张路雄：改进农民工政策必须解决的一些理论和认识问题

    中国经济体制改革研究会副秘书长 
    近几年来，中央出台了一系列改善农民工待遇的政策，但是由于城乡分割的整体制度体系依然发挥着主导作用，所以，农民工的境遇只是有所改善，但据城乡平等、迁徙自由的目标还有巨大的差距。
    中国在上世纪60年代形成的城乡分割的制度体系，在进入市场经济体制后，虽然有所松动，但基本框架依然发挥着主导作用。这种城乡分割的制度体系，已经形成了固化的利益结构。要改革这种制度，实际上是进行一种利益结构的调整。这种改革不但要有很长的过渡期，而且必须要在理论和认识方面先澄清一些观点，以为政策的调整奠定基础。本文就是对这些问题作一些探讨 ，以期引起关心此事的各方人士的讨论和关注。
    一、加深对城市化规律的再认识，提高大城市在中国城市化进程中的地位
    近些年来，我国城市化方针有了很大调整。由“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针 ”，到“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路 ”并提出了“城镇密集区”的概念（实际上就是都市圈概念）。
    在《第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》中城市化的方针为：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构”。在城镇化空间格局问题上，特别强调“以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群”。
    大城市和都市圈（都市带、城市群）的发展体现了世界各国城市化发展的规律。从1950～1996年，世界100万人口及以上的大城市的数量从72座增加到326座，世界上居住在人口100万及以上的大城市中的人口占世界城市总人口的比重也从1950年的23.47%上升到1996年的36.16%，发达地区的相应比重从24.20%上升到35.71%，发展中地区的相应比重从21.55%上升到36.39% 。可见发展中国家城市化过程中大城市所占比重较高。90年代初，在可持续发展思想的影响下，欧共体委员会又提出了在欧洲发展密集型城市的建议，以减少私人小汽车的出行里程、降低能量消耗和有害气体的排放、阻止城市地域的空间扩张、保护耕地、保护环境，从而弥补郊区化和逆城市化的发展所造成的损失以及给大城市的发展所带来的不良影响，实现城市的可持续发展 。目前，日本的东京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全国65%的人口和70%的国内生产总值；由伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡组成的五边形大都市区，集中了欧盟40%的人口和50%的国内生产总值；美国67%的国内生产总值集中在大纽约区、大洛杉矶区和五大湖区三大城市群地区 。
    王建等一些经济学家，首先提出中国的城市化必须学习日本等国家的经验，走“都市圈”为主的城市化道路。许多学者经过研究认为，一些发展中国家、尤其是东亚的后发展国家，在城市化的发展中，以大城市为中心的都市圈起着非常大的作用。这是因为“大城市可以形成一种生态上的聚集效应，通过规模聚集产生许多新的行业和职业，从而可以创造出‘超比例就业机会’ 。”而且都市圈有利于发挥空间聚集效应，大城市比小城市更有利于土地、能源和资源的节约。世界银行出版的《1984年世界发展报告》认为，城镇只有达到15万人的规模才会出现集聚效益，并且“从来还不清楚地证实城镇大到什么程度会出现不经济的现象。”法国经济学家维德马耳利用瑞士的资料得出的结论为：100万人口的城镇经济效益比2万人口的城镇高2·2倍，比20万人口的城镇稿40%，比40万人口的城镇高19% 。
