“对重点在耕农民的支持”和“普遍地支持农村基础设施建设”两大方面；后者意味着间接地支持在耕农民）。
    进一步从理论上来看，首先，我们必须落实科学发展观，坚持统筹兼顾的方针，强调协调各个方面的利益矛盾，防止顾此失彼；要坚持以人为本，让经济社会发展的成果惠及全体人民；其次，要充分认识到，任何一块农地的转非，都不是农地所有者的主观努力的结果，而是由其土地所处的位置及政府的规划所决定的。那么，调和矛盾、多方得益、和谐共富便应当是我国土地自然增值公平分配的基本准则，而“私公兼顾”论则是完全符合这一基本精神的。
    此外，在土地的市场交易中，政府适度征收土地增值税，在客观上也可不同程度地体现“私公兼顾”的精神。例如，我国台湾地区所实行的土地增值税即是如此：土地涨价幅度小于100%部分之税率为40%，大于100%而小于200%者为50%，大于200%部分为60%；若涨价幅度达到整3倍，则总平均税率为50%。
    “私公兼顾”论（制）的升华——全面开发权观
    　　在三种补偿制（论）的调合的基础上还可抽象出新的理论观点——“全面开发权观”。这种开发权观意味着，对于农地自然增值的合理分配，应当全面顾及失地农民、在耕农民和中央政府等三方面的土地开发权；也意味着每一个主体仅拥有有限的权利，各个主体不得越限侵权。
    首先，整个的农地开发权可分解为失地农民的农地开发权和中央政府的农地开发权。前者是指当农地转非之后有获得“保障性补偿”的权利，即获得使其达到当地“小康市民”生产、生活水平的补偿的权利。这是由于，仅仅按照现有的规定发给农民土地补偿费、安置补助费，绝对不足以持久地保障失地农民在生产、生活上无后顾之忧。而且，对于失地农民的补偿，不应当与土地农转非之后的用途以及相应的非农地的价格挂钩，否则便会出现新的不公。中央政府的农地开发权是指拥有获得农地自然增值的剩余部分的权利，即此部分应当收归社会所有。因为，农地转非之后的自然增值，归根到底是产生于整个社会的经济进步。
    其次，“在耕农民”也同样拥有农地开发权。换言之，全国任何一块农地，都天然地拥有非农开发权，只是农地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及在何时实现其非农开发权（如基本农田是受到强制性保护的；位置偏远的农地被开发的机遇较低）。这样，就存在一个“已转非”农地与“未转非”农地所有者之间的机会不等问题。那么，对已开发的农地自然增值中归公的部分进行再分配，便是顺理成章的。这也意味着，中央政府并不保有“私利”，其所得归根到底要用于支援全国“三农”。
    简言之，如果涨价全部归失地农民，便意味着其土地开发权“过界”；如果涨价全部归公，则意味着中央政府的土地开发权“过界”；进而，中央政府作为社会的代表，其所获得的土地自然增值收入，还要进一步通过多种形式公平地分配给各类在耕农民，以便保证他们的土地开发权的逐步实现。
          三、公平分配土地自然增值的基本举措
    实行“涨价归私（农）”制，意味着遵循“市场标准”即按土地的市场价格补偿失地农民，而实行“涨价归公”制和“私公兼顾”制则意味着按“政策标准”补偿失地农民。在此需要分析的是，在究竟如何确定补偿的“政策标准”。
    首先是对土地原值的补偿。现阶段我国农村的农地集体所有制，具体体现为现有农村人口对于土地的“等额享有”制，从而失地者所拥有的农地产权就是其应摊得的那一份。那么，政府所付出的农地补偿，便表现为该份额农地的价格。农村集体经济组织则可从中分得相当于农民每年应交的农地承包费的资本化的部分。显然，前者是基本的而后者则是从属的。
    其次，将土地原值的补偿加上“安置性补偿”而形成的补偿总额，才是具有实际意义的。这一总额的“政策标准”，应充分满足下列要求：安家费（指被迫搬迁时）、转业费（指被迫脱离农业另谋出路时所需）、失业救济金（失地农民尚未重新就业时付给）、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等。简言之，总补偿额应当能够使失地农民在生产、生活等方面，不只是保持原水平，而是能够达到当地“小康市民”的水平。只有这样才是真正公平合理的——他们对国家做出了直接的重要贡献，理应获得足够的回报。此种“安置性补偿”，本质上属于农地转非自然增值的扣除。而且，补偿应当由政府有关部门出面，包干落实到底；各种保险都应当强制进行，以免落空。
    同时，对于因征地而受损的农村集体经济项目，应当从恢复生产上予以补偿。简言之，对于失地者的“充分补偿”应当做到：农民无后顾之忧，集体经济纯收入不减。显然，这种“政策标准”较之“市场标准”更加公平：它不会因时、因地、因条件而崎高、崎低，而是可保障失地者的较高水平的基本需要。从而，当开放农村土地市场而征收土地增值税时，亦可参照次此种精神。
    “剩余归公”是指将农地自然增值减去失地农民补偿之后的剩余部分，收归国有。这意味着并不事先限定归公的绝对数额或比重。而且，“归公”意味着将其缴入国库作为中央政府的财政收入，以便有效地遏止地方政府追求“以地生财”，避免诸多不良后果。而且，应列入专项基金，专门用于全国农村建设。尤其是，对于一些必保的基本农田的所有者，应当在补偿上有所倾斜：他们为了保障国家对基本农产品的需要而坚守于农地，牺牲了“农转非”而可能获得的机会利益。这样做，意味着对于非农开发权的某种程度的“购买性补偿”；只要持之以恒地进行，即可最终实现实质上的完全购买。此外，对于贫困的在耕农民也应有所照顾，使其也能适当分享全国经济发展的成果。
    此外，对于过去因补偿不到位而在生产、生活上依然存在明显困难的那部分失地农民，应当尽快采取有效举措彻底扫除其困难，是不言而喻的。
    （作者单位：中国人民大学）
    文章出处：中国发展观察