史啸虎：统筹城乡改革中的城乡互徙居住问题

    在统筹城乡改革和城市化过程中，我们无法回避的问题是，城市化率的提高是否就意味着人们届时必须居住在城市里吗？人们不能居住在乡村吗？美好的田园生活难道就必然与我国现在居住在城里的人无缘吗？
    回答这类问题必须先搞清楚什么是城乡差距。城乡二元条件下的城乡差距主要是指社会、经济，甚至政治条件上的差别。这三方面条件上的差距的总和也是我们一再说要消除的城乡差距。这种城乡差距是人为的剥夺与被剥夺行为长期得不到纠正而造成和割裂的，从而产生了种种不平等。我们的统筹城乡改革就是要通过一种近似于矫枉过正的方式（反哺和支援）来纠正这种种不平等的制度与社会现象。但上述问题的要害在于：在通过改革消除了这种二元制度之后或者与此同时，人们选择居住在城市还是乡村则仅仅是人居地理学或人居环境学上的问题，则与城市化率高低与否并无多大关系。
    从人居地理学和人居环境学角度分析，城市与乡村的差别也很明显。20世纪50年代，希腊学者C．A．Doxiadis提出人类聚居学(Ekistics)概念，强调对人类居住环境的综合研究，从而为20世纪60年代以后面向社会的城市规划与发展提供了理论框架。按照我国的吴良镛院士建立的人居环境学的学术框架，该学科主要研究人居科学环境的五大要素，即生态环境、经济发展环境、科技发展环境、社会发展环境、艺术发展环境。显然，城市和乡村的人居环境是截然不同的。但是现代都市和快速交通设施的发展必然会导致城市里那些岁数偏大（40岁或以上）的数以十万计的中产和富裕阶层人群开始在外延不断扩展的城市近郊或远郊区域寻觅适宜他们居住的半都市半乡村环境居住，因为那里远离城市的烦嚣，相对而言植被茂盛、空气清新、田园怡人。当然，同时也会导致更多的数以百万计的原乡村居民脱离农业前往城市寻觅其一直渴望的那种全新的、充满竞争和机会、当然也有不少风险的都市生活。
    对于这场改革的设计者和推动者来说，他们最应该考虑和做到的是如何在这不长的十来年时间里让这数以千万的城乡居民互徙居住得以成功地平稳实现。这是一个巨大的挑战。因为这里面涉及到的制度、体制和政策性问题相当之多。
    比如，这数以百万计的进城定居原农村居民他们在城市里如何安家立业呢？按照重庆市发展规划及我的估算，2020年重庆市城市化率为67%，人口总数不超过3600万，届时居住在城市的居民估计约达2400万人，而居住在农村的则为1200万人。也就是说，今后13年里，重庆市将净增城市人口1200万人，平均每年约净增100万人。对这些人在城市立业支持政策的问题，我在《统筹城乡改革的金融与投资问题》一文中已经看了我的看法，因此这里不再赘述，只专门谈一下如何让这么多人能够在城市里比较容易地安家？
    据报载，2004年重庆市商品房竣工面积约1500万平方米，其中住宅1000万平方米。今年1~6月，重庆主城区商品住房建筑面积成交均价为2861元/平方米，其中6月份均价2949元/平方米，同比增长5.8％。另外，重庆市2006年经济适用房竣工面积约100万平方米，均价约为2600元左右，据说有的经济适用房价格可能高于商品房。还有一组廉租房数据，即截至2007年5月底，重庆市廉租房总共投入3.42亿元，累计保障2.71万户，其中主城就有2.35万户困难群众受益，现有人均住房使用面积6平方米以下的困难家庭已实现廉租房保障全覆盖。到2010年，廉租房保障的范围将覆盖主城人均住房使用面积10平方米以下、远郊区县人均住房使用面积6平方米以下的低保家庭。
    从这类数据可见，仅仅依靠现有商品房和经济适用房开发模式是不可能解决每年净增的100万人口的居住问题的。首先是竣工面积不够住（来自重庆市统计局2004年《统计年鉴》中的一组数据显示2003年重庆市商品房销售面积就已达为1316.83万平方米，其中个人购买商品住宅面积为1076.28万平方米，几乎没有剩余一平方米给那每年100万拟进城的农村移民留下），其次是最适合新近进城原乡村居民的经济适用房面积更是不够，再者就是价格太贵，迁徙进城者一般买不起。还有政府投入的廉租房数量和面积远不能满足需求。而且，即便是按照国务院刚颁行的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，将土地出让金用于廉租住房建设的比例增加一倍，似乎也无法满足实际需要的百分之五。总之，背负着统筹城乡改革重任的重庆市按照现在的思路和政策是没有资本，也没有力量去实行听起来很好的住房保障制度的。