    国家统计局的调查表明，2004年到大中城市的农民工占到跨省流动农民工总数的60%以上 。有的专家根据2000年第五次人口普查数据计算，按外来人口占本地户籍人口的比例区分，比例较高的17个城市占了全国外来人口总数的44.23%。外来人口比重排前4位的城市分别是深圳、上海、北京、广州。武汉、重庆、昆明、成都等几个中西部中心城市在吸纳外来人口方面也有着比较强的能力 。可见，我国的实践也证明：大型中心城市在城市化和聚集外来人口方面有着极大地优势。大城市对外来人口的主要吸引力是可以提供较多的就业机会和就业岗位。只要有就业机会，就会有钱可挣。在中国这么大的地区和城乡差距的背景下，这些就业机会和岗位对于出自农村的劳动力无疑具有极大地吸引力。
    在中国城市化的进程中大城市和都市圈无疑将起到主要带动作用，不应把大城市和都市圈的发展与就近就地转移对立起来。中西部大城市对外来人口的吸引作用已经证明了这一点。随着中央对西部开发和中部崛起政策的落实，中西部的大城市还会起到更大的作用。随着国家对地区间财力不平衡的逐步调控，对中西部的投资力度的不断加大，外来人口对上海、北京等东部大城市的压力还会进一步减少。
    像上海、北京这样的特大城市，其吸引力就在于他创造着巨大的就业机会。那么，大城市的容纳能力是否是有限的呢？实际上真正的制约条件是土地和水资源。
    先看水资源的制约。现在北方大城市普遍缺水，这似乎是制约城市发展的一个不可逾越的障碍。但在中东，那么缺水，也还是形成了一些巨大的城市。一个办法是节水，一个办法是海水淡化。在水价涨到一定程度时，海水淡化就是一种合理的选择。所以，像北京、天津、青岛和辽东半岛、山东半岛的城市将来都可以用此方式突破水资源的制约。在南方城市，如上海、广州，是不存在水资源条件制约的。
    土地资源方面，一个城市的人口密度到底应有多大？从世界各国的情况看，这是由城市的功能区及交通规划、建设状况所决定的。一个大城市如果在就业和居住方面都形成以中心城区为核心的点状城市带，大部分人口都在各点上实现居住和工作合一的情况。这样的城市人口总容量肯定会高。如果形成摊大饼的城市分布，而且出现大量居住和工作分离的情况，每到上下班，全城的人都在东奔西走，城市交通就会拥挤、瘫痪。虽然在就业方面，这个城市就业机会多，但城市的交通会成为最大的问题。北京的城市建设现在就是形成了摊大饼和居住、工作大量分离的情况。这是中国许多大城市都存在的共同问题。
    这次在浦东调查外来人口情况时，发现一个值得注意的现象：绝大部分农民工基本上是居住地与工作地合一。南码头街道办事处居住的外来人口，90%以上都是在这一地区工作。三林镇的天花庵村是一个外来人口聚集区，该村的外来人口也基本上是既在本村居住，也在本村就业。张江功能区的唐镇、合庆镇、张江镇也都介绍：居住在村里的农民工基本上是在本村和附近企业工作。就是说，在上海的农民工，基本上生活区域是在同一地点。在城市街道的农民工以为当地居民服务为主，并主要住在该区域；在城乡结合部的聚集区中居住的大量农民工，也基本上是在本村或附近就业。这种情况是符合规律的：因为这些农民工的收入较低，所以，他们一般要租住在离工作地点较近的地方，他们没钱买房，也不存在居住地与工作地分立的问题，工作地改变了，他们就再到新的工作地附近租房。我们可以依此情况得出结论：农民工在上海，基本上没有给城市交通带来多少压力。
