姚宇：贫困地区应改进村庄资源管理模式

    在资源相对匮乏的乡村，要改善经济落后的乡村面貌、改善村民生活、缓解贫困，扶贫项目与资金固然重要，但有限的乡村资源如何管理与分配对于这些乡村来说，更具有经济的和政治的双重意义。2006年8月，笔者随中国社科院“多民族地区的扶贫与社会经济发展”课题组在甘肃省甘南藏族自治州卓尼县、夏河县就村庄的乡村资源管理工作进行了调研。
    在甘南州，尽管近年的乡村资源投入不断增加，但可由乡村直接掌控的资源相对不足。例如甘南州的财政扶贫资金从2000年的4147万元逐年增加到了2005年的6604万元，但在我们调研的藏族乡村，无论是深山里的牧区，还是靠近公路的村庄，村委会每年从上级获得的行政经费一直保持在3000元~4000元（人口在2000人以上的村每年可获得4000元）。在实际工作中，这笔资金远不够村庄道路、乡村基本设施的日常维护维修。一些原来完全可以由村委会出面进行的乡村资源维护和管理工作，不得不上升为县、乡一级的工作或项目，越来越大比重的资金控制权被上级部门所掌握，越来越多的乡村投入以扶贫项目和“整村推进”项目的形式进入乡村，而乡村一级组织在其中所参与决策的程度显著下降。
    在我们调查的几个乡村中，其村庄资源管理方面存在如下几个现象：
    第一，热衷于上新项目，不重视对已有资源的维护管理。我们在甘南州调查的5个村庄中，都可以看到一些废弃的饮水管口、水井、村委会办公房屋、甚至戏台。藏族人民，特别是卓尼县的藏民能歌善舞，远近闻名，在羊化村有一个规模不小的戏台，据说是“文革”期间修的，1991年最后一次唱戏之后就再也没用过了，前年搞整村推进，把戏台还维修了一遍，但现在这个戏台已经破败不堪，如果使用，还需要进行大修。
    第二，乡村管理手段落后，缺乏制度约束。虽然我们听说村庄都有规划，但在村委会的展板上除了全县统一的口号之外，每个村缺乏自己特色的补充内容，对于具体的管理项目更是缺乏严格的制度设计与落实措施。以饮用水为例，甘肃省1997年发布、2004年修订并实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》的第三十七条规定：“乡级人民政府应当保护村庄和集镇饮用水源，加强供水管理。”可是即使在缺少充足饮用水源的藏族乡村，依然实行的是导管引山泉水下山，在山脚开水口，清澈的饮用水不分白天黑夜任意流淌。在羊化村，为了解决饮水问题，村里曾花钱挖了一口井，并派了一位临近水井居住的妇女看护，可是水泵经常被人在夜间偷盗，水井被迫废弃不用。村民为了饮水，要么到步行需要30分钟的水源挑水，要么自家挖井。
    第三，乡村资源管理体制滞后，群众参与程度低。在我们走访的5个村庄，无论藏族居民还是汉族居民，对于乡村资源管理的参与热情普遍低下，村干部对村里的资源支配权过大，“整村推进”项目原本要求“积极发动群众参与”，可实际上群众却不甚了解。在羊化村，老百姓甚至不知道有时征收的费用是做什么使用的，实行整村推进，哪些人家得了什么项目，一般居民都说不清楚，即使得到好处的人家，也只知道是“县上给的，至于是扶贫办还是畜牧局给的就不知道了”。同样在该村实行退耕还林项目时，2000年和2001年分别收回了400亩和240亩林地，现在这些地名义上归集体，但实际上已经承包给6户村干部、小组长经营。退耕还林项目如此，其他扶贫项目在实施过程中也相似，无论在农区、牧区还是半农半牧区，“不能把有限的扶贫资源直接分配给贫困户乡村”是大多数乡村干部的真实想法。因此，其直接后果是，扶贫项目和扶贫资金往往到不了最需要得到帮扶的村民手上。
    第四，“村务公开”没有真正落实。在我们走访的5个村庄，均没有看到村务公开的有关信息。甘肃省在2000年省第九届人大常务委员会第十六次会议上已决定实施《中华人民共和国村民委员会组织法》，其第二十一条规定：“村民委员会实行村务公开和民主监督制度。凡与本村村民利益相关和村民普遍关心的事务，必须公开，接受村民监督。”夏河县民政局的干部也指出，村财务收支等重大村务的公开是其核心内容，但令人遗憾的是，在我们走访的5个村庄都没有看到村务公开栏（或空无内容）。
    村庄资源如何实行有效管理，并且适当照顾贫困人口，出路在哪里呢？首先要制订切实可行的措施，加强对乡村已有资源的管理。其次要加强对乡村干部的能力培养，提高其管理乡村资源的水平。在此方面，应发挥包村干部对乡村资源管理的监督指导作用。大多数包村干部接受过良好教育，具有一定的实际工作经验，本应在乡村资源管理工作中发挥积极作用。然而，在偏远的农牧区，包村干部下到村里去走访平均一年不到一次，大多数情况下是村干部每个月找包村干部碰个面说些村里的事情。这种情况亟待纠正。第三，应该发动群众积极参与乡村资源的管理工作。乡村资源管理问题，说到底就是如何公平分配以及如何有效率地使用村庄资源的问题，如何让每个利益相关人都能被融入到这个分配的过程中，并能有平等的发言权，上述提到的问题就可以大大缓减。因此，今后要鼓励和发动群众广泛参与乡村的事务决策与监督检查。这是实现乡村资源有效管理的根本保证。第四，必须严格执行“村务公开”。《村民委员会组织法》已经提供了促进乡村资源有效管理的若干条例，但究竟是否已得到贯彻落实，还需要根据该法第二十八条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会应当组织代表视察、开展执法监督检查。”此外，在矛盾突出的地区，合理下放一些村庄可以自行解决的事权财权，对于鼓励村庄加强乡村资源管理工作，也具有积极意义。
    文章出处：中国社会科学院院报