    由此可见，按照现有条件，重庆市是不可能实现其城市化目标的。起码，这新增的每年100万城市新移民进城后就没有房子住，难道都露宿街头不成？显然不成。那么政府决策者就一定要将这些列入其发展规划。原规划没有考虑到的，当然要修改了。那么怎么才能做到让这么多新移民在城市里能够找到他们的符合基本人居条件的住房（shelter）呢？现有的一切，包括城市规划、房地产开发制度、合作社制度、金融信贷制度、廉租房和经济适用房制度以及政府的征地制度，甚至是土地制度，我们都可以并且应该予以质疑，并以循序渐进的方式逐步加以综合配套的改革。
    对此，我这里仅提出一个建议，那就是在重庆尽快推出住房合作社条例。因为实行住房合作社制度是重庆市推行统筹城乡改革以实现上述城市化和消除城乡差别目标的一个必不可少的途径，也是有法可依，改革成本较低的一种改革。所以，建议在重庆市尽快推行以住房合作社制度为重点，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。
    那么什么叫住房合作社呢？一般而言，所谓住房合作社是指居民按照相关合作社法规为改善自身住房条件而自愿参加，不以盈利为目的公益性合作经济组织，属于社区型合作社的一种。目前，住宅合作社已经成为西方国家和相当一部分发展中国家里的一种常用的住宅形式，而且被视为解决低收入阶层住房的最佳途径之一。
    国内通常所说的合作建房有三种方式：一是组建住房合作社，以此名义建房，然后再转租给社员。合作社名义上拥有所建房屋的产权，其实也是该住房合作社的全体社员共同拥有，当然也是共同管理。国际上这种方式很普遍，但在我国却很少被采用。还有一种住房合作社的住房不是合作社自己建造的，而是由合作社出面从政府或其他的房屋拥有者手里以低价租用来的，然后把这些房屋再转租给其成员。租金的差被全部用于住房维修和管理。合作社对此房产没有产权，但有租赁合同约定的使用权。这种住房合作社在国外也相对较少。三是合作开发住房，即一些人采用合作方式共同建造住房。这种建房方式主要在于人们共同出资买地建房或干脆买房。房屋建造完或买到手后，房屋产权各归各人所有。这不叫住房合作社，只是一种建房的合作方式。但由于采用合作方式，免掉了开发商那一块，加上土地开发的针对性强和集约化程度高，所以也肯定要比去市场上买商品房便宜。这种方式占我国合作建房的绝大多数。
    上述三种合作方式对于解决城市中低收入者住房问题都能起到积极的作用，因此也都是值得鼓励的做法。而且，按照国际合作社通行原则，国家对于住房合作社应该普遍采取扶持政策，不仅要给予减免税收（土地交易税和建筑税等），甚至有时候还应该给予这些合作社一些津贴资助或帮助解决一些贷款资金。
    1992年国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局颁发了《城镇住宅合作社管理暂行办法的通知》，并且在通知中专门强调，“组织住宅合作社，合作建房，是一项有重大意义的改革。充分体现了国家、集体、个人共同负担解决住房问题的原则，有利于吸收个人资金，加快住宅建设。”
    据不完全统计，上世纪90年代初，在这部充满超前政治睿智的住房合作社法规的推动下（该法规的起草者值得赞誉），全国绝大多数省、市、自治区都建立了一定数量的住房合作社，三年内全国住房合作社总数就超过了5000个。然而，随着上世纪九十年代下半期城市化的迅速发展，当各地政府开始尝到所谓“经营城市”的甜头之后，巨大的土地溢价的暴利驱使许多地方的政府几乎忘记了中央政府刚颁布没有多久的这个意在发展住房合作社的法规，也忘记了自己曾经说过的那些称赞住房合作社作用的话语，反而与房地产开发商联合起来，开始联手打压和扼杀当时已经在全国渐成燎原之势的住房合作社。政府最拿手的办法就是以各种籍口，或不予批准合作社的成立，或不予批准土地，以让许多老住房合作社无疾而终，并使新合作社总是由于各种原因处于难产阶段。
    有数据表明，到目前为止，全国住房合作社总数比90年代上半期锐减一半以上，而前年的合作建房量，包括合作买房量在内，更是不到全国建房总量的1％，几无统计意义。与此同时，我国的住房价格则像脱了线的风筝一样逐年上扬。可见，住房合作社在我国命运多舛的畸形境遇正是我国一方面房地产价格连年飞涨，一方面广大中低收入民众买不起房也租不起房的畸形房地产状况的真实写照。因此，这也从反面证明了，要想平抑房价，消除房地产泡沫，真正解决我国中低收入民众的住房问题，就得大力推行而不是摒弃住房合作社模式来发展我国的房地产业。