    上海及其它大城市的城市交通压力主要来自本地市民自己和外来人口中的已经买房的高档次人群：白领阶层。由于居住地与工作地的分离，天天要来回长途奔波，并由此而形成城市的交通拥挤。看来造成城市交通压力的根本原因还是规划问题，而不是人们所议论和想像的“是由外来人口大量涌入而引起的问题”。造成交通堵塞问题更不是农民工的“罪过”。因此，我们还可以得出结论，农民工在大城市的落户基本不会给大城市交通带来压力，主要居住和生活在城乡结合部的农民工倒是给大城市的发展提供了一种合理的人口分布方式，值得借鉴和深思。由此，我们也可以说，人口密度目前不是上海、北京等特大型城市发展和的障碍。
    经过研究本人认为，大城市中所进行的房改，使得就业地与居住地分离的情况大为增加，这是造成大城市交通拥挤的一个重要原因。针对这一情况，笔者建议，应该在大者城市市区普遍规划建立低价商品房和廉租房。建在市内的低价商品房和廉租住房的主要顾客是外来人口，既包括白领也包括蓝领、及外来的个体经营者。如果在市内各地普遍建设这种房屋，还会吸引一批户籍人口中工作与住房较远者租住。这些人在郊区有大房子，在市内为上班近而租住一个小房子，这种办法还会起到缓解城市交通的作用。从这个意义上讲，在大城市中大规模发展低价商品房和廉租房，不只是对缓解低收入阶层的住房有利，而且对于缓解城市交通拥挤会起到极大地作用。因此，在城市规划中必须就低价商品房和廉租房做出适当的安排，而且所有的城区都应该安排低价商品房和廉租房的建设。低价商品房必须要高密度、小面积、低物业费，不然无法实现低价的目标。低价商品房不应特意限制买主，只要适用一般商品房相同的政策即可。廉租房只能由政府出租，不得转租。
    二、外来人口聚集区会成为贫民窟吗？
    随着农民工流入的增加，全国各大城市的城乡结合部都形成了一批外来人口聚集区。这些外来人口聚集区的规模从几千人到几万人，但其社区范围一般都以原来的村落为界限，规模也受原来村落规模的限制。在这些村庄里，外来人口的数量超过本村户籍居民，甚至是本村人口的数倍。这些外来人口绝大部分是农民工，基本是租住当地农民的出租房，有不少当地农民为了增加收入，还新盖了不少房屋，有的在自家的院内，有的私搭乱建，占用街道和公共面积。有的聚集区内的外来人口主要在外面工作，而在此居住；也有的聚集区既是外来人口的居住地，也是他们的主要就业地。由于大量外来人口的聚集，于是就形成了专门为这些人服务的一些产业，如小商店、小餐馆、小理发店和一些娱乐场所，以及与时俱进的网吧。一些形成时间较长、规模较大的聚集区还形成了一些非正规的社会结构，甚至有些地方已经出现了形成黑社会的苗头。在这些聚集区无业人员的比重较高。在上海、北京这种外来人口聚集村都已经有几百处之多。这是外来人口管理工作的重点所在。如何处理外来人口聚居区问题，有许多问题值得探索和讨论。
    这些外来人口聚集区有的在城市规划区以内，有的在城市规划区以外。在城市规划区以内的，各地一般都称之为“城中村”。近几年来，各大中城市在整顿城市环境的过程中大都在搞“城中村”改造。“城中村”问题也引起了各方面的关注，对此形成不同的观点。
    外来人口聚集区中不少属于“城中村”。不论是否是“城中村”，外来人口聚集区的功能和存在问题是一致的。区别在于，“城中村”因在城市规划区以内，未来基本上会被拆迁。而那些城市总体规划区以外的聚集区将长期存在。
    外来人口聚集区有着两种基本功能。其一是外来人口的居住地。外来人口现在已经成为各大城市人口的有机组成部分。据上海市统计局公布的数据，2003年上海非户籍外来就业人口已达375.09万，占上海整个就业人口39.5%，也就是每五名就业人口，就有两名外地人。2003年上海市户籍人口的劳动力参与率为77.6%；外来人口的劳动力参与率却超过90%。据初步测算，外来劳动力为上海经济增长的贡献率大体在10%以上。上海市统计局人口与就业处统计师高清甚至认为：“上海市以户籍人口为主要劳动力资源的格局已经改变。 ”外来人口在本地就业必须有居住地，城乡结合部的聚集区就是大部分外来人口的居住地。不论居住条件好坏，目前这些聚集区是起到了外来人口居住地的功能。
