李水山：我国“三农”问题中的结构性矛盾和体制性障碍

    农村发展新形势、新情况对农村教育和农民教育提出了崭新课题。为正确把握农业与农村教育建设、改革与发展的社会背景、基础条件和发展趋势，深入分析当前我国农业面临的深层次结构性矛盾和体制性障碍迫在眉睫、十分必要，这也是我们农业、科技、教育研究者们需要了解和掌握的当务之急。
    新中国建立50年来，尤其是改革开放20年来，给神州大地带来了巨大的变化。党的农业和农村政策，极大地激发了亿万农民的生产和经营的积极性、主动性和创造性，推动了农牧渔业的全面、持续、健康发展，农业生产连年丰收，创造了以占世界7%的耕地养活世界22%的人口的奇迹，农业增效、农民增收和农村持续繁荣，为我国的现代化建设做出了巨大的贡献。农产品的有效供给和农村的稳定，有力地推动了国民经济的持续、快速、健康发展1）。
    随着我国加入WTO、国内产业结构的不断调整以及经济全球化、市场信息一体化，农业和农村经济正在发生着很大变化2）。目前，农产品结构性过剩、因农产品市场化率低、生产成本过高而缺乏国际竞争力、农产品质量及污染问题3）；急待反思、矫正的粮食体制、农村金融体制4）、科研推广教育体制，步履艰难的农村合作组织、摇摆不定的土地经营制度招来了诸多社会矛盾；农业科技转化慢、农业投入效益低、农业劳动力大量过剩问题、农民收入增长缓慢等农业难点问题，始终困扰着我国经济、社会的健康、持续、全面发展。
    农业劳动力的有序转移和农村城市化建设，国家实现工业化、城市化，决定着农村青年的职业教育、社会化终身教育的重要性、迫切性和农村教育培训内容和形式还不能只局限于农业，但又不能脱离农业。全国经济、文化、教育的发展，将影响农村教育的结构、内涵和形式，尤其是高中阶段和高等教育的大发展将直接影响农村教育。农村发展新形势、新情况对农村教育和农民教育提出了崭新课题。为正确把握农业与农村教育建设、改革与发展的社会背景、基础条件和发展趋势，深入分析当前我国农业面临的深层次结构性矛盾和体制性障碍迫在眉睫、十分必要，这也是我们农业、科技、教育研究者们需要了解和掌握的当务之急。
     1、农业生态环境日趋恶化
    （1）水资源日趋短缺。为了缓解人地矛盾，黄河流域滥垦滥伐，导致植被破坏，荒漠化和水土流失日趋严重。再加上黄河沿岸大兴农田水利灌溉设施，迅速增加用水量，使黄河年平均流量由建国初期的677立方米/秒减少到1996年的527立方米/秒，且断流时间越来越长，到1998年，断流时间长达200多天。长江流域由于毁林开荒，围湖造田，导致上游水土流失严重，中下游的湖泊总面积由3500多万公顷减少到2400多万公顷。90年代，全国农田受旱面积从50年代的1.7亿亩扩大到4亿亩。地表水不足，于是人们又过度开采地下水，造成地下水位下降。目前，我国300多个城市水资源短缺，用水紧张。我国人均水资源拥有量2200立方米，不足世界人均水平的1/45）。
    （2）荒漠化日趋严重。我国是世界上荒漠化最为严重的国家之一。近年来，由于西北地区的生态环境恶化，导致华北地区频繁出现强沙尘暴天气，2000年的沙尘暴已跨过黄河，飘越长江，直扑江南。由于滥垦、滥牧、滥伐和滥采，以及过度开采使用水资源，全国荒漠化形势十分严重，已直接危害每个人的日常生活，而且还影响世界其它国家。我国现有荒漠化土地39.3亿亩（262万平方公里），占国土陆地面积的27.3%，相当于14个广东省的幅员。按目前的发展速度，今后50年内，全国将净增5--6（33.3--40万平方公里）亿亩的荒漠化土地，相当于10个台湾省的面积6）。
    （3）耕地逐年减少，人地矛盾日显突出
    我国人均耕地只有1.2亩，是世界人均水平的1/3。社区经济的快速发展，大量占用耕地，我国耕地逐年减少，而且难以遏制。1957---1996年间，全国的耕地减少24545万亩（16.36万平方公里），相当于4个吉林省的耕地面积。今后，我国每年将减少300--400万亩。到2010年，人均耕地将不到1亩。近期，我国人口还在不断增长，人多地少的矛盾将更加突出7）。
    2.国家农业资金投入不足，有限的投入消耗在中间环节中
