贾妍：农村公共产品供给主体多元化研究

    [摘要]目前我国农村公共产品供给严重不足，不仅制约了我国农村居民生活综合质量的提高以及生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足；也影响了社会主义新农村和中国特色社会主义和谐社会的构建。因此，改变农村公共产品供给现状，加大农村公共产品供给力度，成为各级政府及社会共同的责任。明确农村公共产品供给主体，界定其义务和责任，不可或缺。
     [关键词]农村公共产品，政府责任，多元化主体
     我国正处在新农村建设的重要发展时期，制约农业和农村发展的不利因素还很多。其中之一，就是农村公共产品供给严重不足。针对我国国情，参照公共财政体制要求，必须确立以中央政府和地方政府为主体，社区、农民及社会各界相结合的多元化供给体系，来满足广大农民对公共品的需求。这是现实选择，必由之路。
     农村公共产品是指农村地区农业、农村及农民生产生活所需的具有一定非排他性和非竞争性的产品和服务。涉及农村公共设施、公共事收、公共福利、公共服务等各个领域。具体包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安，文化、卫生、体育等社会事业；供水、供电、道路等公共基础设施；生态环境建设、环境综合整治；防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫害防治；行政、法律和社区服务等。多年来，我国农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距。目前，农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，供给不足，而且供求结构不合理、层次和优化度及现代化水平低，总体功能、效率低，供求矛盾突出，而且，新兴、现代公共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施，如供气、供热、供水设施等发展几乎尚未起步。
     一、计划经济体制下农村公共产品供给主体
     计划经济体制下，农村政治经济基本组织是人民公社，根据“三级所有，队为基础”的原则，对公社范围内的经济活动进行统一规划和安排。特定的历史背景会决定特定的农村公共产品供给制度。与当时的经济体制相适应，我国农村公共产品的供给主体主要包括县级人民政府、人民公社、村级生产大队、生产小队等权力组织。决策方式是自上而下的。由于农户具有很高的同质性，需求的差异性很小，这种自上而下、统一供给的体制对于处于封闭、相对静态的乡村社会而言，是具有高效率的。虽然受财力所限，农村公共产品的供给还达不到同时期城市的水平，但依靠各级权力组织的努力和广大农民的热情，在并不富裕的基础上，建立起了与当时农民实际需求相适应的农村公共产品的供给体系。在这个时期，最引人注目的是农村的水利设施等基本建设得到长足发展，农业生产条件得到了进一步的改善。同时，广大农村普遍实行“合作医疗”和“赤脚医生”制度，农民群众有了一定的医疗保障，在传染病防治方面成绩显著；对丧失劳动能力的人和“五保户”建立了社会救济的社区福利制度，实现了弱势群体的老有所养；普及了农村教育，尤其是中小学基础教育，并建立了农业干部、农业科研人员等的正规或非正规的培训教育制度，农村人口的素质得以提高。总得来说，人民公社时期所实现的农村公共产品供给制度，虽然是低水平和不全面的，但却保证了农村公共产品的最基本供应，维护了农民的整体利益。可以这样说，在当时的历史背景下，这些制度的建立为恢复和促进农村社会的全面发展奠定了一定的基础。
     二、体制变迁下农村公共产品供给主体
     经济体制改革不久，人民公社与村级大队体制逐渐解体，家庭联产承包责任制确立，农村基层政治组织被乡镇人民政府和村民委员会自治组织取代。这一组织形式的变革，导致了农村公共产品的供应主体发生了相应的变化。乡镇政府被授予了一定的财权，并逐渐承担起了管辖区内农村公共产品供给的主要责任。按照新《宪法》的规定，乡镇级政府的基本职能是“领导本乡（镇）的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作”，其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。1994年分税制改革，本意是划分中央政府与地方政府的财权与事权，使其财权与事权统一，责任明确。但事实是，中央政府财权上划，中央财政大为改善；而对事权划分过于模糊，且缺乏法律上的严谨性，为经济体制转轨时期事权向下转移创造了条件。由于乡镇财权与事权不对称；加之其集体经济力量薄弱，导致了乡镇政府对管辖区内社会公共资源调配能力的下降，致使广大农村逐渐出现了公共产品的供给与需求严重不对称的状况。其结果是：