    第二个功能是就业地。一些聚集区的村庄还是外来人口的主要就业地。如上海浦东新区三林镇的天花庵村有大片的非正规工业区，有各种工厂200多个，成为村内外来人口的主要就业地。另外，由于人口的聚集，必然产生一些与居住人口相适应的衍生产业。主要是为居住人口服务的商业、饮食、娱乐场所。这些行业本身就会成为一种就业岗位。估计会占到聚集区外来人口的10%左右。
    外来人口聚集区也普遍存在一些共性问题。一是环境卫生差。由于村内人口增加过多过快，许多村的集体经济实力无法应付所产生的垃圾清运、公共厕所建设和清扫等，政府也未介入外来人口聚集区的公共事务，所以造成了环境卫生差的情况。二是治安情况差。一方面是村民自治组织无力管理这么多人口的社会治安，另一方面，政府的管理力量也明显不足。治安力量的不足和管理真空的出现是这些地区治安混乱的主要原因。由于治安混乱，黄赌毒等各种社会丑陋现象必然滋生。所以，有人把“城中村”称之为城市中的毒瘤。三是私搭乱建严重，村内建筑畸形发展。这主要是由于出租房收益不错，也有的地方是为了在拆迁时多得补偿，所以私搭乱建非常严重，村内街道越变越窄，公共设施和用地受到侵占。
    我国大城市的外来人口聚集区与一些发展中国家的贫民窟有何异同？这是一些决策者和城市管理者非常关注的问题。在拉美国家和东南亚的一些发展中国家的城市化过程中都出现了严重的贫民窟现象，这也成为一些学者反对发展大城市和要求限制农民工的一个重要理由。
    何谓贫民窟？2002年联合国人居署结合各国的情况给贫民窟下了一个定义，即如果一个居住区内缺乏足够的饮用水、卫生设施、安全的租约、稳固的房屋，以及足够的住房面积这五项指标中的任何一项，就可以被定义为贫民窟 。这是一个非常宽泛的定义。从表面现象来看，我国的外来人口聚集区与贫民窟确实有相似之处：环境脏乱差、治安混乱、低收入人口大量聚集。从这个意义上讲，按照联合国人居署的定义，我国的大部分外来人口聚居区村庄已经是贫民窟。
    但深入分析，可以发现我国的外来人口聚集区与国外的贫民窟有极大地区别。第一、形成的原因不同。拉美的巴西、阿根廷等国和亚洲的印度、巴基斯坦等国的城市，贫民窟形成的原因主要是这些国家都没有进行过深入的土地改革，大量农民没有土地，或者只有很少的耕地，在与大农场的竞争中，不少人破产。他们是被“挤进”城市的，而且在农村没有“根”，不可能回到农村。而我国的农民都平均占有承包耕地，进城农民基本上是由于城市收入高而被吸引进城的。就是说，是城市的就业机会和比农村高得多的收入，吸引这些农民到城市中来。也正是因为在城市工作比在农村务农收入高许多，他们才可以忍受那种“二等公民”的待遇。这些人在农村都有土地，有根基，在城市中生活不下去时，可以退回农村。第二、外来人口在聚集区的地位完全不同。巴西的贫民窟是外来人口聚集在公用土地而形成的 。在聚集区内没有“原住民”，外来人口成为这些地区的主人。而在我国大城市的外来人口聚集区，外来人口是租住当地农民的房屋，当地农民是该地区的主人，该地区是由当地人来管理的，外来人口是该地区的客人。这两个重要区别使得我国城市中的外来人口聚集区与国外的贫民窟有着完全不同的性质。