    由于我国财力的限制，国家对农业投入不足。一是农业基本建设投入不足，占国家基本建设投入的比重，“六五”时期为5.1%，“七五”为3.3%，“八五”为3%，可见逐年减少。由于投入不足，农业基础设施老化，全国约有1/3的水库带病运行，60%的排灌工程急需维修，农业抵御自然灾害能力逐年下降，遭受灾害面积逐年扩大。二是农业科研经费严重不足。我国农业科研经费占农业生产总值的比重不到0.1%，农业技术推广经费比重不到0.2%，远远低于世界平均水平。由于比较利益的驱使，社会、企业和农户对农业的投入也不多。没有建立国家、企业、农民合作组织的财政、金融、税收、农产品价格补贴等体系和运行机制，农业投入不足正成为我国农业发展缓慢的主要因素。
    在我国，农业生产和农业主要投入中品种，资金、化肥、农药、种子以及产出的加工、购销领域等基本上被相关部门垄断了，而任何可以凭借垄断地位获得超额利润的部门都会坚持并加强原有制度。这些年政府增加投入的结果是：一方面投入大多数下达到有关部门，转变为部门利益和乡村基层负债的增加；另一方面最近10年农业成本每年增加10%，而农产品价格连续4年低迷，反而使得负效益严重8）。
    农业政策的目标本是针对农业生产者的，但农民得不到的好处消耗到庞杂的中间环节，造成巨大的政策损失9）。
    3.国家城市化建设进程滞后，农村剩余劳动力转移慢、农户的非农收入低，农民收入难以提高
    一个国家经济发展要靠“三套马车”，即个人消费、国家投资和进出口贸易。现阶段我国经济发展的瓶颈是个人消费不旺，这主要是农民收入增长缓慢、农民购买力低的缘故。没有农民的富裕、农村的繁荣，就不可能有全国的繁荣。据有关专家分析，当前我国有8.07亿农村人口，3.6亿农业劳动力，就目前产业格局和农业发展需求来说，只需1.7亿农业劳动力，现有的1.8亿农业劳动力需要转移到二三产业，此外，每年新生1000万农村劳动力。我国到2030年需要转移5、6亿农村人口。
    我国农业劳动力的大量转移和城市化建设，是国家实现工业化、城市化、现代化的重要途径，也是增加农民收入、促进社会消费、经济发展进入良性循环轨道的实际步骤。我国的城市化速度明显滞后于工业化速度。我国工业产值比重已达到57%，但是城镇人口占全国总人口的比例2001年只有37.65%（这是官方统计），低于一些发展中国家的60%，更低于发达国家的80%，说明工业化并没有带动城市化。根据经济学分析，农村城市化要比农村小城镇建设更有实效。但是根据我国人口众多，资源有限的具体国情，农村城市化和农村小城镇建设相结合更为科学、稳妥，也是比较务实的发展对策和实施方案。2002年有668座城市，建设部预计今后15年内中国城市将增至1000座以上。通过改革劳动就业、户口制度，以及城关镇建设，大中小城市向特大、大、中城市发展，到2005年我国城镇人口将达到45%。有人预测，21世纪初中国将成为全世界范围内最大的城市发展新模式的试验场，农村城市化应该说是农村最好的发展机遇。
    各地方政府出台了许多限制农民合理流动和进城的政策、文件，使农村剩余劳动力难以进城就业，非农收入难以提高，国家城市化进程缓慢。几十年来,农民没有迁徙的权力.想离开农村改变身份,非常困难10)。近几年，多数省、市、自治区的农民收入增长缓慢，而浙江省却一花独放的原因就是发展效益农业，提高农民的非农收入。2000年浙江全省农村人均纯收入为4253.67元，其中非农收入达2964.62元，比1999年增长12.1%，占农民收入的70%。全省农民人均纯收入比1999年增长7.8%，远高于全国平均水准。农民人均农业收入为953.82元，比1999年下降3.5%，增长率连年下降幅度也大大缓和11)。浙江省的区域经济和个体经济发达，带动建筑、运输、服务业等产业，也是农民增收的重要原因。2000年，我国农村年人均收入是2253元，这个收入水平，比国际贫困人口标准--年人均收入人民币3000元（每人每天１美元）还要低747元。改革开放之初，我国城乡居民收入比大致是2：1，2004年，农民收入有较大提高，达到2936元，但城乡居民收入比值扩大到3：1（折算医保、福利等实际上已经扩大到6：1）。从反映生活质量的恩格尔系数上看，1978年城乡居民物质生活水平相接近，恩格尔系数也相接近，城乡之间的差值不高于4.5个百分点。而据国家统计局统计，2002年城乡居民的恩格尔系数分别为37.7％和46.2％，差值扩大到了8.5个百分点，净增４个百分点12)。