     1、农业基础设施严重不足。像我国这样一个农业大国，国家理应加大对农业基本建设的投入，但由于多年来以农补工的政策使得中央财政对农业基本建设投资总额偏低，1978年-1988年，国家对农业基本建设投资总额仅为994亿元，占同期国民经济各个行业基本建设投资的1.5%。虽然1999年和2000年国家把这一比重提高至2.4%，但也很难适应农业发展的需要。首先，由于家庭联产承包制使农民的生产分散化，而各农户的生产对象和生产过程却存在着共性，都需要良好的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产等设施，在我国农民收入普遍较低情况下，由每个农户提供是不可能的，也是缺乏效率的。但是，这些公共产品却是农民所急需的，所以必须由政府或集体进行供给。其次，农民由于交通不便，信息闭塞，常因缺乏市场供求信息盲目生产，所以才会经常出现产量增长而收入反而下降的现象。政府提供全国性的市场供求信息在近年来已成为农民的迫切愿望。出行难、用电贵、信息闭塞严重制约了农村经济的发展。
     2、农业科技、农业服务名存实亡。1988年，中央编办等七部委将“三农”服务机构下放给乡镇管理，农机站、农技站、水利站、畜牧兽医站、农经站等直接为农业服务的机构的人、财、物管理权限由县级下放到乡镇，实行“块块”为主的领导体制。到1993年，全国基本完成了这一改革。这些机构在被下放到乡镇管理后，由于和相关业务部门的关系发生断裂，加之经费紧张，导致其服务质量直线下降。以农技推广部正而言，据1993年底的不完全统计，大约44%的县，41%的乡农技推广机构被迫减拨或停拨事收费，约有1/3的农技推广人员离开其岗位（农业部产业政策与法规司编著.《中国农村50年》，第284页）。上世纪末，随着乡镇人员分流，“三农”服务网更是人走网破。这与我国“科技兴农”的基本国策极其矛盾，与农民发展农业经济的愿望极其违背。
     3、农村社会保障制度几乎空白。随着经济体制的改革，以集体经济为依托的社会保障体系基本解体，最能够体现农村公共产品独有特点的“合作医疗”和“赤脚医生”等制度，却因各种原因的制约，逐渐退出了历史舞台。农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，农村传统家庭和社会关系不可避免地发生了变化，养老问题、医疗问题以及部分农民的贫困问题日益严重。到2005年我国农村仍有2000万人生活在贫困线以下。与此同时，我国农村医疗保障普遍缺乏，农民成为最大的医疗群体，农民无钱看病或因病致贫的现象并不鲜见。即使是经济发达的地区，其社会保障制度建设也刚刚起步。
     4、农村义务教育问题突出。农村义务教育基本上是地方政府提供并由农民负担，因此在农民收入较低而地方财政捉襟见肘的情况下，农民义务教育普遍存在投入严重不足的问题，导致农村中小学校舍破旧，教学设施简陋，师资力量薄弱。据统计，在农村义务教育投入中，乡镇财政负担占78%，县级财政负担占9%，省市财政负担占11%，中央财政负担占1%左右。乡镇政府财政收入太少，事权太重，这不仅是农村义务教育经费短缺的重要原因，也是农村“三乱”屡禁不止的制度根源。而自上而下的政绩考核机制，使得县乡政府即使在财力有限的情况下，或通过加重农民负担，或大肆举债，来完成达标，如“普九”验收。