    正是由于这种区别使得我国完全可以避免一些发展中国家城市化过程中呈现的贫民窟现象。我国由于家庭联产承包制的实行，农民都有土地承包权，进城农民在农村有根，这是我国难以出现贫民窟的根本原因。另外，在各大城市中都可以看到一些管理的十分好的外来人口聚集区，其基本原因就在于，聚集区的所在村集体经济实力较强，可以在当地管理好外来人口聚集所产生的各种问题。这种普遍存在的现象表明，只要方法得当，现有外来人口聚集区所存在的问题是可以解决的。尤其是，对那些集体经济实力弱的村，加强政府的财政支持，就可以比较容易地解决治安、环境卫生等大部分问题。一些村庄给外来人口，统一规划盖房，实现集中居住，不但大大改善了外来人口的居住条件，而且可以解决了环境卫生问题、治安问题。因为集中居住后，外来人口的登记率大大提高，对管理对象的情况了如指掌；集中居住还可以提高外来人口的组织化程度，便于建立外来人口自己的管理组织，抑制非正规的社会组织的发展；集中居住还可以减少外来人口中那些无业人员的数量，一些依赖非正规社会组织存在的无业人员将无法生存。
    所以，对于外来人口聚集区的正面功能和所引起的问题要全面评价，并找出造成各种问题的原因，尤其是政府管理层面上的原因。不能将全部原因只归结于是外来人口聚集所引起的。就本文以上所分析的原因，外来人口聚集区存在的问题是可以解决的，关键是要转变对外来人口的指导思想，并加强政府的管理力量和财政力量的支持。
    对于“城中村”治理，应该树立一种指导思想，就是必须把外来人口的需求纳入政府的管理和服务的视野。在拆迁城中村的同时，不但要考虑解决当地村民的生活安置，而且必须考虑外来人口居住地如何解决的方案。
    外来人口聚集区是城市外来人口的主要生活地，因此也是解决外来人口问题的主要地域。外来人口管理工作的重点应该放在外来人口聚集区的一些村庄。从这些村庄入手调查、研究和试点肯定可以找出解决问题的有效办法。
    从以上分析看，以外来人口聚居区会形成贫民窟为由，反对中国大城市的发展是站不住脚的。由于中国民工聚居区与国外的贫民窟有着不同的形成原因，中国在城市化进程中只要采取正确地政策，就可以防止现在的民工聚居区变为贫民窟。所以，不应以此为由，而担心农民工的进入，以及大城市的发展。
    三、新生代外来工与法国移民后代骚乱
    新生代外来工包括两种人：一种是那些初中或高中毕业后直接到城市就业者；另一种是在城市长大的农民工子女。近些年来已经有许多社会学家研究和关注新生代外来工。这些新生代外来工，有着与老一代农民工重大的区别以及非常突出的特点。
    第一、他们没有务农的经历。之所以称他们是外来工，而不称其为农民工，就是因为他们不是农民，他们没有从事农业生产的经历。他们只是户籍是农村人口，但不能称他们为农民。那些在农村上学，毕业后来城市工作的外来工，对农村还有一些了解；而那些在城市中长大的外来工，根本就不了解农业和农村。
    第二、与老一代农民工相比，新生代外来工文化水平更高。在25岁以下的农民工中，基本上都是初中毕业，高中毕业者比重也在逐步增加。
    第三、文化水平高和没有务农的经历，使这个群体有一些行为特点：与父辈相比，他们的吃苦和节俭精神较差，给家里寄钱已经不是他们的主要任务；他们的消费观念较为现代，他们穿着较为时尚，拥有手机、经常上网、休闲时逛街者的比重较高，不少新生代都是“月光族 ”；他们的民主和平等意识更加强烈，不少新生代外来工已经意识到城乡分割制度对自己是不公平的。
    第四、新生代外来工更加不愿意回到农村。老一代农民工在城市遇到困难时，回农村的可能性较大，因为他们有务农经历、有承包地，他们的“根”在农村。新一代中，那些出自农村者，对农村有了解，在极为困难的情况下，也可能回到农村。但那些在城市中长大的第二代外来工，既不了解农业、也不了解农村，他们的生活经验和习惯都是城市化的，回农村的可能性极小。
    从以上这些社会学家对新生代外来工的研究成果中，我们可以看出解决我国城乡分割的体制要求已经日益紧迫。