    解决农村问题关键是解决农村城市化问题，其中，农村劳动力的转移是核心问题。中国目前大约有7亿多劳动力，其中70％强为农业劳动力，大约4.8亿人。我们的农业耕地大约19.5亿亩，按照现在的生产力条件大致只需要１亿劳动力就能解决。乡镇企业和农村工商户大约能容纳0.5亿劳动力。这样算来，我国农村还有3.3亿个剩余劳动力13)。今后20-30年我国农村经济的最大课题也正是如何将巨大的农村剩余劳动力压力转变成人力资源优势。按建国后城市化率发展过程预测，1982--2000年，城市化率增长15、51%，平均每年增长0、86%，要达到70%，需39.5年。如果户口、土地、行政等管理制度发生重大的变化，对统计工作中的误差忽略不计，就可能更加快城市化进程，则需要25-30年即可完成，这有些急于求成。对农村城市化也要抱以科学求实的态度，不能指望一朝一夕把所有农村剩余劳动力送到城市就可以解决所有“三农”问题。
    按照这一农村人口转移进程，有计划、有重点、分步骤开展农村人力转岗培训，开发相关课程和教材，研究制定科学的教学内容和教学方法，增加资金投入，委实任重而道远。在注重农村劳动力转移的同时，还要考虑留在农村创业和就业的骨干农民和中坚农户的培养。农村人口转岗、转移就业和骨干农民、中坚农户的教育培训将成为各级政府教育、农业部门近20-30年工作任务的重中之重，应给予高度重视。
    4.农村金融体制难以适应农村经济发展需求
    支农资金就连乡镇一级都很难到达，农民就更难以得到。农民贷款也很难。农民种田需要成本，需要资金，但贷款非常困难。国家规定土地不能抵押，而银行贷款要有抵押品14)。2002年8月5日，福特基金会驻中国首席代表安德指出目前中国的农村金融正处于危机当中。经中国社科院农村发展研究所研究表明，农村金融正大量外流，邮政储蓄2001年储蓄余额中的3781亿元因不放贷款直接流出农村，国有商行吸储流出约2000—3000亿元，只剩农村信用社在提供农业贷款，但缺口很大。据山东、宁波等地的农业信贷资金调查，有40—59%的缺口。在这种情况下，只能靠民间资本，约占资金市场总量的1/3—1/2，但风险比较大。目前的状况是，农村三大金融中的合作金融于1999年被国务院3号文件所取缔，商业金融因经营不佳纷纷退出，农行也撤消乡镇经营网点，政策性金融机构农行作用有限，唯一的农村信用社因政策性亏损而惨淡经营15）。
    在我国尚没有真正意义上的农民合作组织，没有农民自己的银行，是农村金融问题难以解决的主要症结。我国的农业专家们至今还在讨论20年前的农村金融话题16）。乡镇机构庞大、干部过多，加上中间环节太多，也是农民得不到支农资金的原因。农民负担过重使农民雪上加霜。国家的投入消耗在庞杂的行业系统中和路边形象工程上，这虽不是普遍现象，但足可以说明我国农业投入体制存在着诸多弊端。
    5.农业税收制度不合理
    农业结构调整，意味着发展经济作物、畜牧业、加工业等更高附加值的产业和产品，但特产税却制约着产业结构的调整。200-300亿元的农业税对整个国民经济无济于事，却紧紧束缚住了本来就十分脆弱的农业效益，不少专家已提出能否免掉，或者全部反还给县乡政府用于农村教育经费的缺口，这些专家建议到2004、2005年写入中央“一号文件”正在一一兑现，到2006年全国各地将全部免征农业税，中国农民正加速告别延续了几千年的“皇粮国税”，体现了党中央、国务院的正确判断和务实作风（后补充修改）。
    我国“普九”覆盖率为85％，剩下的15％在农村，失学儿童几乎全在农村，目前全国还有100左右个县未能普及小学教育；中国有文盲8507万，90％也就是说7656万文盲在农村，农村中小学学生辍学问题依然严重。农村义务教育阶段的经费应由中央政府和省、市政府加大负担比例（中央、省、县三级政府各负1/3），加大投入力度，扭转农村义务教育经费短缺的现状。沿海发达地区地方政府多承担一些，西部及欠发达地区中央政府多承担一些。农村税费改革能否成功，取决于农民收入、农村义务教育经费、农村基层政府机构改革，这些都要从整体上考虑。