     按照西方经济学公共产品理论，公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担，中央及各级地方政府从强制性的税收收入中进行预算安排，提供安全保障、宏观经济调控、收入均等分配、基础教育、基本医疗保障以及私人因无利而图所不愿提供的一些基础设施建设、环境保护、基础研究等公共产品。在我国，城市的公共产品主要由各级政府提供的，但是在农村，各级政府供给的公共产品则相对较少，许多应由国家提供的公共产品都供给不足，部分公共产品的供给责任落在了村民自治组织（村委会）的头上。在税费改革前，我国有关政策规定，村委会可以向农民收取三项提留，即公积金、公益金和管理费。其中，公积金主要用于修建农田水利设施、购置农用固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、困难户的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管理支出。可见，村委会承担了公共产品供给的部分责任。从法律角度来看，村委会只是村民的自治性组织，不是政府的行政机关，没有征税权，它对公共产品的供给资金需要向各农户筹集或由属于村民共同所有的集体企业出资，因而，也属于农民私人供给。供给主体单一，政府主体缺位，是我国农村公共产品供给不足的主要原因。经济体制的转轨，分税制的改革，乡镇财力的拮据，使得主要由乡镇政府提供并转嫁给农民的农村公共产品供给机制陷入窘迫的境地。
     三、后农业税时代农村公共产品供给主体
     农民负担过重，城乡差距的扩大，社会矛盾不断激化，“三农”问题引起全国人民的极大关注。2000年3月中央和国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽进行农村税费改革的试点。到2002年已实行改革的20个省市区农民的税费负担进一步下降。随后，中央出台了一系列惠农政策力图给农民带来更多实惠。2004年3月温家宝总理在全国人大会议上正式承诺，我国将用5年的时间取消农业税。2005年12月29日，全国人大常委会正式废止《农业税条例》。实行3600年的农业税被废止，是我国社会经济生活中具有里程碑意义的事件，但也对农村公共产品提供带来了严峻挑战。在现行财政体制下，“乡财县管”、“县财省管”，基层政权运转的财力来源是上级拨款，其资金主要用于人员工资，办公费用也只是勉强维持，根本无力提供公共产品。而我国农村人口众多，地域辽阔，完全由中央政府负担全国农村的所有公共产品也不可能。因此，界定农村公共产品的性质，建立由中央政府和省级政府承担主要责任、市县乡承担次要责任、受益人承担相应责任、私人资本投资和社会赞助等多元化、多主体的供给体系，来实现城乡公共产品供给体系趋同化，赋予农民同等的国民待遇。
     1、中央政府完全承担农村纯公共产品的供给责任
     首先，中央政府支出应加大对农村生产性基础设施建设的投入。《农业法》第45条规定了农村公共投资的职责范围：国家对农业的投入用于下列基础设施和工程建设，治理大江大河大湖的骨干工程，防洪、治涝、引水、灌溉等大型水利工程，农业生产和农产品流通重点基础设施，商品粮棉基地，用材林生产基地和防护林工程，农业教育、农业科研、农业推广和气象基地建设，农村环境保护工程，如退耕还林还草工程、治理环境污染等等。虽然自建国后，我国一直在这方面进行投资，但投入偏低。今后，中央政府应承担起在农村地区提供以上纯公共产品的职责，加大这方面的投资。
     其次，中央政府应对农村地区进而在全国实行免费义务教育。教育虽然不是纯公共产品，而是一种准公共产品。但基础教育具有巨大的正外部性，不仅受教育者本人可以从教育产品的消费中受益，而且整个社会均会受益。正因为如此，许多国家都把基础教育法定为义务教育，由政府向全社会免费提供，也就是说，把基础教育视同纯公共产品。我国在1986年就制订了《义务教育法》，但不是免费教育，学生要承担学杂费。由于教育收费不规范，农村家庭负担过重，辍学现象严重，农村教育水平普遍低下。据有关资料显示，目前我国农村住户从业人员中受过高中以上教育的仅为5.8%，不识字或识字很少的为14.01%，小学文化的为42.15%，初中文化的38.04%。主要原因是我国教育投入不足，2000年我国教育投入占GDP的比重仅为2.87%，而发达国家这一比例一般为4%。温家宝总理在2006年3月向十届全国人大第四次会议所作的政府报告中庄严提出，从2006年起，用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，2006年开始在西部实施，2007年扩大到中部和东部地区。2006年6月29日，十届全国人大常委会第22次会议通过《中华人民共和国义务教育法（修正案）》，这是具有重要意义的一件大事。可以预见，在不远的将来，义务教育免除学杂费，就将惠及我国城乡的广大适龄儿童、少年。