    2005年法国发生的移民聚居区的移民后代骚乱事件，对我们更有一种警示作用。在第二次世界大战后，法国引入了大量移民，并为他们建造了廉租房和廉价房，随着这些移民的进入，原有的居民也不断外迁，于是形成了规模很大的移民居住区。虽然法国提倡种族和宗教融和政策，但这种移民聚居区形成了一个个与主流社会隔离的小社会，并引发了一系列社会问题，尤其突出的是失业问题，法国全社会失业率为9%，但在这些移民区，失业率为25%，其中年轻人的失业率更达40%。这次法国的骚乱不过是这些社会问题和“问题青年”不满情绪的一次总爆发。
    法国的骚乱事件对我国有两个经验值得吸取：一是解决好在城市长大的农民工后代问题。法国的移民后代，即相当于我国的新生代外来工中那些在城市中长大的青年。这些儿童由于户籍和家庭收入较低等原因，相当一部分在非正规学校上学，甚至有一些人上学时间很短，较早流入社会，非常容易受一些不好人群的影响。在这些农民工子女中对社会的不满是很强烈的。2005年，北京师范大学5位学者对北京415名打工子弟学校的初中生和230名公立学校的本地初中生的心理健康进行了考察，结果发现两者存在显著差异。打工子弟心理健康问题较多，主要表现为适应不良和人际关系紧张敏感，最突出的表现为对外界严重敌对。数据显示，打工子弟学校的初中生对社会、他人等外界因素抱有严重敌对态度的，所占比例是普通学校初中生的12倍 ！北京市优秀法官尚秀云说：在海淀区2004年判处的425个少年犯罪案件中，外来人口犯罪约占49%，其中农民工子女占相当大的部分。过早地离开学校进入下层社会，往往是导致犯罪行为的主要原因 。
    二是解决好农民工聚居区问题。我国各大城市中都已经形成了一大批农民工聚集的“城中村”，这其中形成的社会问题有些比法国还严重，只是聚集规模没有法国那么大，时间也还较短。在我国由于社会制度不同，发生像法国式骚乱的可能性不大，但不解决好这两个问题，“民工第二代”和“民工聚集区”给社会将带来的不安定因素一点也不会比法国小。
    笔者调查的结果是：浦东新区的外来人口新出生儿童，据正式统计已经相当于户籍人口新生儿童的60%以上，加上在非正规医院中出生儿童，比重有可能达到1:1。这些外地人口的子女中绝大多数是农民工子女。这种情况是全国各大城市中的普遍现象。这些讲本地话的外地人基本上是会在城市中长大，无视他们，不承认他们的存在是不行的，歧视他们、压制他们的生长和发展空间更会引发深刻的社会问题。可以设想，再过10年，当我国大城市中的青少年中有一半以上的是这些没有身份的“本地人”，其中又有一大批都是“问题青年”时，我们该如何面对和处理？这些由于户籍制度形成的“二等市民”，比法国的移民后代的处境还要差。在法国只是一种集中居住造成的社会歧视，而在我国是不合理的制度形成的阶层差别，如果再过十年，城乡分割的户籍制度还不能打破，那时的社会矛盾是会非常尖锐的。为解决这个问题，企图再恢复收容制度或类似制度是没有可能的，社会的发展已经迫切要求彻底打破我国城乡分割的体制和制度，我们的政府已经不能无视这些外来人口，尤其是他们在城市中长大的后代。
    自改革开放以来，城乡分割的体制已经在逐步打破。上世纪七○年代末，八○年代初，农村实行分户经营制度，给了农民以走出农村务工经商的自由（在实行集体经营时，农民是没有支配自己劳动力的自由的，包括发展家庭副业和外出打工。因为有了支配自己劳动力的自由，集体统一劳动制度就无法维持），这是实行市场经济，打破城乡分割制度的第一步。第二步是取消粮油的票证制度，使得进城农民有了在城市生活的基础。第三步是多种所有制企业制度的实行，使得农民工有了进入各种类型企业工作及自己独立经营的机会。第四步是废除收容条例，使得农民工有了在城市中居住和流动的自由。废除收容条例对农民工人身自由的解放程度是如何估计都不会过高的。