    农村教育资源、结构的调整优化，一定要符合农村义务教育发展的实际需要，不能刮风，“一刀切”、运动式，把本来还能在本村上学的农村孩子拒在学校大门外。研究和发展农村教育，要综合、系统考虑，不能对一些单项改革寄予太多的期望，也不能指望在极短的时间内全部、圆满解决，要正视其长期性和艰巨性。
    6.目前，中央的粮食流通政策没有很好地在全国各地贯彻执行
    中央关于粮食流通政策是按保护价敞开收购，但多数地区粮管部门没有很好地贯彻执行。中央出于保护农民利益而提供的财政补贴，很难到农民手中。到农村基层，我们不难听到，念歪了的粮管政策，牺牲了农业和农民利益，填补了粮管部门的窟窿，助长了行业垄断，扰乱了经济发展秩序。中央粮改政策中的“敞开收购、顺价销售、封闭运行”到基层运作时演变成“压价收购、抬价销售、垄断运行”。
    在实践中行不通的政策理论，即便再完整、权威，也要重新审视和修正。粮食购销合同在浙江、广东等地取消后，立即见到实效，引起众多专家的关注。粮食暗补改为明补也是办法，关键是通过放开农产品价格和市场，使得农民好卖粮，而且卖个好价钱。在各地情况千差万别、十分复杂的我国，简单套用经济学理论模式、行使政府行为和行政干预都不会有效，甚至适得其反。2004年，经过几年调整以后，农民的粮食好卖了，坐在家里也能卖个好价钱，国有粮库职工不像过去坐在粮站等着农民排大队交粮，而是到农村、农户征购，提供各项服务（后补充修改）。粮食直补、购买良种、农机补贴政策和国家加大对农业投入，使农民种粮积极性空前提高，农村恢复了多年不见的繁荣景象，呈现出“回归农业”的好征兆。
    新世纪，缺乏科学论证的长官意志，强有力的行政干预和频繁、重复、单项、局部、低效的政绩导向型“改革”很难适应WTO的规则，我们需要更多的是理智的思考、科学的分析、综合全局性考虑、专家们的论证和实践中的反复矫正系统。至今尚没有一篇关于科学、公正分析这几年的农民收入和粮食体制改革关系问题的论文分析。
    7.土地制度给我国农业留下的幻影和现实中的距离
    有些基层干部总想着有一天回到清一色的集体经济体制，总想着留有一块集体的土地或资源，为公务开支用。农民总觉得土地承包政策有一天收回，总觉得分得的土地不属于自己，乡村干部总会想尽办法增加农民负担。对土地是一年小调整，三年大调整，农心不定，农民投资的愿望就不会很高。30年不变缺乏法律规范，也缺乏法律咨询组织17）。
    土地虽不能私有化，但农民这一辈子能不能承包一次土地，能否这一辈子踏踏实实种好这一块土地，不至于明年承包期到期不得不把长势很好的果树砍掉，不想再施肥整地。实行“规模经营”、“调整农村产业结构”，“加快实现农业产业化”是剥夺农民手中仅有的一点土地的最有说服力的手段，究竟是扩大经营规模、发展效益农业，增加农民收入，还是损伤农民利益为某些乡村干部所占用，具体问题要具体分析。农业生产经营者主体是农民，各级政府和农业部门再也不能用计划经济和行政命令式的作风和办法指挥农业和农村经济。农地产权不明、不完善和不稳定仍然是束缚农民生产经营积极性的重要因素。在农村稳定中央的土地政策迫在眉睫。
    土地制度给我国的农业留下的幻影和现实中的距离，既带来了发展机遇，也带来了忧虑。大片农用耕地的流失，农民的土地无偿被占用，农民将逐步失去生存的基盘。据2005年不完全统计，失地农民多达6000万人，城市能否容纳和安置5、6亿农民，中国的城乡均衡发展亮起了红灯。
    8.我国农民合作组织发展步履艰难，农村没有社会保障机制，需要认真研究解决，在政策理论上需要有重新认识和突破
    农民缺乏自己的政治组织，来保护自身的权利。全世界农民都有自己的团体，都有农民协会，只有中国农民没有18）。没有农民合作组织、农民贷款难、支农资金到不了农民手中、农民负担重，是进行农业结构调整、实现农业产业化和发展效益农业，提高农民收入的最大障碍。中国没有实质性的农民合作组织。