     再次，中央政府应负责农村地区的公共卫生防疫体系的供给。农村公共卫生防疫是关系国计民生、国家安危的大事，各国都十分重视，我国也不例外。在上世纪50-60年代，我国在防治血吸虫、麻风病等传染病方面取得举世瞩目的成就。然而，随着市场经济的发展，农村乡镇集体卫生医疗体系的瓦解，农村公共卫生防疫工作被忽略。农村公共卫生防疫产品是全体公民应享有的纯公共产品，而其低成本、低收益的特性又使个人不愿投资，应完全由中央政府承担责任。以中央现有的财力，也完全有能力承担低成本的农村公共卫生防疫体系的供给。
     2、由中央政府、省市级政府、村级组织三方共同承担介于纯公共产品和纯私人产品之间的公共程度较高的准公共产品的供给
     一是三方共同承担村级道路建设。农业税取消后，村级道路建设是通过村民“一事一议”方式加以解决，实行“一事一议”由村民大会或村民代表大会决定，但每年每人不得超过15元。在经济发达的农村，集体经济实力雄厚，乡镇财政充裕，完全有能力解决村级道路建设。而在经济欠发达的农村，集体经济薄弱，乡镇财政困难，无力为农民提供更多的帮助。而交通又是这些地区经济发展的瓶颈，道路建设十分迫切。对于这种准公共产品，中央政府没有责任和义务完全承担，而完全由农民自己承担，由于农民的收入有限，也无力承担。因此，三方共同承担成为必要和可能的方式。目前，新农村建设过程中的道路“村村通”工程，是这一方式的具体体现。
     二是三方共同承担农村医疗保障责任。目前我国除经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系。在2006年，中央政府已承诺在农村建立新型农村合作医疗制度，提供资金支持，今后两年，把农村合作医疗制度试点工作扩大到全国的40%县区。然后，在这一基础上，继续扩大到整个农村地区。
     三是三方共同承担广大农民基本养老问题。根据我国宪法的规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有权从国家和社会那里获得资金帮助。但实际上，农民由于“身份”的制约，并没有真正享受到国家和社会理应为他们提供的这些用于基本保障的公共产品，农民的基本保障只能寄托在那一小块承包地与自己的儿孙身上。如果说，在以前农民的承包地与儿孙比较多的情况下，这种农民的这种基本保障尚可勉强维持的话，那么，在农民的承包地与儿孙越来越少的情况今天，我们依然要求他们沿袭以前的做法，这既不合法也不合理，也与我们要建立的“和谐社会”的目标相背离。当然，依据我们国家目前的财力，要求政府马上为全体的中国农民建立起一整套的社会养老体系，的确是不现实的。但各级政府，特别是中央政府，可以从现在开始，从农民最迫切需要解决的这一问题着手，借鉴城市里的经验，逐渐探索出一条切实可行的路子来。三方共同承担责任，才有助于问题的解决。
     3、利用民间资本为农民提供公共程度较低的准公共产品
     有些准公共产品是可以进行排他性消费的，但排他成本并不高，可以通过向消费者收取较低的费用来弥补排他成本。如村级小型水库、养老院、非义务教育阶段的学校等。作为政府来讲，应该积极的引导、鼓励农村具备经济实力的先富起来的人为本村捐资提供部分公共产品；也可以制定优惠政策鼓励民间资本在农村地区投资提供这类准公共产品。不过，政府要明确界定产权，维护供给者的利益，在考虑消费者的实际承受能力的前提下，对私人供给的一些收取一定费用的公共产品的价格进行合理确定，做到既要兼顾效率，又要保证公平。
     总之，农村公共产品供给主体多元化有利于满足作为消费者的农民对农村公共产品的多样化需求，大大扩展了农民公共产品消费的选择集合，赋予了农民作为公共产品消费者应有的权利。多元化供给主体、多渠道筹集资金，再加上“工业反哺农业”、“城市反哺农村”政策的落实，城乡和谐、城乡一体化必将实现。
     [参考文献]
     [1]张军.农村公共产品的多主体筹资.经济参考报，2005-2-1.
     [2]刘炯，王芳.多中心体制：解决农村公共产品供给困境的合理选择.农村经济，2005，（1）.
     [3]《农村地区公共产品筹资方式研究》课题组.农村地区公共产品筹资：制度转型与政策建议.中国农村观察，2005，（3）：38-50.
    文章出处：《乡镇经济》（2007年第1期）