    回顾这个历史过程，我们可以看到，二十多年以来我国在打破城乡分割体制上已经取得的重大成绩，但也会更加感到进一步改革的必要性。当历史已经发展到今天，对于已经享有相当大自由的农民工来讲，再恢复以前的制度，这几乎是不可能的。现在，城乡分割体制还有两方面的制度障碍：一是户籍制度，二是农民工就业、子女就学、基本社保（养老、医疗、失业）、居住等制度。后一类制度往往是附着在户籍制度上的，但实际上这两类问题是可以分开解决的。现在，各大城市，尤其是东部的外来人口流入城市和地区，对改革户籍制度顾虑较多，可能目前户籍改革的时机还不成熟，但就发展趋势讲，户籍改革是必然的。而且户籍制度一改，农民工问题就会如釜底抽薪一样，产生极强的连锁反映，一系列与户籍制度挂钩的制度都会失效，就像废除《收容条例》和颁布《行政许可法》所产生的效果一样。
    各地政府在户籍制度没有改革之前，可以在居住、社保等方面，探索一些适应当地情况的改革办法。
    针对农民工后代的特点以及他们在城市中重要性的不断增加，必须要很好研究法国的经验教训，改进我们的政策，防止类似事件在中国的重演。
    四、应该如何对待产业工人的主体
    根据2000年第五次全国人口普查的数据，农民工占全国工人总数的５０％以上。根据中国企业联合会发布的《2003年全国千户企业管理调查研究报告》，在第二产业中，农民工占从业人员总数的５７．６％，其中在加工制造业中占到６８％，在建筑业中占到近８０％。第三产业的批发、零售、餐饮业，农民工占从业人员人数的５２％以上 。根据这些数据可以肯定地讲：在数量上，农民工已经是我国产业工人的主体。2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》的文件中就提出，“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”但没有用产业工人主体的提法。中国社会科学院的社会学家王春光也指出：“农民工已经成为工人阶层的主要组成部分 ”。
    产业工人主要是指那些在第二产业，即制造业和建筑业企业中工作的人员。现在，中国产业工人中已经形成不同社会地位的层级结构。在城镇的企业中形成了城镇户籍的城市工人与农民工的区别，在农村的非农企业中形成了本地农民工与外来农民工的区别。除了户籍的差别，主要的差别在于：城市工人不但在本地拥有住房，而且享有参加国家的正规社会保险的权力；本地农民工在本地拥有住房，但基本上不能参加城镇企业的社保体系；外地农民工在本地既不拥有住房又不能参加基本养老、医疗和失业保险。这种身份和享有基本社会保障体系权力的差别，使产业工人中形成了不同的阶层。现在农民工虽然在数量上已经成为产业工人的主体，但由于身份和享有基本社会保障体系权力的障碍使其还不能成为完全意义上的产业工人主体。
    由于农民工在数量上已经成为产业工人的主体，所以，农民工的状况如何，对制造业和建筑业的发展有着重大影响。在中国已经成为制造业大国的背景下，农民工的状况更是对国家的发展有着重要意义。
    比如，中国制造业的主要基地之一上海市浦东新区。目前，第二产业在浦东新区还占有非常重要的地位。2003年，在生产总值中第二产业占52%，在从业人员中第二产业占41%。外来人口在第二产业的从业人员中所占比例没有明确的统计。在浦东新区统计年鉴中可以查到从业人员和在岗职工的差别。如果我们把在岗职工理解成是本地户籍的从业人员，那么外来工已经占到第二产业从业人员的57.6%，早已经在数量上是产业工人的主体。如果在私人企业和外资企业的在岗职工中还有外来员工，那外来工所占比重还要大 。