    农协是农民合作组织，具有农产品收购、销售、储运、加工、包装，融资、保险、福利、科技培训与推广、农资供应等多种功能。农业产业化的主体是农民，而不是各级政府。没有实质性的农民合作组织，说得严重一些，农业产业化将成为纸上谈兵，农民增收和保护农民利益也难以兑现。农民没有自己的银行，生产性开支、生病、交通事故、子女教育、养老、消费性开支和医疗保险、社会福利都没有制度保障。说得严重一些，买不起化肥和农机具而无法推广农业新技术，不能加快实现农业现代化；生病也无钱医治，农民的生活都无保障。农民债台高筑、农村高利贷逼死人命等旧社会曾出现过的丑恶现象就会卷土重来。
    加入世贸组织，对农业和农民更是打击。政府可以出台一些政策，工业发展可以反哺农业，但是没有上述农业专业化、市场化和现代化的制度和组织保障，农业的竞争力永远不会提高，中国的农业永远长不大。
    出于对农协的种种顾虑，可以在发展前期可由政府任命省、部级干部担任会长等主要领导干部，等时机成熟再实行直接选举。到国外考察，很多人感慨万分，人家的农协（服务机关）院子越来越大，楼层越来越高、职能越来越多，而农业部门行政机关办公楼越来越小，甚至与其他部门合楼办公，足以说明已实现了“小政府、大社会”。在由计划经济向社会主义市场经济转轨的现在，更需要改变行政审批、行政命令式、群众运动式和计划经济时代的过时张扬做法。
    国内外实践证明，农业的家庭经营这一基本形式保留不变，但公司化、企业化经营，以及通过农民合作体，从小农经济下的家庭经营过渡到社会化大生产条件下的规模化、集约化、专业化、现代化农业的大趋势日益凸显。
    社会保障制度没在农村建立。1987年试点农村社会养老保险制度，1991年推行，但截至2000年底，基金积累总额仅195亿元，参保率仅为农村总人口的7.6％（老、少、边、穷地区农村该数字为零），其余92.4％，只能自己保自己19）。农村失业人口不叫失业人口，也没有失业救济。农村医疗卫生保障不够健全，以前还有个合作医疗，现在却没有了。试想，农民不讲卫生，农民不讲文明，能保城市一片净土吗？各种恶习和缺乏科学、卫生的生活方式，将导致诸多疾病的不断、随时蔓延。在肆虐的病毒面前，人们变得更加谦虚。扶贫也不能一劳永逸，目前还剩3000万贫困人口，但反贫现象到处可见，不可估计过高。乡村民主制度尚不完善，干群矛盾激化事件时有发生20）。
    乡镇企业被称为是中国农民的创举，曾为农业发展和农民增收做出了很大贡献，但从专业、历史角度看，还属于恢复性发展。乡镇企业发展到一定阶段就出现了一些问题，在当时不准农民自由流动、不准搞私人企业的情况下是一种不得已的选择21）。将乡镇企业的发展特点和性质置于世界经济背景中看，不过是中小企业、民营和私人企业的雏形而已。
    农民负担问题关系到国家的重大政治经济制度，需要专题、全方位研究。农业税费改革，在短时间内是有效的，但它引发的更深层次矛盾和问题，恐怕就难以仅靠这一改革来解决。凡涉及国家重大政治经济制度的改革，需要统筹策划、全面设计，并一次快速完成，绝不能拖泥带水。
    关于城市工人下岗和农村剩余劳动力问题，最大的制度创新，就是废除企业审批制度，实行注册制度，各种所有制企业就会像雨后春笋般成长起来，工人、农民就能再就业。加上土地、户口、银行等管理制度的彻底改革，城市、农村就业问题就能迎刃而解了。在经济起飞阶段，劳动力应该是短缺的22）。
    回顾历史，我国的农业制度安排总是带有计划经济的色彩，其主要原因是各级政府的职能没有根本性转变，农业的政治、社会功能远远超出了经济功能，掩盖了经济发展规律，加上缺乏社会科学知识，又加剧了这种“体制锁定”、“路径依赖”23），缺乏激发以农民为主体的农业制度创新的需求和动力的机制。农业发展的初期，确实需要多看到其社会功能和取得的成效，但随着农业制度攻关时期的到来，就不能对农业的制度性障碍和结构性矛盾这一根本性问题再熟视无睹了。
    不了解、不掌握农业与农村经济深层次问题，或者政府工作作风不扎实，研究方法不科学，不求真务实，那么从事农业与农村政策、科技教育的行政、管理、研究，那就是无源之水，难免为行政而行政，为改革而改革，为研究而研究，难免落入长官意志、形式主义和花架子的俗套。依法行政和发展科技教育就难免停留在做表面文章，图解长官意志，层层以文件和会议落实中央政策，导致重大决策和诸多单项改革缺乏深度、层次和系统、整体、开放性，在社会实践中缺乏针对性、指导性和可操作性，这对广大农民来说是不公平的。
    文章出处：中国县域社会经济网