    关于住房合作社我年初曾专门写过一篇研究文章，刊发于《光明观察》2007年1月22日期，许多报刊也转载了。所以这里我就不多谈了。但是我还是要重复呼吁重庆市尽快根据国务院15年前那个文件精神拟订和颁行重庆市住宅合作社条例，以推动和促进城乡住宅合作社的发展。我还要强调的是，可能会有某级政府担心搞合作社建房，地方财政会受影响，减少收入。对此，重庆市可以设立土地交易税，根据房屋种类征收不同的交易税，特别加大商品豪宅的税率加以补偿。另外，我们还有要学会算另一笔帐，那就是这每年上百万新增的城市新移民在这个城市的开放的市场环境中能够安居创业，那将会给这个城市带来多少收益啊！
    以上谈的是乡村到城市，即乡-城迁徙的居住问题，但我们丝毫也不能忽视城市到乡村居住的那数以十万计的城市中产和富裕阶层的居住选择，即城-乡迁徙所蕴涵的经济和社会意义。经济意义无庸讳言，这将意味着在重庆市广大的乡村地区的交通、通讯、商业、物流、房地产、服务业以及其它所有为这些人群定居乡村服务的产业均可能出现一个逆向流动，即从城市流向乡村，从而会一些偏远的乡村地区带去现代生活气息和走向富裕的契机。但是我们现有的体制和政策对这一将引起乡村巨大变化的发展模式准备好了吗？显然也是没有的。
    按照国外许多国家城市，即便是位于平原地区的大城市发展也并非都是渐进式地平稳地向四周扩张的，像北京那样一环套一环似地发展的城市的经济圈是绝无仅有的，一般都是在其周围一定距离外发展众多个小城镇，甚至是聚居点集合而成的。重庆市是一个山区大城市带大乡村，无论是城区还是乡村，其城市化发展更只能是一种区域分散的由更多的卫星小城镇和聚居点为区域支撑的模式。如果说滨海平原上的日本大东京当初有筑波等4个卫星城镇作为其发展支撑的话，那么位于层峦叠嶂之中的山城重庆市的都市发展就至少需要10个、20个甚至更多的中小城镇和聚居点作为其经济圈发展的支撑。也就是说，重庆市现有的也是历史上自然形成的那些县、市甚或某些发展较快的乡镇很可能会担当起这类发展任务。（我没有看过重庆市的城市发展规划，所以我这里所说的，没有规划的依据，仅供参考）
    但是，过去实践已经表明，仅仅依靠这些中小城镇的自身发展，无论他们如何招商引资，显然是不行的。但如果它们中的某些城镇能够通过改革和改善有关设施向重庆市主城区的中产和富裕阶层提供以其适宜居住的环境和居住条件，就肯定会有大量的相对富裕人群愿意迁离喧嚣的大城市而来到这些他们看中的某些中小城镇地区置业安家。这将会在最短的时间里给这些相对落后地区不仅带去发展制造业和服务业的市场机会，还会带去资本、财富、知识、文化以及发展小康社会最需要的现代观念。
    就这一发展条件而言，与其他发展腹地较小的内地城市相比，拥有大农村大山区的重庆市得天独厚，令人惊羡。重庆市如果能够充分利用自身的这个条件，通过统筹城乡改革成功地解决好城-乡迁徙的居住问题，重庆市的经济、社会一定会有一个更为均衡的发展。因此，我建议重庆市的统筹城乡改革必须尽快将这种发展思路列入其城市和经济发展规划，并在此基础上进行一系列的制度和政策改革以尽快实现这些发展目标。
    这些制度和政策改革涉及面较广，但由于政学两界讨论已久，并不令人生疏，综合配套研究并最后推行起来也不会很困难，包括现有农用土地制度改革、小产权房制度改革、宅基地制度改革、社区型合作社制度改革、政府征地制度改革、土地交易制度改革（如建立承包地政府赎买制度）以及相关土地征税制度和金融信贷制度的改革，等等。比如，能否允许农民拥有自有宅基地的土地所有权（可以限定每户宅基地面积，按照现有农户数目一次性地将规划内的小城镇和聚居点的宅基地与拟迁居农户现有宅基地交换，并承诺新宅基地归农户所有，发给土地所有权证）；允许规划内农民住房成为商品房入市交易（鼓励农民迁徙居住在规划区内，以为土地制度改革腾挪空间）；允许并鼓励城市居民到乡村，特别是到规划区内的乡村城镇置业；允许并鼓励开发商到规划区域开发新的聚居点和新城镇。
    改革上述这些制度，重庆市的发展才能跳出目前比较落后僵化的体制的束缚，到一个更高也是更为广阔的空间里去开阔我们的发展思路。城市中产和富裕阶层到乡村居住是个趋势，这种趋势一经出现将会从根本上打破我国乡村社会相对封闭的状态，为乡村经济得以更快的发展和更快地融入现代社会提供一个契机。我相信，重庆市的统筹城乡改革应该能够为我国今后普遍出现的城乡互徙居住浪潮创造出伟大的制度改革和实践经验来的。
    （后注：此文及《统筹城乡改革中的事业单位改革问题》均系笔者为重庆市政府拟召开的统筹城乡改革问计座谈会专门准备的发言稿，所以均为重庆市的数据，希望对成都市也有参考价值。又因故届时不能莅会，特予以公开发表）
    文章出处：作者投稿