    在经济发展目标上，浦东新区已经确定要大力发展现代服务业和高新技术产业，加快生产型经济向服务型经济拓展，在“十一五”期间第三产业占生产总值的比重达到50%以上 。但第二产业还将占有重要地位。所以，如何对待外来工，是浦东新区发展无法回避的一个重要问题。同样，在各个制造业发达的大城市，如何解决产业工人主体：农民工的问题也一样是这些地方经济和社会发展中不可回避的重大问题。
    办好企业，人是第一位的因素，企业的人分为：所有者、经营管理者、技术人员和一般职工。就个人之间的比较而言，普通工人的分量较轻，但作为企业组成人员的一个重要方面讲，普通员工同样具有重要作用。这些普通工人的技术水平、负责精神、组织性、纪律性和整体观念是企业健康发展的基础之一。而工人的技术水平、负责精神、组织性、纪律性和整体观念是由企业逐步培养的，是在长期的工作实践中逐步积累的。所以要经营好企业，就要求职工队伍的稳定。
    现在不但农民工本身有成为产业工人一员的要求，而且企业方也开始有此要求。特别是2003年国务院废除收容条列后，农民工开始有了挑选工作的自由。在此前，由于收容条例的限制，农民工在城市里实际上是没有人身自由的。进入城市后，他们必须尽快进入企业工作，以便拿到暂住证等各种证件，不然随时有被收容和遣返的可能。可以说废除收容条例，是造成从2004年初开始，全国普遍出现“民工荒”现象的一个根本因素。正是在废除收容条例之后，农民工跳槽现象也大幅度增加，企业更加意识到稳定用工制度的重要性。目前，政府的一些政策规定成为影响农民工工作稳定的最主要障碍。如上海市规定只有户籍人口和持有长期居住证的人才可以办理基本养老、医疗、失业保险。而长期居住证的条件就是大学以上学历。显然在企业工作的农民工是不具备这个条件的，这使得他们在企业中与那些户籍职工不能实现同工同酬。所以，企业也很难长期留住他们。在目前制度条件下，农民工的特殊身份妨碍其成为产业工人队伍中的一员。
    上海曾经是中国现代产业工人主要培养和输出地，在新中国建立之初，为国家工业化作出了重大贡献。东北、西北、华北，许多新的工业基地都是上海产业工人转移而建立的。上世纪70年代，长三角地区农村社队企业的兴起，也是上海产业工人传播和带动的结果。在新的历史阶段，上海的经济结构要调整，但制造业依然是上海的经济支柱之一，以农民工为主体的产业工人队伍还能重振上海产业工人的辉煌吗？要实现这一目标，必须解决好农民工问题，对此上海市以及类似地区的政府是别无选择的。
    解决好农民工这个产业工人主力群体的问题，不但对地方发展有着重要意义，对全局发展的意义更重要。第一、城市化是解决农业、农村、农民问题的最主要手段。我国“三农问题”的解决，从根本上讲，就是必须减少农民，把大量农民转为非农就业的城市人口，以逐步提高农业劳动生产率、提高农民的收入。第二、目前，内需不足是制约我国经济健康发展的一个最重要因素。而巨大的城乡差别和农民工的“二等公民”地位是造成内需不足的一个重要原因。如果能使大量在城乡间来回奔波的农民工在城市定居，使在城市定居的农民工拥有基本的住房 和社会保障，就将使我国数千万、以致上亿人口过上现在城市市民的基本生活。那样的话，我国人民对基本生活用品的需求将会大大增加，对经济产生巨大的拉动力。可以设想，如果在城乡间来回奔波的农民工如果都能在城市安家，我国的城市人口将会增加数亿，以家庭计，也有数千万之多，每家都买电冰箱、电视机、洗衣机，其对经济的拉动力会有多大。如果作为我国产业工人数量主体的农民工在居住、社保和收入上都能成为产业工人队伍的一员，那对中国内需的拉动是十分巨大的。第三、不少经济学家都在讲要让中等收入者成为社会的主体，但从各国的发展经验看，如果产业工人不能成为中等收入者队伍的中坚力量，那么这一目标只能是水中月、镜中花，无法变为现实。
    文章出处：农民日报